14. september 2023 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 483/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 14. september 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 483/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU23050144

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 25. maí 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 á ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsókn [...], fd. [...], ríkisborgari Bólivíu (hér eftir kærandi), um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.

Kærandi krefst þess aðallega að hinni sjálfkrafa kæru verði vísað frá kærunefnd útlendingamála og að Útlendingastofnun verði gert að láta lögreglu birta ákvörðun í samræmi við 4. mgr. 44. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Þá krefst kærandi þess til vara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin) en til þrautavara á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 28. nóvember 2022. Þar sem kærandi var talin vera með vegabréfsáritun til Írlands var 13. febrúar 2023 send beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd til írskra yfirvalda á grundvelli 2. og 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá írskum yfirvöldum, dags. 9. mars 2023, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 14. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. 27. apríl 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 24. maí 2023 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 25. maí 2023 og barst kærunefnd greinargerð kæranda 6. júní 2023. Þá bárust frekari athugasemdir frá kæranda 28. júní 2023.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að írsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Írlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn hennar til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Írlands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda tekur talsmaður fram að þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir hafi ekki tekist að ná í kæranda eftir að hin kærða ákvörðun hafi verið send með rafrænum hætti. Ákvörðun Útlendingastofnunar hafi því enn ekki verið birt fyrir kæranda. Talsmaður kveðst senda greinargerðina án þess að hafa náð að ræða við umbjóðanda sinn og vísar til þess að hann beri enga ábyrgð á þessari stöðu og gagnrýnir þetta fyrirkomulag.

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi verið þolandi ítrekaðs og grófs heimilisofbeldis af hálfu eiginmanns síns og barnsföður í heimaríki. Hafi ofbeldið farið stigvaxandi þau 15 ár sem hún hafi búið með honum. Þá hafi hann beitt börn þeirra ofbeldi. Kærandi hafi talið það tilgangslaust að leita til lögreglu þó hún hafi reynt það. Heimilisofbeldi sé mikið vandamál í heimaríki kæranda. Þá hafi hótanir hans ekki hætt þrátt fyrir að hún hafi flutt frá honum með börn þeirra þrjú. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að hún sé frumbyggi og hafi upplifað fordóma og mismunun í heimaríki sínu vegna húðlitar síns. Þá greindi kærandi frá því að þekkja ekki til flóttamannakerfisins á Írlandi.

Kærandi vísar til þess að hún sé þolandi heimilisofbeldis auk þess sem hún glími við vandamál tengdum maga og streitu. Kærandi vísar til 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi að Útlendingastofnun skuli tryggja eins fljótt og kostur er, að fram fari með aðstoð viðeigandi sérfræðinga einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til 5. mgr. 33. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi að þolendum alvarlegs ofbeldis skuli veitt viðeigandi heilbrigðisþjónusta og sálgæsla. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki tryggt að öll nauðsynleg gögn og vottorð lægju fyrir svo hægt væri að meta stöðu kæranda m.t.t. 1. mgr. 25. gr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi gerir athugasemd við þessi vinnubrögð stofnunarinnar og telur þau ekki í anda góðra stjórnsýsluhátta. Kærandi telur mikilvægt að kærunefnd bæti þar úr á kærustigi og feli Útlendingastofnun að afla sálfræðivottorðs. Kærandi telur að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og að staða hennar sér viðkvæm í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna. Þá gagnrýnir kærandi að Útlendingastofnun telji sig ekki geta staðreynt frásögn hennar um atburði sem hafi gerst í heimaríki hennar eða annars staðar og telur að um þversögn sé að ræða þar sem stofnuninni sé einmitt falið það hlutverk að meta trúverðugleika umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Kærandi vísar til 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem fram komi að hverju aðildarríki sé heimilt að taka til meðferðar umsókn um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja ríkis leggur fram hjá því, jafnvel þótt það beri ekki ábyrgð á henni. Kærandi telur að íslensk stjórnvöld hafi ríkar heimildir til þess að taka umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi telur að sanngirnisástæður mæli með því að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi. Þannig hafi umsókn hennar fyrst verið sett í efnismeðferð en nær fimm mánuðum síðar hafi henni verið tilkynnt formlega um hina breyttu málsmeðferð. Þá hafi hún réttmætar væntingar um að íslensk stjórnvöld hafi tekið ábyrgð á umsókn hennar. Af síðara viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun sé þá ljóst að ábyrgð írskra stjórnvalda byggi á tilviljun og kærandi hafi jafnvel verið látin sæta refsingu hér á landi vegna falsaðs skilríkis sem hafi átt að tryggja henni áfallalausan flótta til Íslands. Þá vísar kærandi til þess að hvergi í hinni kærðu ákvörðun sé tekin afstaða til þessa. Kærandi telur það jafnframt ósanngjarnt ef henni væri gert að hefja umsóknarferlið að nýju í öðru landi eftir að hafa beðið hér nú þegar í hálft ár. Þá liggi fyrir að bið eftir niðurstöðu á fyrsta stjórnsýslustigi á Írlandi sé 18 til 24 mánuðir sem væri henni afar þungbært. Þá vísar kærandi jafnframt til þess að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi tekin afstaða til þessa. Kærandi fjallar um aðstæður umsækjenda um alþjóðlegra vernd á Írlandi og vísar til alþjóðlegrar skýrslu máli sínu til stuðnings. Þá vísar kærandi til þeirra alþjóðlegu skuldbindinga sem íslenska ríkið hafi undirgengist þegar komi að kyni hennar, þ. á m. Istanbúlsamningsins. Kærandi gerir athugasemd við það að hvergi í hinni kærðu ákvörðun sé tekin afstaða til kyns hennar sérstaklega. Með vísan til framangreinds telur kærandi að umsókn hennar skuli tekin til efnismeðferðar vegna ríkra sanngirnisástæðna og með vísan til 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Þá vísar kærandi til 32. gr. a reglugerðar um útlendinga en þar komi fram viðmið sem sett séu fram í dæmaskyni og geti því ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Við vinnslu málsins ætti því ekki að horfa til afmarkaðra og þröngra skilyrða umræddrar reglugerðar eingöngu heldur beri að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þeim aðstæðum sem hún muni standa frammi fyrir á Írlandi og samspili þessara þátta komi til endursendingar. Kærandi hafi greint frá því að þekkja ekki til flóttamannakerfisins á Írlandi og að hún vilji ekki fara þangað. Kærandi vísar til þess að hún muni verða útilokuð frá atvinnuþátttöku í hið minnsta 6 mánuði þar í landi og því falli staða hennar undir þröng skilyrði reglugerðar um útlendinga. Þá vísar kærandi til þess að hvergi sé tekin afstaða til þessa í hinni kærðu ákvörðun. Þá gerir kærandi jafnframt athugasemd við staðlaðan rökstuðning í ákvörðun Útlendingastofnunar og að erfitt sé að fullyrða að heildstætt og einstaklingsbundið mat hafi farið fram. Með vísan til framangreinds beri að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi vegna þeirrar alvarlegu mismununar sem hún muni búa við á Írlandi, þess að staða hennar verði verulega síðri en staða almennings og þess að hún muni eiga erfitt uppdráttar. Þá telur kærandi að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu og ítrekar kröfu þess efnis um að íslensk stjórnvöld veiti henni tækifæri til að leggja fram gögn því til stuðnings. Það sé kæranda ómögulegt nema hún fái tíma hjá sálfræðingi sem framkvæmi greiningu, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kona á [...]sem kom einsömul hingað til lands. Kærandi greindi frá því að hafa upplifað ofbeldi af hálfu fyrrverandi eiginmanns hennar og barnsföður í heimaríki. Kærandi greindi frá því að þau væru skilin en ekki samkvæmt lögum. Kærandi eigi þrjú börn sem búsett séu hjá systur hennar í heimaríki en þau séu 22, 14 og 12 ára. Hún hafi greint frá því að hafa aðeins dvalið á Írlandi í 2-3 daga og þekki því ekki til flóttamannakerfisins fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þar í landi. Kærandi greindi frá því að glíma við streitu auk þess sem hún þjáist af magabólgum og bakflæði en hún þurfi að taka inn lyf vegna þess. Þá greindi kærandi frá því að það ofbeldi sem hún hefði upplifað af hálfu fyrrverandi eiginmanns síns hefði áhrif á sig andlega. Þá hefði hún jafnframt áhyggjur af afkomu barna sinna í heimaríki.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema:

c. heimilt sé að krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda.

Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Kærandi gerir athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki tekið umsókn hennar til efnismeðferðar á grundvelli undanþáguákvæðis 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Framangreint ákvæði er undanþáguákvæði frá meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram komi í reglugerðinni. Kærunefnd hefur í eftirfarandi umfjöllun lagt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og aðstæður í viðtökuríki um hvort taka beri umsókn kæranda til efnismeðferðar. Kærunefnd áréttar að samkvæmt orðalagi 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. laganna tekin til efnismeðferðar nema aðstæður í a - d-lið ákvæðisins eigi við um umsóknina. Af því orðalagi er ljóst að stjórnvöldum beri skylda til að beita ákvæðum a – d-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi þau við. Þá eru íslensk stjórnvöld jafnframt bundin af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við mat á því hvort umsókn skuli tekin til efnismeðferðar.

Kærandi telur að sanngirnisástæður mæli með því að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi. Þannig hafi umsókn hennar fyrst verið sett í efnismeðferð en nær fimm mánuðum síðar hafi henni verið tilkynnt formlega um hina breyttu málsmeðferð. Hún hafi réttmætar væntingar um að íslensk stjórnvöld taki ábyrgð á umsókn hennar. Þá hafi tilviljun ráðið því að írsk stjórnvöld hafi gengist undir ábyrgð umsóknar kæranda.

Réttmætar væntingar geta stofnast þegar stjórnvöld hafa með yfirlýsingum eða aðgerðum gefið til kynna hver niðurstaða máls verði. Í stjórnsýslurétti hefur, hvað varðar réttmætar væntingar, verið talið að þegar um yfirlýsingu stjórnvalds sé að ræða fari túlkunin fram m.a. með hliðsjón af efni hennar, formi og samhengi við málið svo og þeirri lagaheimild sem á reynir. Taka beri mið af því hvað eðlilegt og réttmætt hafi verið af málsaðila, að binda traust sitt við yfirlýsingu stjórnvaldsins og gera ráðstafanir í samræmi við hana. Þá þurfi jafnframt að líta til þess að þegar málsaðili hefur gert ráðstafanir í samræmi við réttmætar væntingar sínar fái þær meira vægi í því hagsmunamati sem fram fari þegar tekin sé afstaða til þess hvort hagsmunir málsaðila vegi þyngra en annarra af því t.d. að stjórnvaldsákvörðun sé afturkölluð eða hún ógilt. Svo til greina komi að veita væntingum aðila réttarvernd verður málsaðili að hafa upplifað huglægt væntingar um tilteknar framtíðar ráðstafanir. Er þá jafnan metið hvaða væntingar venjulegur maður gæti öðlast í tilefni af tilteknum sannanlegum yfirlýsingum eða aðgerðum/aðgerðarleysi stjórnvalda. Svo slíkar væntingar geti skapast verða yfirlýsingar stjórnvalds að vera nægilega skýrar og sértækar. Almennar leiðbeiningar um venjubundna stjórnsýsluframkvæmd geta almennt ekki vakið aðrar væntingar en að slík framkvæmd verði við lýði þar til henni er réttilega breytt. Þá grípur jafnræðisreglan á því hvort stjórnvöld hafi leyst úr máli af samræmi og jafnrétti með tilliti til eldri ákvarðana og stjórnsýsluframkvæmdar stjórnvalds. Til þess að stjórnvaldsákvörðun öðlist bindandi réttaráhrif verður að birta hana aðila málsins. Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldsákvörðun bindandi þegar tilkynning um hana er komin til aðila. Kærunefnd telur að þrátt fyrir að kærandi hafi mætt í efnisviðtal hjá Útlendingastofnun geti kærandi ekki byggt á því réttarmætar væntingar. Þá verður ekki talið að um hafi verið að ræða inngrip sem hafi verið svo íþyngjandi að það hafi valdið kæranda tjóni. Því fellst kærunefnd ekki á að mál kæranda skuli tekið til efnismeðferðar af þeim sökum.

Í 21. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að ef aðildarríki telur að annað aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknarinnar getur það, eins fljótt og auðið er og ávallt innan þriggja mánaða frá þeim degi sem umsóknin er var lögð fram, farið fram á að hitt aðildarríkið taki yfir umsjá umsækjanda. Kærandi lagði fram umsókn sína hér á landi 28. nóvember 2022 og samkvæmt gögnum málsins var umsjárbeiðni íslenskra stjórnvalda til viðtökuríkis send 13. febrúar 2023. Ljóst er að umrædd beiðni var lögð fram innan þeirra tímamarka sem Dyflinnarreglugerðin kveður á um. Þó svo að ábyrgð írskra stjórnvalda sé byggð á öðrum grunni en beiðni íslenskra stjórnvalda felur það ekki í sér tilviljunarkennda framkvæmd af hálfu íslenskra stjórnvalda enda í samræmi við tilgang og ákvæði reglugerðarinnar. Telur kærunefnd jafnframt að umræddur dráttur á málsmeðferð hafi verið innan eðlilegra marka. Er umræddri málsástæðu kæranda því hafnað.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Írlands á umsókn kæranda er byggð á 14. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem þarlend stjórnvöld hafa fellt niður kvöð um vegabréfsáritun í tilviki kæranda og beri því ábyrgð á umsókn hennar. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja írsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Írlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Írlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2022 Country Reports on Human Rights Practices – Ireland (United States Department of State, 20. mars 2023);
Amnesty International Report 2022/23 - Ireland (Amnesty International, 27. mars 2023);
Asylum Information Database, Country Report: Ireland (European Council on Refugees and Exiles, 25. maí 2023);
Freedom in the World 2023 – Ireland (Freedom House, mars 2023);
Upplýsingar af heimasíðu írsku útlendingastofnunarinnar (http://www.ipo.gov.ie/) og
Upplýsingar af heimasíðu OSCE – Country Profile: Ireland (https://polis.osce.org/country-profiles/ireland).

Írland er eitt af aðildarríkjum Evrópusambandsins og því bundið af reglum sambandsins við málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd, t.a.m. tilskipunum sambandsins um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd nr. 2013/32/EU, um móttökuaðstæður nr. 2013/33/EU og um lágmarksviðmið til þess að teljast flóttamaður nr. 2011/95/EU. Þá hefur Írland verið aðili að Evrópuráðinu frá 5. maí 1949 og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu árið 1953. Írland fullgilti samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri illri og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð 11. apríl 2002, um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, og um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi 8. desember 1989. Þá fullgilti Írland barnasáttmálann 28. september 1992. Þá gerðist ríkið aðili að Flóttamannasamningnum 29. nóvember 1956. Þá fullgilti Írland samning um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi (Istanbúlsamningur) 8. mars 2019.

Í skýrslu European Council on Refugees and Exiles (ECRE) frá árinu 2023 kemur fram að einstaklingar skuli sækja um alþjóðlega vernd á Írlandi hjá írsku útlendingastofnuninni (e. International Protection Office) eða hjá landamæravörðum. Umsækjendum um alþjóðlega vernd á Írlandi sé boðið upp á gistingu í sérstökum bráðabirgðamóttökumiðstöðvum fyrstu 6 vikurnar en þar sé þeim útvegað fæði, vikulegar greiðslur fyrir persónulegar þarfir og sjúkrakort. Að 6 viknum liðnum sé umsækjendum komið fyrir í öðrum móttökumiðstöðvum víðsvegar um landið. Meirihluti miðstöðvanna séu blandaðar og rúmi bæði einstaklinga og fjölskyldur. Þá séu sjö miðstöðvar einungis fyrir einstæða karlmenn og ein miðstöð einungis fyrir konur. Í skýrslunni kemur fram að móttökukerfi landsins hafi verið undir miklu álagi vegna eftirkasta Covid-19 heimsfaraldurs. Þrátt fyrir mikið álag á kerfinu sé öllum umsækjendum tryggt húsnæði á meðan málsmeðferð þeirra standi.

Í skýrslu ECRE kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á viðtali með aðstoð túlks áður en ákvörðun um mál þeirra sé tekin hjá írsku útlendingastofnuninni. Í skýrslunni kemur fram að umsækjendur sem fengið hafi synjun á umsókn sinni hjá írsku útlendingastofnuninni geti kært niðurstöðuna til sérstaks stjórnsýsludómstóls (e. International Protection Appeals Tribunal (IPAT)). Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða stjórnsýsludómstól eigi þeir möguleika á að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd, en sækja þurfi um leyfi til dómsmálaráðuneytisins fyrst. Í umsókn til ráðuneytisins þurfi að koma fram forsendur umsóknarinnar og hvers vegna viðkomandi sækist eftir því að komast aftur inn í hæliskerfið. Þá þurfi að gera grein fyrir því hvers vegna hlutaðeigandi telji að samþykki ráðuneytisins skuli gefið. Umsóknin skuli vera skrifleg og ekki fari fram viðtal áður. Fái umsækjandi synjun á umsókninni frá ráðuneytinu geti viðkomandi kært þá niðurstöðu til IPAT. Þá eigi umsækjendur kost á að kæra niðurstöður stjórnvalda til hæstaréttar en skilyrði sé að umsækjandi hafi tæmt öll tiltæk úrræði áður en mál hans sé skoðað af hæstarétti. Umsækjendur þurfi sérstakt leyfi til að kæra niðurstöðu dómstóla til hæstaréttar. Jafnframt eigi umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Í skýrslu ECRE frá árinu 2023 kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Írlandi eigi rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sér að kostnaðarlausu. Um sé að ræða m.a. bráðaþjónustu, meðferð vegna alvarlegra sjúkdóma og geðraskana og geðheilbrigðisþjónusta fyrir einstaklinga í viðkvæmri stöðu. Umsækjendur þurfi að sækja um sjúkrakort sem geri þeim kleift að hitta lækni sem sinni sjúklingum í móttökumiðstöðvum á hverju svæði fyrir sig. Handhafar sjúkrakorts sem búi í úrræðum á vegum stjórnvalda eigi rétt á lyfjum sér að kostnaðarlausu.

Á vefsíðu írsku útlendingastofnunarinnar kemur m.a. fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd hafi aðgang að atvinnumarkaðnum að 6 mánuðum liðnum frá því að umsókn um alþjóðlega vernd var lögð fram. Umsækjendur sem ekki hafi fengið ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi innan fimm mánaða geti sótt um aðgang að atvinnumarkaðnum en leyfið taki gildi þegar 6 mánuðir séu liðnir frá því að umsókn um alþjóðlega vernd var lögð fram.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér verður talið að írsk stjórnvöld uppfylli skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð til handa umsækjendum um vernd samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Samkvæmt skýrslu ECRE tryggi írsk lög umsækjendum ekki lögfræðiaðstoð endurgjaldslaust við meðferð máls á fyrsta stjórnsýslustigi. Þó geti umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið álit lögfræðings á vegum ríkisins hjá sérstakri nefnd (e. Legal aid Board) á fyrsta stjórnsýslustigi en lögfræðingar séu þó yfirleitt ekki viðstaddir viðtal sem umsækjendur fara í á vegum útlendingastofnunar. Á kærustigi eigi umsækjendur kost á lögfræðiráðgjöf og fyrir dómstólum geti þeir sótt um aðstoð lögmanns á kostnað írskra yfirvalda.

Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2022 kemur m.a. fram að landslögreglan (e. Garda Siochana) haldi utan um öryggismál á Írlandi og lúti stjórn dómsmálaráðuneytisins. Lögreglan hafi haldið skilvirku eftirliti yfir öryggissveitum. Þá hafi engar tilkynningar borist um ofbeldi af hálfu lögreglu.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mála annars með því.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beiti] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Kærandi er kona á [...]. Kærandi greindi frá því að glíma við streitu auk þess sem hún þjáist af magabólgum og bakflæði en hún þurfi að taka inn lyf vegna þess. Þá greindi kærandi frá því að ofbeldi sem hún hefði upplifað af hálfu fyrrverandi eiginmanns síns hefði áhrif á heilsu hennar. Þá greindi kærandi frá því að hafa áhyggjur af afkomu barna sinna í heimaríki. Í læknisvottorði frá heilsugæslunni Árbæ, dags. 26. apríl 2023, kemur fram að kærandi hafi komið til skoðunar á heilsugæslunni og hún hafi fengið ávísað lyfi við bakflæði. Þá væri kærandi í þörf fyrir endurkomu eftir 4-6 vikur.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun 27. apríl 2023, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 25. maí 2023, um framlagningu frekari gagna í málinu. Engin frekari gögn um heilsufar bárust kærunefnd. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hennar geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hún teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Írlandi verður ráðið að þeir hafi fullnægjandi aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi. Í ljósi fyrirliggjandi gagna telur kærunefnd því ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti fengið viðhlítandi aðstoð á Írlandi vegna heilsufarsvandamála sinna. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá áréttar kærunefnd að gögn málsins bera með sér að kærandi hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðtökuríki og því hafi hún ekki reynslu af móttökukerfinu þar í landi. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Kærunefnd áréttar að samkvæmt 31. og 32. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar skuli miðla upplýsingum um heilsufar umsækjenda um alþjóðlega vernd til yfirvalda í viðtökuríki, að uppfylltum skilyrðum ákvæðanna, þannig að flutningur viðkomandi fari fram með þeim hætti að heilsufari þeirra verði ekki stefnt í hættu.

Þá vísar kærandi jafnframt til þess að hún muni vera útilokuð frá atvinnuþátttöku í hið minnsta 6 mánuði á Írlandi og því falli staða hennar undir skilyrði 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum upplýsingum um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í viðtökuríki er ljóst að þeir eigi rétt á fæði og framfærslu frá írskum stjórnvöldum á meðan umsókn þeirra er til meðferðar. Telur kærunefnd að þrátt fyrir að kærandi muni ekki komast inn á atvinnumarkaðinn fyrr en 6 mánuðum liðnum frá umsókn hennar, leiði það ekki til þess að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hún geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hennar verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hún um öryggi sitt að einhverju leyti, geti hún leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun 27. apríl 2023 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málanna sem bendir til þess að hún hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í málum kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að hún sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína 28. nóvember 2022.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Ef beiting 1. mgr. mundi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skal taka umsókn til efnismeðferðar.

Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 249. mgr.

Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 78.-80. mgr. Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema framangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.

Eins og ráða má af ofangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná mjög háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Írlandi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hún verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf hennar eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Írlandi og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kæranda um alþjóðlega vernd og flutningur þeirra til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar og reglur stjórnsýsluréttar

Í viðbótarathugasemdum talsmanns kæranda sem bárust kærunefnd 28. júní 2023 kemur m.a. fram að hún geri þá kröfu að hinni sjálfkrafa kæru verði vísað frá kærunefnd útlendingamála og að Útlendingastofnun verði gert að láta lögreglu birta ákvörðun í samræmi við 4. mgr. 44. gr. reglugerðar um útlendinga, þar sem talsmanni hafi ekki enn tekist að birta fyrir kæranda hina sjálfkrafa kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar.

Kærunefnd tekur fram að birting úrskurða með rafrænum hætti byggir annars vegar á reglugerð nr. 841/2022 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 og IX. kafla stjórnsýslulaga. Kærunefnd bendir á að í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er skýrt tekið fram að stjórnvaldsákvörðun sé bindandi eftir að hún hefur verið birt. Af ákvæðinu er ljóst að upphafstími réttaráhrifa miðast við það þegar ákvörðun er komin til aðila máls. Af ummælum í greinargerð með 20. gr. laganna er ljóst að það er ekki gert að skilyrði í þessu sambandi að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila. Yfirleitt er nægilegt að ákvörðunin sé komin þangað sem almennt megi búast við að aðili geti kynnt sér hana, t.d. að bréf hafi verið afhent á heimili hans. Í 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga segir um rafræna málsmeðferð að stjórnvaldsákvörðun teljist birt aðila þegar hann á þess kost að kynna sér efni hennar. Þá beri aðili máls ábyrgð á því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem til hans eru gerðar, sbr. 1. mgr. 35. gr., og nauðsynlegar eru svo að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna sem stjórnvald sendir honum á rafrænu formi. Þá segir í 3. mgr. 39. gr. að þegar sett lög áskilja að stjórnvöld birti aðila gögn með sannanlegum hætti telst slíkum áskilnaði fullnægt með notkun rafræns búnaðar sem staðfestir að gögn séu komin til aðila. Þá áréttar kærunefnd að kærandi nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns og telst umrædd birting fyrir talsmanni jafngilda birtingu fyrir kæranda. Kærunefnd telur að þó talsmaður kæranda hafi ekki náð að birta umbjóðanda sínum ákvörðun Útlendingastofnunar sé framkvæmdin samkvæmt öllu framanröktu í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Aðalkröfu kæranda er af þeim sökum hafnað.

Vegna umfjöllunar kæranda um mat Útlendingastofnunar á sérstaklega viðkvæmri stöðu hennar, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga, vill kærunefnd árétta að ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi ákvæðisins lýtur að því hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið og á meðan á dvöl hans stendur hér á landi. Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Sé hann í slíkri stöðu skal stofnunin meta hvort hann hafi einhverjar sérþarfir, t.d. þörf á tiltekinni heilbrigðisþjónustu. Þá er tekið fram í 2. mgr. sama ákvæðis að ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru og viðeigandi ákvæði I. og IX. kafla laga um útlendinga gilda ekki um ákvörðun um sérstaklega viðkvæma stöðu samkvæmt 1. mgr. Skilgreining á stöðu samkvæmt 1. mgr. hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Kærunefnd telur því ljóst að mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem fram fer hjá Útlendingastofnun, sé ekki kæranlegt til kærunefndar og hafi ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum eða reglugerð. Kærunefnd leggur þannig áherslu á að ákvörðun um hvort umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu er annað en mat á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda þó svo að þessi hugtök skarist nokkuð. Að því er varðar mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda tekur kærunefnd fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu heilsufarsgagna við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, en í viðtali hennar var henni leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem hún teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kæranda auk þess verið leiðbeint um framlagningu frekari heilsufarsgagna. Líkt og fram hefur komið benda heimildir til þess að kærandi eigi rétt á grunnheilbrigðisþjónustu á Írlandi, þ. á m. aðgang að aðstoð eða meðferð við sálrænum kvillum. Er það mat kærunefndar að mál kæranda hafi verið nægjanlega upplýst er varðar heilsufar hennar og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þegar litið er til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga setur fram er ljóst að þau gögn sem liggja fyrir í málinu benda ekki til þess að frekari gagnaöflun geti haft áhrif á niðurstöðu málsins. Kærunefnd telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á þeim einstaklingsbundnu aðstæðum kæranda sem horfa beri til við mat á því hvort rétt sé að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún telji að Útlendingastofnun hafi ekki tryggt að öll nauðsynleg gögn og vottorð lægju fyrir svo hægt væri að meta stöðu kæranda m.t.t. 1. mgr. 25. gr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi gerir athugasemd við þessi vinnubrögð stofnunarinnar og telur þau ekki í anda góðra stjórnsýsluhátta. Kærandi telur mikilvægt að kærunefnd bæti þar úr á kærustigi og feli Útlendingastofnun að afla sálfræðivottorðs.

Af gögnum málsins má sjá að sérfróðir starfsmenn Útlendingastofnunar hafi lagt mat á málsástæður og einstaklingsbundnar aðstæður kæranda. Kærandi kom m.a. í viðtal hjá Útlendingastofnun 27. apríl 2023. Aðspurð kvað kærandi að hún glímdi við streitu og magabólgur auk þess sem hún væri með bakflæði. Þá greindi kærandi frá því að vera þolandi heimilisofbeldis af hálfu fyrrverandi eiginmanns í heimaríki en það hefði haft áhrif á heilsu hennar. Af endurriti viðtals við kæranda má sjá að fulltrúi Útlendingastofnunar hafi spurt nánar út í andlegt og líkamlegt heilsufar kæranda, s.s. hvort kærandi hafi fengið greiningu á veikindum sínum hjá lækni, hvort hún hefði aðgang að læknismeðferð í viðtökuríki, hvernig andleg heilsa hennar væri og hvernig þau veikindi sem hún hafi lýst hefðu áhrif á daglegt líf hennar. Af ákvörðun Útlendingastofnunar má sjá að lagt var til grundvallar að kærandi hefði glímt við bakflæði og streitu og með hliðsjón af því lagt mat á aðgang umsækjenda um alþjóðlega vernd að viðeigandi heilbrigðisþjónustu á Írlandi. Með tilliti til heildarmats í máli kæranda telur kærunefnd ljóst að ítarlegri rannsókn á heilsufari kæranda, s.s. með öflun sálfræðivottorðs og framlagningu frekari gagna hefði ekki getað haft áhrif á niðurstöðu í máli hennar enda ber framburður kæranda og þau gögn sem hún hefur lagt fram, ekki með sér að hún glími við mikil og alvarleg veikindi, sbr. viðmið í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Mál þetta snýr að því hvort taka skuli umsókn kæranda til efnismeðferðar en eins og að framan greinir hafa írsk stjórnvöld samþykkt viðtöku á kæranda og hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd því ekki verið tekin til efnismeðferðar. Er það mat kærunefndar að mál kæranda hafi verið nægjanlega upplýst er varðar heilsufar hennar og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Er það mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað þetta varðar hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Vegna athugasemda kæranda í greinargerð varðandi orðalag 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Af því leiðir að aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu eða hærra alvarleikastigi, geta haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjenda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 4. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana.

Frávísun

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 28. nóvember 2022. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hefur hún verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal flutt til Írlands innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa írsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda hana til Írlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed

Valgerður María Sigurðardóttir

Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála