Nr. 439/2018 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 439/2018
Fimmtudaginn 21. febrúar 2019
A og
B
gegn
Íbúðalánasjóði
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 11. desember 2018, kærðu A og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Íbúðalánasjóðs, dags. 7. desember 2018, á umsókn þeirra um lán vegna kaupa á íbúðarhúsnæði.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um lán hjá Íbúðalánasjóði vegna kaupa á 80% eignarhluta í íbúðarhúsnæði. Umsókn kærenda var synjað með ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 7. desember 2018.
Kærendur lögðu fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 11. desember 2018. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Íbúðalánasjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð Íbúðalánasjóðs barst 20. desember 2018 og var hún send kærendum til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 2018. Athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kærenda
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun Íbúðalánasjóðs verði felld úr gildi og lagt fyrir sjóðinn að samþykkja umsókn þeirra um lán. Kærendur fara fram á að málið verði tekið til flýtimeðferðar vegna þeirra hagsmuna sem séu í húfi.
Kærendur taka fram að þau séu að kaupa 80% hlut í fasteign á móti 20% eignarhluta ólögráða [...]. Sú ráðstöfun sé gerð með fullu samþykki yfirlögráðanda og í samræmi við mikilvæga hagsmuni barnsins. Synjun Íbúðalánasjóðs byggi á þeirri kröfu sjóðsins að öll fasteignin skuli standa til tryggingar efndum lánsins en ekki einungis eignarhluti kærenda. Íbúðalánasjóður taki ekki tillit til mikilvægra hagsmuna barnsins, fjölskyldu þess og kærenda og horfi ekki til viðeigandi lagaákvæða. Hagsmunir Íbúðalánasjóðs í máli þessu verði tryggðir með fullnægjandi hætti með veðsetningu á yfirgnæfandi eignarhluta kærenda í fasteigninni. Krafan um veðleyfi vegna 20% eignarhluta hins ólögráða barns, sem ekki sé unnt að veita vegna ákvæða lögræðislaga, sé í engu samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Jafnframt sé hún í ósamræmi við fyrirliggjandi ákvörðun yfirlögráðanda, sem hafi heimilað hinu ólögráða barni að fjárfesta í fasteigninni með kærendum. Það mat byggi á þeim mikilvægu hagsmunum barnsins sem verið sé að tryggja með þessari ráðstöfun. Ákvörðun yfirlögráðanda hafi verið tekin að vel athuguðu máli og með hagsmuni barnsins að leiðarljósi. Ákvæði lögræðislaga virðist hins vegar, samkvæmt túlkun yfirlögráðanda og niðurstöðu Íbúðalánasjóðs, standa í vegi fyrir veðsetningu og þar með að hin upphaflega ákvörðun nái fram að ganga. Sá ómöguleiki sem þarna skapist, vegna ósamstæðra lagaákvæða og þröngrar túlkunar Íbúðalánasjóðs, geti ekki bitnað á hagsmunum ófjárráða barns eins og niðurstaða sjóðsins feli í sér. Slíkt sé í beinni andstöðu við lögfest ákvæði Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem verði að horfa til í málinu. Rétt og eðlileg niðurstaða í samræmi við lögræðislög, stjórnsýslulög og Barnasáttmálann sé því sú að víkja til hliðar verklagsreglu Íbúðalánasjóðs sem virðist ráða niðurstöðu málsins. Kærendur efist um að yfirlögráðandi hafi haft heimild til að afturkalla áður útgefna veðheimild með þeim hætti sem hafi verið gert. Þá sé afturköllun yfirlögráðanda ekki heimil samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga og því standi hin útgefna heimild.
III. Sjónarmið Íbúðalánasjóðs
Í greinargerð Íbúðalánasjóðs kemur fram að kærendur hafi sótt um lán vegna kaupa á 80% eignarhluta í fasteign en [...] yrði kaupandi að 20% eignarhluta fasteignarinnar. Stúlkan sé ófjárráða fyrir æsku sakir og framlag hennar til kaupanna væri í formi eiginfjár. Af þeim sökum hafi sérstaklega verið kannað hvort [...], lögráðamaður hinnar ófjárráða stúlku, hefði heimild til þess að ganga frá kaupum fyrir hönd hinnar ólögráða stúlku og til að veðsetja eignarhluta hennar. Við afgreiðslu umsóknarinnar hafi legið fyrir að sýslumaðurinn á C, yfirlögráðandi, hafi veitt lögráðamanni barnsins samþykki vegna kaupa á 20% eignarhluta í fasteigninni, sbr. 1. mgr. 69. gr. lögræðislaga. Yfirlögráðandi hafi einnig samþykkt beiðni lögráðamanns barnsins til að veðsetja eignarhluta hennar á grundvelli 1. mgr. 70. gr. lögræðislaga. Það samþykki væri í andstöðu við 2. mgr. 70. gr. laganna, enda skuldir samkvæmt samþykkinu hvorki skuldir hins ófjárráða barns né lögráðamanns hennar en heimild til að samþykkja veðbönd á fasteigninni í eigu ófjárráða manns sé einskorðuð við skuldir þessara aðila. Íbúðalánasjóður hafi af þeim sökum óskað eftir frekari skýringum frá yfirlögráðanda að baki samþykkis hans á ráðstöfuninni og verið tjáð að fulltrúa sýslumanns hefði yfirsést ákvæði 2. mgr. 70. gr. lögræðislaga. Í kjölfarið hafi yfirlögráðandi afturkallað samþykki til veðsetningar í eignarhluta barnsins. Þegar sú afturköllun hafi legið fyrir hafi lánanefnd Íbúðalánasjóðs ákveðið að synja umsókn kærenda um lán.
Íbúðalánasjóður byggi á því að málsmeðferðin hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að ákvörðunin hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum, í samræmi við ákvæði laga nr. 44/1998 um húsnæðismál og reglugerð nr. 970/2016. Íbúðalánasjóður veiti lán til einstaklinga á grundvelli 1. tölul. 15. gr. laga nr. 44/1998 og samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 970/2016 kaupi sjóðurinn ÍLS-veðbréf við eigendaskipti á íbúð sem hafi hlotið samþykki byggingaryfirvalda gegn veði í íbúðinni. Í 21. gr. reglugerðarinnar komi fram að Íbúðalánasjóður geti veitt lán til kaupa á hluta úr íbúð. Hafa beri í huga að lánveiting samkvæmt greininni geti aldrei numið hærri fjárhæð en sem nemi kaupverði eignarhlutans. Hámarksveðhlutfall lána sem Íbúðalánasjóður veiti við nýjar lánveitingar sé 80%, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 540/2006. Af þessu leiði að ótvírætt sé miðað við að það þurfi, þrátt fyrir að veitt sé lán til kaupa á hluta úr íbúð, að tryggja lánið með veði í allri íbúðinni. Samkvæmt orðanna hljóðan sé því ekki um það að ræða að kröfur sjóðsins séu tryggðar með veði í eignarhlutum íbúðar. Ef slíkar umsóknir séu samþykktar þurfi sá, sem einnig sé eigandi viðkomandi fasteignar en hyggst ekki verða skuldari, að samþykkja veðsetningu á sínum eignarhluta með svokölluðum ábyrgðarmannasamningi. Viðkomandi hafi þá verið kynnt greiðslumat þess eða þeirra sem séu að taka lán vegna kaupa á hinum eignarhlutanum, sbr. 5. gr. laga nr. 32/2009 um ábyrgðarmenn. Þá sé einnig ljóst að kærendur hafi ekki sótt um lán á grundvelli 21. gr. reglugerðar nr. 970/2016 og því hafi Íbúðalánasjóður ekki getað tekið ákvörðun um slíka lánveitingu, enda ómögulegt án þess að fyrir liggi umsókn um slíkt. Í umsókn séu þannig allir þrír kaupendur skráðir sem umsækjendur um lán, þrátt fyrir að hin ólögráða stúlka hafi aldrei átt að vera skuldari. Allt að einu telji Íbúðalánasjóður þó ljóst að slíkri umsókn beri að synja með vísan til framangreindra sjónarmiða.
Íbúðalánasjóður bendir á að sú staða kynni að koma upp, ef samþykkt yrði lán til kaupa á hluta úr íbúð samkvæmt 21. gr. reglugerðar nr. 970/2016, að ÍLS-veðbréf væri aðeins tryggt með veði í þeim eignarhluta sem um ræði og við fullnustu ætti sjóðurinn aðeins hluta af fasteign í sérstakri sameign á móti öðrum aðila með tilheyrandi kostnaði og vandamálum fyrir báða aðila. Hugsanlega þyrfti sjóðurinn að knýja á um að fá fasteigninni skipt, hvort heldur sem er með samkomulagi eða fyrir atbeina sýslumanns. Það sé því ljóst að hagsmunir Íbúðalánasjóðs af því að veita ekki lán nema með veði í fasteign í heild séu afar brýnir, enda sé það almennt þannig að lánveitendur veiti ekki fasteignaveðlán nema gegn veði í fasteignum í heild sinni.
Lánsumsókn kærenda sé nokkuð óvenjuleg þar sem um sé að ræða mjög ungt barn sem sé að kaupa fasteign með þeim og það sé ekki þeirra barn. Ákvarðanir Íbúðalánasjóðs um samþykki eða synjun lánsumsókna séu stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við meðferð umsókna sé Íbúðalánasjóði því skylt að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, meðal annars rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Eins og atvikum hafi verið háttað í þessum kaupum hafi sérstaklega verið horft til þess hvort veðsetning á eignarhluta barnsins væri heimil. Íbúðalánasjóður verði að tryggja að veðsetning sé heimil að lögum við afgreiðslu lánsumsókna, en í því felist meðal annars að ganga úr skugga um að aðstæður bjóði því ekki heim að veðsetning verði ef til vill ógilt síðar og sjóðurinn bíði tjón af. Með vísan til ákvæðis 2. mgr. 70. gr. lögræðislaga hafi lögfræðingur Íbúðalánasjóðs talið að yfirlögráðandi hefði ekki heimild til að veita samþykki fyrir veðsetningunni og fengið það staðfest hjá fulltrúa yfirlögráðanda sem hafi afturkallað ákvörðun um samþykki nær samstundis. Þar sem yfirlögráðanda hafi verið óheimilt að veita samþykki til veðsetningar sé það beinlínis rangt að sýslumanni hafi verið óheimilt að afturkalla samþykkið samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun um samþykkið hafi þvert á móti verið ógildanleg í skilningi 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga og sýslumanni hafi því verið heimilt og raunar skylt að afturkalla hana. Veðsetning í bága við ákvæði 2. mgr. 70. gr. hefði getað haft áhrif á gildi veðtryggingar Íbúðalánasjóðs í fasteigninni, ef reyna myndi á veðsetninguna síðar. Þar sem samþykki yfirlögráðanda til veðsetningar á eignarhluta barnsins hafi af þessum sökum ekki legið lengur fyrir hafi Íbúðalánasjóður ekki getað tryggt ÍLS-veðbréf með veði í fasteigninni í heild, líkt og krafist sé í reglugerð nr. 970/2016. Einnig verði að telja að þrátt fyrir að samþykkið hefði ekki verið afturkallað hefði Íbúðalánasjóður allt að einu verið heimilt að synja lánveitingu þar sem fyrirliggjandi samþykki yfirlögráðanda hafi verið í andstöðu við lög. Í ljósi framangreindra sjónarmiða hafi ekki verið annar kostur til staðar fyrir Íbúðalánasjóð en að synja umsókn kærenda um lán. Ekki hafi verið hægt að velja annað og vægara úrræði og því hafi meðalhófs verið gætt, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.
Íbúðalánasjóður bendi á að úrskurðarnefndin geti ekki lagt fyrir sjóðinn að samþykkja lánsumsókn kærenda. Úrskurðarnefndin hafi úrskurðarvald um réttmæti ákvarðana Íbúðalánasjóðs á grundvelli þeirra réttarheimilda sem um ákvarðanirnar gildi. Íbúðalánasjóður mótmæli þeirri afstöðu kærenda að ekki hafi verið tekið tillit til hagsmuna barnsins, fjölskyldu þess og þeirra. Tilvísanir kærenda til hagsmuna barnsins og ákvæða Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna séu algerlega órökstuddar efnislega og við afgreiðslu málsins hafi hvergi verið vísað til ákvæða hans eða fjallað um sérstaka hagsmuni barnsins af kaupum fasteignarinnar. Af þeim sökum hafi þessir hagsmunir ekki komið til skoðunar og Íbúðalánasjóður telji ómögulegt að svara þessum atriðum í kærunni, sökum þess hve óskýr hún sé að þessu leyti. Erfitt sé að sjá hvaða hagsmunir barnsins hefðu getað haft áhrif á niðurstöðu lánanefndar um að synja umsókn kærenda.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Íbúðalánasjóðs um að synja umsókn kærenda um lán vegna kaupa á 80% eignarhluta íbúðarhúsnæðis.
Í 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál kemur fram að Íbúðalánasjóður annist lánveitingar til einstaklinga samkvæmt VI. kafla laganna til endurbóta, byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði. Um skilyrði þess að Íbúðalánasjóður samþykki lánveitingu til umsækjanda fer eftir viðmiðunarreglum sem stjórn sjóðsins setur um veðhæfni fasteigna og greiðslugetu skuldara. Séu þau skilyrði ekki uppfyllt er sjóðnum heimilt að synja um lánveitingu, sbr. 18. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 44/1998 eru lán Íbúðalánasjóðs greidd út í peningum og lántaki skal gefa út ÍLS-veðbréf og þinglýsa því áður en til útgreiðslu láns kemur. Lánveiting samkvæmt ÍLS-veðbréfi getur numið allt að 80% af matsverði íbúðar, sbr. 2. mgr. 19. gr. ÍLS-veðbréf eru skuldabréf sem kaupandi eða eigandi íbúðarhúsnæðis gefur út til Íbúðalánasjóðs með veði í íbúðarhúsnæði, sbr. 2. gr. laganna.
Í 16. gr. reglugerðar nr. 970/2016, um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf, er kveðið á um lán til kaupa á notaðri íbúð. Þar segir að Íbúðalánasjóður kaupi ÍLS-veðbréf við eigendaskipti á íbúð sem hlotið hefur samþykki byggingaryfirvalda gegn veði í íbúðinni. Í 2. gr. reglugerðarinnar er ÍLS-veðbréf skilgreint sem skuldabréf sem kaupandi eða eigandi íbúðarhúsnæðis gefur út til Íbúðalánasjóðs með veði í íbúðarhúsnæði. Samkvæmt 21. gr. reglugerðarinnar getur Íbúðalánasjóður veitt lán til kaupa á hluta úr íbúð.
Fyrir liggur að kærendur hugðust kaupa 80% hlut í fasteign á móti 20% eignarhluta ólögráða [...], með samþykki lögráðamanns þess, og fjármagna sinn hlut að mestu með láni frá Íbúðalánasjóði. Íbúðalánasjóður hefur byggt á því kærendur hafi ekki sótt um lán á grundvelli 21. gr. reglugerðar nr. 970/2016 og því hafi Íbúðalánasjóður ekki getað tekið ákvörðun um slíka lánveitingu, enda ómögulegt án þess að fyrir liggi umsókn um slíkt. Í umsókn hafi allir þrír kaupendur verið skráðir sem umsækjendur um lán, þrátt fyrir að ekki hafi staðið til að hin ólögráða stúlka yrði skuldari. Ljóst er af öllum gögnum málsins að þrátt fyrir þennan ágalla á lánsumsókn kærenda beindi Íbúðalánasjóður umsókninni í það ferli að vera umsókn samkvæmt 21. gr. reglugerðar nr. 970/2016, rannsakaði hvort veðheimild fengist og tók afstöðu til umsóknarinnar á þeim grundvelli. Þá var fjallað um þetta atriði í greinargerð sjóðsins til úrskurðarnefndarinnar. Úrskurðarnefndin mun því taka afstöðu til þess hvort Íbúðalánasjóði hafi verið heimilt að hafna umsókn kærenda um lán til kaupa á hluta úr íbúð.
Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 þarf samþykki yfirlögráðanda til lagningar veðbanda eða annarra eignarhafta á fasteign í eigu ófjárráða manns. Kærendur lögðu fram staðfestingu frá yfirlögráðanda, Sýslumanninum á C, þess efnis að barnið hefði heimild til fasteignakaupanna sem og til að veðsetja eignarhluta sinn vegna veðláns þeirra. Yfirlögráðandi afturkallaði heimild til veðsetningar með vísan til 2. mgr. 70. gr. lögræðislaga en þar kemur fram að einungis sé heimilt að veita samþykki til ráðstafana samkvæmt 1. mgr. til tryggingar skuldum hins ófjárráða. Ef sérstaklega standi á geti yfirlögráðandi þó samþykkt veðsetningu til tryggingar skuldum lögráðamanns. Umsókn kærenda um lán var því synjað með vísan til þess að samþykki fyrir veðsetningu á 20% eignarhluta barnsins lægi ekki fyrir og því gæti sjóðurinn ekki tryggt kröfu sína með veði í fasteigninni í heild. Af hálfu Íbúðalánasjóðs hefur komið fram að þrátt fyrir að veitt sé lán til kaupa á hluta úr íbúð þurfi að tryggja lánið með veði í allri íbúðinni. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá afstöðu sjóðsins. Samkvæmt framangreindum ákvæðum laga nr. 44/1998 og reglugerðar nr. 970/2016 er ljóst að ÍLS-veðbréf skal tryggt með veði í íbúðarhúsnæði í heild sinni en aldrei er vísað til veðsetningar tiltekinna eignarhluta. Eigandi tiltekins hluta fasteignar verður því að veita leyfi til veðsetningar. Þar sem slík heimild var ekki fyrir hendi er það mat úrskurðarnefndarinnar að Íbúðalánasjóði hafi verið rétt að synja umsókn kærenda um lán.
Kærendur hafa vísað til þess að þau dragi í efa að yfirlögráðandi hafi haft heimild til að afturkalla áður útgefna veðheimild með þeim hætti sem hafi verið gert. Þá sé afturköllun yfirlögráðanda ekki heimil samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga og því standi hin útgefna heimild. Það er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að úrskurða um ákvarðanir yfirlögráðanda í máli þessu, en fyrir liggur í gögnum málsins að áður samþykkt veðleyfi var afturkallað þann 5. desember 2018 af honum.
Kærandi telur að synjun Íbúðalánasjóðs sé í andstöðu við hagsmuni barnsins, meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ákvæði Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ekkert bendi til þess í máli þessu að brotið hafi verið gegn hagsmunum barnsins né ákvæðum Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá verður ekki séð að hægt hafi verið að taka umrædda ákvörðun með öðru eða vægara móti, þegar af þeirri ástæðu verður ekki fallist á að brotið hafi verið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga.
Hin kærða ákvörðun er staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 7. desember 2018, um synjun á umsókn A, og B, kt. 141284-2829, um lán vegna kaupa á íbúðarhúsnæði er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Kári Gunndórsson