A-423/2012. Úrskurður frá 18. júní 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 18. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-423/2012.
Kæruefni og málsatvik
Þann 3. apríl 2012, kærði [A] blaðamaður til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Seðlabanka Íslands, dags. 2. apríl, á beiðni kæranda, dags. 30. mars, um aðgang að upplýsingum um hvert bókfært virði seljendaláns bankans til nýrra eigenda hins danska FIH banka hefði verið í bókum Seðlabankans um áramótin 2011 til 2012. Þá segir í kæru að kærandi óski ennfremur eftir því að Seðlabankinn afhendi afrit af þeim kaupsamningi sem hann gerði við nýja eigendur FIH bankans þegar bankinn var seldur í október 2010.
Í kærunni segir að kærandi hafi ítrekað óskað eftir umræddum upplýsingum, síðast skriflega 30. mars. Seðlabankinn hafi ávallt neitað að veita umræddar upplýsingar án þess að tilgreina nánar hvaða rök búi að baki þeirri synjun.
Þá segir að ljóst sé að umræddar upplýsingar snerti ríka almannahagsmuni, enda hafi stór hluti þess gjaldeyrisforða sem Ísland hafi átt við bankahrunið verið notaður til að lána Kaupþingi með veði í FIH bankanum. Virði seljendalánsins sýni hvort, og þá hversu mikið, Seðlabankinn hafi tapað á þeirri lánveitingu. Erfitt sé að sjá að Seðlabankinn hafi einhverja viðskiptalega hagsmuni af því að synja veitingu umræddra upplýsinga, enda sé framtíðarvirðisþróun seljendalánsins háð utanaðkomandi þáttum sem Seðlabankinn geti ekki með nokkru móti haft áhrif á.
Með kærunni fylgdi afrit af tölvupóstsamskiptum kæranda og Seðlabankans, þ.e. synjun Seðlabankans á umbeðnum upplýsingum en í svari bankans segir að ekki séu veittar upplýsingar um virði einstakra bréfa.
Málsmeðferð
Kæran var send Seðlabanka Íslands með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. apríl 2012. Kærða var veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til 20. apríl. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.
Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 23. apríl. Þar kemur fram að Seðlabankinn telji að samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sé bankanum óheimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum. Samkvæmt ákvæðinu sé Seðlabankanum óheimilt að veita almenningi upplýsingar um „...allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs ...“ en kaupendahópur sá sem keypt hafi FIH bankann og umbeðin beiðni snerti sé „viðskiptamaður“ Seðlabankans í skilningi seðlabankalaga.
Segir í umsögninni að einnig séu í samningnum um sölu á FIH bankanum skýr ákvæði um trúnað samningsaðila. Samningurinn sé á milli Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. og Aktieselskabet af 15. september 2010 a/s.
Í umsögninni vekur Seðlabanki Íslands athygli á því að fjárhagslegar upplýsingar um Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. séu birtar í ársskýrslu Seðlabanka Íslands og ársreikningi fyrir árið 2011. Þá kemur fram að Seðlabanki Íslands kannist ekki við að kærandi hafi beint til bankans ósk um afrit af kaupsamningnum um FIH bankann og sjái því ekki ástæðu til að afhenda úrskurðarnefndinni umræddan samning.
Með bréfi, dags. 24. apríl, var kæranda sent afrit umsagnar Seðlabanka Íslands og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar. Með tölvupósti, dags. 3. maí, barst úrskurðarnefndinni bréf með athugasemdum kæranda.
Í bréfinu er ítrekað að beiðni kæranda snúist einungis um það að hann vilji fá upplýsingar um á hvaða virði Seðlabankinn og/eða dótturfélag hans, Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands ehf., bókfæri seljendalán sem bankinn og/eða dótturfélagið veitti kaupendum FIH.
Þá er rakið að þegar tilkynnt hafi verið um söluna á FIH 19. september 2010 hafi Seðlabankinn í frétt á heimasíðu tilgreint að söluverð bankans væri fimm milljarðar danskra króna. Kaupverðið samanstæði af staðgreiðslu (1,9 milljarðar danskra króna) auk fjárhæðar (allt að 3,1 milljarði danskra króna) sem yrði leiðrétt með tilliti til þess taps sem FIH yrði fyrir vegna eigna á efnahagsreikningum þann 30. júlí 2010 þar til 31. desember 2014, auk þess sem mögulegur hagnaður FIH af AXEL III sjóði kæmi til hækkunar. Enn fremur yrði til greiðslu fjárhæð sem tengd yrði afkomu fjárfestahópsins af þessari fjárfestingu til 31. desember 2015.
Segir svo að kæranda finnist augljóst að í ofangreindri tilkynningu hafi Seðlabankinn birt sömu upplýsingar og hann biðji um aðgang að. Beiðni kæranda um bókfærða stöðu lánsins um síðustu áramót sé ekki beiðni um nýjar upplýsingar heldur uppfærslu á upplýsingum sem Seðlabankinn hafi þegar birt á heimasíðu sinni á tveimur mismunandi tungumálum. Segir í athugasemdum kæranda að hann telji augljóst að Seðlabankinn hafi annað hvort þegar veitt almenningi upplýsingar sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, eða að hann telji umbeðnar upplýsingar ekki falla undir 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og því sé ekkert því til fyrirstöðu að veita kæranda umbeðnar upplýsingar. Þá sé einnig ljóst að trúnaður geti ekki átt við eftir hentugleikum. Seðlabankinn hafi kosið, og hafi greinilega haft heimild til, að birta fjárhagslegar upplýsingar um innihald þess samnings sem bankinn gerði þegar hann seldi FIH í september 2010. Hann geti því, og hafi heimild til, að segja hvert uppfært virði seljendalánsins (sem var 3,1 milljarður danskra króna í september 2010) hafi verið um áramótin 2011 til 2012. Ótækt sé að Seðlabankinn geti valið að birta upplýsingar um bókfært/ætlað virði seljendaláns þegar hann telji það vera hátt, en neiti að veita slíkar upplýsingar þegar það hafi lækkað, líkt og staðfest hafi verið í skriflegu svari Seðlabankans til formanns efnahags- og viðskiptanefndar, dags. 20. mars 2012, þar sem segi orðrétt að „talsverð óvissa ríki um endurheimtur á seljendaláni („Earn-out agreement“) [...] Miðað við núverandi stöðu eru líkur á að hluti þess muni tapast“.
Segir í kréfi kæranda að í umsögn Seðlabankans sé vakin athygli á því að fjárhagslegar upplýsingar um Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands ehf. séu birtar í ársskýrslu Seðlabanka Íslands fyrir árið 2011. Skemmst sé frá því að segja að upplýsingar sem þar séu birtar séu fjarri því að vera fullnægjandi. Þar birtist einvörðungu rekstrar- og efnahagsreikningur félagsins og stórir liðir í efnahagsreikningi á borð við „skuldabréfaeign og aðrar langtímakröfur“ (metnar á 231 milljarð króna) séu ekki sundurliðaðir. Þá fylgi engar skýringar með reikningunum og því ómögulegt að átta sig á hvað sé að baki hverjum lið í honum. Vert sé að taka fram að heildareignir félagsins séu metnar á 340,3 milljarða króna og því um mikla þjóðhagslega hagsmuni að ræða.
Þá bendir kærandi á að almenningur hafi þegar fengið aðgang að mun ítarlegri upplýsingum um hagi viðskiptamanna bankans en þær sem óskað hafi verið eftir í máli þessu.
Með tölvupósti dags. 11. maí ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni sína um afhendingu upplýsinga um bókfært virði seljendaláns Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. en þau gögn bárust ekki með umsögn Seðlabankans, dags. 23. apríl.
Með bréfi, dags. 15. maí, barst úrskurðarnefndinni greinargerð um bókfært virði seljendalánsins, dags. 22. mars 2012, undirrituð af Hauki C. Benediktssyni, framkvæmdastjóra Sölvhóls ehf., en Sölvhóll ehf. er eignaumsýslufélag Seðlabankans. Fram kemur að Seðlabankinn ítreki að úrskurðarnefndin gæti fyllsta trúnaðar vegna þeirra upplýsinga sem fram komi í meðfylgjandi greinargerð og er minnt á að í samningi um sölu á FIH bankanum séu skýr ákvæði um trúnað samningsaðila auk þess sem Seðlabankinn sé bundinn trúnaði gagnvart viðskiptamönnum sínum, skv. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Þá er ítrekað í bréfinu að Seðlabankinn fái ekki séð að kærandi hafi beint ósk til Seðlabankas um afrit af kaupsamningi um FIH bankann og því sjái bankinn ekki ástæðu til að afhenda úrskurðarnefndinni kaupsamninginn.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í kæru máls þessa gerir kærandi annars vegar þá kröfu að honum verði afhent afrit af kaupsamningi sem Seðlabankinn gerði um sölu FIH bankans í október 2010. Í umsögn Seðlabankans kemur fram að kærandi hafi ekki beint ósk um aðgang að samningnum að bankanum.
Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er aðeins unnt að bera synjun stjórnvalds um aðgang að gögnum eða ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sú fullyrðing Seðlabankans sé rétt að kærandi hafi ekki beint til hans beiðni um aðgang að umræddum samningi. Synjun á slíkri beiðni af hálfu bankans liggur því heldur ekki fyrir. Af þeirri ástæðu ber að vísa þessum þætti kærumálsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Tekið skal fram að þessi niðurstaða kemur ekki í veg fyrir að kærandi beini ósk um aðgang að umræddu gagni til Seðlabankans og leiti þá í framhaldinu á ný til úrskurðarnefndarinnar séu skilyrði til þess fyrir hendi.
Kæran beinist hins vegar að synjun Seðlabanka Íslands á beiðni kæranda um upplýsingar um bókfært virði seljendaláns Seðlabanka Íslands til nýrra eigenda hins danska FIH banka um áramótin 2011 til 2012. Synjun Seðlabanka Íslands á aðgangi að þeim upplýsingum byggir bankinn á 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.
Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalda á að veita aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Seðlabanki Íslands er stjórnvald og fyrir liggur synjun hans á aðgangi að umbeðnum upplýsingum.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 segir: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur þau atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að í þessu ákvæði felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Ræðst það af því að þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu er sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þar með er hins vegar ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Slíkt verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Ef þagnarskyldan skv. 35. gr. á ekki við um tilteknar upplýsingar verður að gæta að því hvort undantekningar frá upplýsingarétti eigi við, sbr. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Þá verður eftir því sem við á, í hverju tilviki, ennfremur að túlka ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 til samræmis við 5. gr. upplýsingalaga, a.m.k. að því leyti sem þagnarskyldan er afmörkuð við þau atriði sem leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Sjá t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-406/2012.
Seðlabanki Íslands afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál, undir meðferð málsins, greinargerð, dags. 22. mars 2012, sem unnin var af framkvæmdastjóra Sölvhóls ehf., en það fyrirtæki mun vera eignaumsýslufélag Seðlabankans. Í greinargerðinni er fjallað um stöðu á skuldabréfi sem tengist sölu á danska bankanum FIH og samninga sem staðið hefur verið að um breytingar og/eða uppgjör þess. Um er að ræða upplýsingar sem afhentar voru úrskurðarnefndinni af Seðlabanka Íslands. Af efni þeirra er óhjákvæmilegt annað en að fallast á að þær falli undir sérstakt þagnarskylduákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Seðlabanka Íslands var því rétt að hafna því að afhenda þessar upplýsingar til kæranda.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun Seðlabanka Íslands frá 2. apríl 2012 að synja beiðni kæranda um upplýsingar um bókfært virði seljendaláns Seðlabanka Íslands til nýrra eigenda hins danska FIH banka um áramótin 2011 til 2012. Kæru vegna kröfu um afhendingu afrits af kaupsamningi sem Seðlabankinn gerði um sölu FIH bankans í október 2010 er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson