A-419/2012. Úrskurður frá 18. júní 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 18. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-419/2012.
Kæruefni
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 19. janúar 2012, kærði [A] lögfræðingur ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 30. desember 2011, um að synja aðgangi að skýrslum fimm nafngreindra einstaklinga í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Nánar tiltekið er um að ræða eftirfarandi skýrslur:
1. Skýrslu [B], frá 6. október 2009.
2. Skýrslu [C], frá 1. október 2009.
3. Skýrslu [D], frá 20. október 2009
4. Skýrslu [E] frá 22. október 2009.
5. Skýrslu [F], frá 26. október 2009.
Málsatvik
Atvik málsins eru þau að með bréfi til Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 4. nóvember 2011, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum og skjölum sem tengdust Kaupþingi, hvort heldur þau væru á rafrænu eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar sem skilað var 12. apríl 2010.
Í bréfi kæranda til þjóðskjalasafnsins kom fram að nánar tiltekið væri óskað eftir aðgangi að skýrslum sem nefndin hefði tekið af stjórnendum og starfsmönnum Kaupþings og eftir atvikum öðrum aðilum þar sem Kaupþing hefði verið til umræðu, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum hvort heldur innbyrðis eða við aðra aðila, fundargerðir stjórnar Kaupþings og nefnda bankans, þ. á m. lánanefnda Kaupþings, lánasamningum, minnisblöðum, lögfræðiálitum, skýrslum endurskoðenda, lausafjárskýrslum o.fl. er við kæmi bankanum. Í viðhengjum við bréfið voru nánar tilgreind gögn sem óskað var aðgangs að.
Í beiðni kæranda var vísað til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 9. gr. laga nr. 66/1985, um þjóðskjalasafn, og 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Jafnframt var vísað til þess að þær upplýsingar sem vísað væri til og birtar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis væru þess eðlis að trúnaðarreglur og þagnarskylda giltu ekki um upplýsingarnar, burtséð frá því hvort slíkar reglur eða skuldbindingar hefðu á einhverjum tímapunkti hvílt á upplýsingunum eða bankanum. Ennfremur var m.a. bent á að Kaupþing væri undir stjórn skilanefndar og hefði ekki fjárhagslega eða viðskiptalega hagsmuni af því að halda leyndum upplýsingum um atburði sem áttu sér stað fyrir október 2008.
Í beiðninni var einnig vísað til 7. gr. upplýsingalaga, um aðgang að hluta skjals, innihéldi hluti gagnanna upplýsingar sem féllu undir þagnarskyldu, t. a. m. skv. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.
Að lokum var þess óskað að Þjóðskjalasafn Íslands tilkynnti hvenær gera mætti ráð fyrir því að gögnin yrðu gerð aðgengileg. Í bréfinu sagði svo orðrétt:
„Til þess að hraða viðbrögðum og með hliðsjón af 9. gr. laga nr. 37/1993, er ekki óskað eftir einu heildarsvari vegna allra tilgreindra skjala, heldur, eftir því sem Þjóðskjalasafnið tekur ákvörðun um hóp skjala og/eða um einstakt skjal, að slík ákvörðun verði gerð undirrituðum kunn við fyrsta tækifæri.“
Þjóðskjalasafn Íslands afgreiddi beiðni kæranda í þremur hlutum og lýtur þetta mál, eins og rakið er hér að framan, að synjun safnsins, dags. 30. desember 2011, um aðgang að skýrslum fimm nafngreindra einstaklinga. Í tilvitnaðri ákvörðun segir m.a. svo:
„Þjóðskjalasafn hefur í fyrstu lagt áherslu á að yfirfara skýrslur fyrrverandi starfsmanna og stjórnenda Kaupþings hf. og liggur nú fyrir afstaða safnsins varðandi aðgang að skýrslum eftirfarandi einstaklinga:
- [B], skýrsla dags. 22. okt. 2009.
- [C], skýrsla dags. 26. okt. 2009.
- [D], skýrsla dags. 6. okt. 2009.
- [E], skýrsla dags. 20. okt. 2009.
- [F], skýrsla dags. 1. okt. 2009.
Eftir yfirferð ofangreindra skýrslna er ljóst að þær eru að efni til sambærilegar þeirri skýrslu sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál fjallaði um í máli nr. A-387/2011 og að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Að þessu virtu og með vísan til 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er Þjóðskjalasafni óheimilt að veita aðgang að umræddum skýrslum.
Með vísan til alls framangreinds er beiðni yðar um aðgang að ofangreindum skýrslum fyrir rannsóknarnefnd Alþingis hafnað.“
Í bréfinu var því næst vakin athygli á kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og tekið fram að starfsmenn safnsins myndu halda yfirferð umbeðinna skýrslna áfram í byrjun janúarmánaðar 2012 og yrði greint frá afgreiðslu safnsins jafnskjótt og niðurstaða lægi fyrir.
Eins og áður segir var þessi ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 19. janúar 2012.
Í kærunni segir m.a. orðrétt:
„Synjun Þjóðskjalasafns Íslands var byggð á því að skýrslur þær sem óskað var eftir væru sambærilegar að efni til þeirri skýrslu sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál fjallaði um í málinu nr. A-387/2011 og að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Upplýsingabeiðandi er í ómögulegri aðstöðu til þess að meta efni skýrslunnar, en tók þó fram, í beiðni sinni um aðgang að upplýsingunum, að kæmi í ljós að hluti þeirra gagna eða hluti framburða einhverra einstaklinga lyti sérstakri lögmæltri þagnarskyldu á grundvelli 58. gr. laga nr. 161/2002 væri farið fram á aðgang með hliðsjón af 7. gr. laga nr. 50/1996.
Í samræmi við 7. gr. laga nr. 50/1996 ber að veita aðgang að þeim hluta skjals sem takmarkanir á upplýsingarétti eiga ekki við. Þegar upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptavina, sbr. ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, er að ræða í skjali bæri stjórnvaldi því að afmá nöfn viðskiptavinanna og veita aðgang að skjalinu án þeirra auðkenna. Jafnvel þó að meirihluti skjals kunni að vera bundinn aðgangs takmörkunum á grundvelli upplýsingalaga breytir það í engu að aðgangur á grundvelli 7. gr. skuli leyfður. Þá verður að líta til þess að þrátt fyrir að stjórnvald telji þær upplýsingar sem ekki eru bundnar takmörkunum það veigalitlar eða í samhengi heildarskjalsins ekki þess eðlis að þær hafi þýðingu eða jafnvel tekur þá afstöðu að efni skýrslunnar á stöku stað lúti ekki þagnarskyldu að stjórnvald geti ekki tekið ákvörðun um að hafna aðgang að skjalinu í heild samhengisins vegna. Enda er það ekki stjórnvalds að meta hvort viðtakandi upplýsinganna þyki þær veigalitlar. Þannig geta t.a.m. þær upplýsingar sem rannsóknarnefnd spurði einstaklinga við skýrslutöku haft mikla þýðingu fyrir upplýsingabeiðanda þó að svörin sem veitt voru kunna að lúta þagnarskyldu á grundvelli 58. gr. laga nr. 161/2002, jafnvel geta upplýsingar um að ákveðnar grunnstaðreyndir s.s. að viðkomandi einstaklingur hafi verið undirmaður einhvers annars einstaklings hjá vinnuveitanda sínum á ákveðnu tímabili verið mikilvægar fyrir upplýsingabeiðanda og jafnvel forsenda þess að upplýsingabeiðandi óski eftir gögnunum.
Að þessu sögðu er ítrekuð sú ósk að ákvörðun Þjóðskjalasafnsins frá 30. desember 2011 verði endurskoðuð og að veittur verði aðgangur að skýrslunum í heild eða a.m.k. þeim hluta skýrslnanna sem lúta ekki takmörkunum upplýsingalaga.“
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 24. janúar 2012 var Þjóðskjalasafni Íslands kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu í trúnaði látin í té gögn málsins.
Athugasemdir kærða ásamt gögnum málsins bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 3. febrúar 2012. Þar segir m.a. orðrétt:
„Eins og rakið er í bréfi Þjóðskjalasafns, dags. 30. desember 2011, til lögfræðingsins hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál kveðið upp úrskurð í máli varðandi aðgang að skýrslu sem einstaklingur gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, sbr. úrskurður nefndarinnar í máli nr. A-387/2011 frá 25. nóvember 2011. Ljóst er að sá úrskurður á við um eina þessara skýrslna. Um hinar skýrslurnar fjórar er það að segja að Þjóðskjalasafn fór ítarlega yfir umræddar skýrslur og var fyrrnefndur úrskurður nefndarinnar hafður til hliðsjónar við þá yfirferð. Eftir þá yfirferð var ljóst að niðurstaðan yrði sú sama og með sömu rökum og í fyrrnefndum úrskurði. Í stuttu máli þá eru skýrslurnar mislangar að lengd en lúta að langmestu leyti að viðskiptum Kaupþings hf. við aðila sem tilteknir eru í skýrslunum og umræddir starfsmenn höfðu aðkomu að. Að mati safnsins er um að ræða viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og upplýsingarnar sem þá varðar, þess efnis að þær falla undir framangreint þagnarskylduákvæði. Þótt efni skýrslnanna falli ekki með beinum hætti á einstökum stöðum undir þagnarskylduákvæðið verður að telja í ljósi efnis skýrslnanna og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem varða viðskiptamenn bankans beint að líta verði svo á að þagnarskyldan eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Kemur því ekki til álita að veita aðgang að hluta skýrslnanna samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.“
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2012, kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda framangreinda umsögn Þjóðskjalasafns Íslands og gaf honum kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af henni. Viðbrögð bárust ekki frá kæranda.
Niðurstaða
1.
Eins og rakið er hér að framan lýtur mál þetta að lögmæti synjunar Þjóðskjalasafns Íslands á aðgangi að skýrslum fimm tilgreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Heimild kæranda til að kæra synjun Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Kærandi byggir heimild sína til að fá aðgang að skýrslunni einkum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þjóðskjalasafnið byggir synjun sína um aðgang einkum á 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki á grundvelli gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin telur rétt að gera í upphafi sérstaka grein fyrir efni þeirra lagagreina sem helst reynir á í málinu.
Um störf Rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:
„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“
Tilvitnuðu ákvæði var bætt við frumvarp til laganna við þinglega meðferð þess að tilstuðlan allsherjarnefndar. Í áliti nefndarinnar sagði m.a.:
„Þá komu einnig fram ábendingar fyrir nefndinni um að í frumvarpinu sé ekki fjallað um hvernig háttað skuli varðveislu þeirra gagna sem aflað er vegna rannsóknarinnar og aðgangi almennings að þeim. Nefndin leggur því til að skýrt verði kveðið á um hvernig fari um þessi atriði og leggur til að við 17. gr. frumvarpsins verði bætt ákvæði sem fjalli sérstaklega um það að gögn skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands að störfum nefndarinnar loknum, sem og að um aðgang að þeim þar fari eftir ákvæðum upplýsingalaga.
Í framangreindu mundi m.a. felast að við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að umræddum gögnum yrði að meta hvort rétt væri að takmarka aðgang með vísan til 5. gr. upplýsingalaga um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Um aðgang að gögnum um slík málefni færi einnig eftir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þess efnis að takmarkanir á aðgangi að gögnum falli niður 80 árum eftir að þau urðu til. Við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að gögnum bæri og að virða ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þar á meðal ákvæði 7. gr. um sanngirni og meðalhóf.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1567-1568.)
Með ákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í 3. gr. í II. kafla upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 58. gr. segir:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Í 2. mgr. 58. gr. segir svo:
„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Samkvæmt síðast tilvitnuðu ákvæði flyst sú þagnarskylda sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. yfir á þann sem veitir viðtöku þeim upplýsingum sem undir ákvæðið falla. Samkvæmt þessu er Þjóðskjalasafn Íslands bundið þagnarskyldu varðandi þær upplýsingar sem rannsóknarnefnd Alþingis færði safninu til varðveislu að því leyti sem þær upplýsingar falla undir 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Eins og sjá má af texta 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þá hvílir þagnarskylda á öllu því sem starfsmennirnir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns „og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess“. Samkvæmt orðalagi sínu veitir þetta ákvæði því ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, heldur aðeins viðskiptamenn þess.
Eins og að framan er rakið lýtur mál þetta að fimm skýrslum sem fyrrum starfsmenn Kaupþings banka hf. gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Þeirra á meðal er skýrsla [E], sem gefin var 22. október 2009. Úrskurðarnefndin hefur áður staðfest ákvörðun Þjóðskjalasafnsins um synjun á aðgangi að þeirri skýrslu, sbr. úrskurð í máli nr. A-387/2011. Með vísan til rökstuðnings í þeim úrskurði er synjun Þjóðskjalasafnsins á afhendingu umræddrar skýrslu til kæranda í máli þessu einnig staðfest.
Í tilefni af kæru máls þessa hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál kynnt sér ítarlega skýrslur [F], dags. 26. október 2009, [B], dags. 6. október 2009, [D], dags. 20. október og [C], dags. 1. október. Skýrslurnar lúta að langmestu leyti að viðskiptum Kaupþings hf. við aðila sem tilteknir eru í skýrslunum og umræddir starfsmenn komu að. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hér um að ræða viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og upplýsingarnar að því er þá varðar þess efnis að þær falla undir þagnarskylduákvæði þessa lagaákvæðis. Þótt efni skýrslnanna á stöku stað falli ekki með beinum hætti undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 telur úrskurðarnefndin engu að síður að í ljósi efnis skýrslnanna og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem varða viðskiptamenn bankans beint verði að líta svo á að þagnarskyldan eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Ekki er því tilefni til að leggja fyrir Þjóðskjalasafn Íslands að afhenda hluta gagnanna með vísan til 7. gr. upplýsingalaga.
Þjóðskjalasafni Íslands var því, með vísan til 2. mgr. 58. gr. þeirra laga, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/0008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, rétt að synja um aðgang að þeim.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Þjóðskjalasafns Íslands um aðgang að skýrslum [E], dags. 22. október 2009, [F], dags. 26. október 2009, [B], dags. 6. október 2009, [D], dags. 20. október og [C], dags. 1. október, sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson