Staðfest ákvörðun Fiskistofu um að afturkalla leyfi til vigtunar sjávarafla

Ráðuneytið staðfesti ákvörðun Fiskistofu um að afturkalla leyfi til vigtunar sjávarafla skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar vegna þess við eftirlit með endurvigtun á sjávarafla komí ljós að innsigli vogarinnar var rofið og voginn því ekki löggilt.

Afturköllun á leyfi til endurvigtunar, löggilding, meiri háttar brot, minniháttar brot, valdþurrð, endurvigtunarleyfi, vigtun sjávarafla,

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Efni: Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 6. mars 2019, X, þar sem kærð er til ráðuneytis ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. febrúar 2019, um að afturkalla, með vísan til 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar, leyfi X., skv. 2. mgr. 6. gr. sömu laga til endurvigtunar sjávarafla á Y, útgefið 29. desember 2017, vegna brots gegn 2. mgr. 6. gr. laganna og 4. mgr. 15. gr reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. febrúar 2019, um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda frá og með 10. mars 2019, verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að ákvörðunin verði breytt og veitt verði skrifleg áminning, skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Málsatvik

Málsatvikum er líst í skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 14. september 2018, þar sem segir að við eftirlit með endurvigtun sjávarafla hjá kæranda, hinn 13. september 2018, hafi komið í ljós að innsigli Z hafi rofnað þann 15. mars 2018 og að stillingum vogarinnar hafi þá verið breytt.

Hinn 17. janúar 2019 sendi Fiskistofa bréf til kæranda þar sem málsatvikum var lýst, leiðbeint um lagaatriði og kæranda gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðun yrði tekin. Þann 4. febrúar 2019 berast andmæli kæranda þar sem fram kemur að kærandi geti ekki skýrt hvers vegna innsigli vogarinnar hafi rofnað nefndan dag en telji líklegast að um mannleg mistök hafi verið að ræða.

Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. febrúar 2019, var endurvigtunarleyfi kæranda afturkallað, með vísan til 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, vegna brots á reglum um vigtun og skráningu sjávarafla.

Ákvörðun Fiskistofu barst kæranda, dags. 5. mars 2019. Þann 6. mars barst tölvupóstur frá Fiskistofu til kæranda þar sem vakin var athygli á villu í ákvörðunarorði í ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. febrúar 2019. Fram kom að lagatilvísunin væri bersýnilega röng og í ósamræmi við efni og rökstuðning ákvörðunarinnar.

Stjórnsýslukæran barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 6. mars 2019. Ítarlegra bréf ásamt fylgiskjölum barst ráðuneytinu dags. 13. mars 2019. Með tölvupósti á netfangið [email protected], dags. 21. mars 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna sem og önnur gögn sem stofnunin taldi varða málið. Með tölvupósti, dags. 13. mars 2020, ítrekaði ráðuneytið beiðni um umsögn og kom þá í ljós að fyrri tölvupóstur ráðuneytisins, dags. 21. mars 2019, hafði ekki komist til vitundar starfsfólks Fiskistofu þar sem netfangið var ekki notað lengur. Með bréfi, dags. 17. mars 2020, barst umsögn stofnunarinnar ásamt staðfestu afriti af ákvörðuninni og öðrum gögnum sem stofnunin taldi varða málið. Með tölvupósti, dags. 17. mars 2020, sendi ráðuneytið umsögn Fiskistofu til kæranda og var honum boðið að athugasemdum um umsögn Fiskistofu. Athugasemdir kæranda bárust, dags. 24. mars 2020. Ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993 frestaði ráðuneytið, dags. 18. mars 2019, réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæran væri til meðferðar í ráðuneytinu, fram til 15. maí 2019. Vegna tafa á málsmeðferð ráðuneytisins var réttaráhrifum ítrekað frestað, síðast þann 13. mars 2020 og gildir frestunin til 15. júní 2020.

Málsástæður og sjónarmið í stjórnsýslukæru

Kærandi telur að hið meinta brot sé minni háttar brot í skilningi 3. mgr. 17. gr. nr. 57/1996, m.a. þar sem enginn fjárhagslegur ávinningur hafi verið af brotinu og það hafi ekki leitt til rangrar aflaskráningar. Vogin hafi verið löggilt af Frumherja í lok október 2018 og þá hafi ekki verið þörf á að kvarða vogina þar sem hún hafi reynst vera 100% rétt. Því hafi rof innsiglis ekki leitt til þess að afli væri ranglega skráður á tímabilinu frá 15. mars – 31. október 2018. Að mati kæranda ætti rof á innsigli ekki að teljast meiri háttar brot heldur fremur sé það atvik sem skriflegri áminningu sé ætlað að taka til samkvæmt 3. mgr. 17 gr. laga nr. 57/1996.

Kærandi telur að Fiskistofa hafi farið inn á verksvið annars stjórnvalds með því að leita ekki umsagnar þess stjórnvalds sem fer með löggildingu voga áður en ákvörðun hafi verið tekin. Kærandi telur að með ákvörðun Fiskistofu sé löggilding vogar felld úr gildi án samráðs eða aðkomu bærs stjórnvalds og því sé um að ræða valdþurrð af hálfu Fiskistofu sem leiði til þess að ógilda beri ákvörðunina.

Ef ekki er fallist á að Fiskistofa hafi farið út fyrir valdsvið sitt með ógildingu vogar telur kærandi að ákvörðun Fiskistofu hafi byggt á ófullnægjandi upplýsingum þar sem byggt sé á að löggilding vogarinnar hafi fallið úr gildi án þess að hafa leitað sérfræðiþekkingar þess stjórnvalds sem fer með löggildingu voga, þ.e. Neytendastofu.

Sjónarmið Fiskistofu

Í umsögn Fiskistofa tekur stofnunin undir með kæranda að afturköllun vigtarleyfis sé íþyngjandi ákvörðun. Með veitingu leyfis til endurvigtunar á afla sé aðilum veitt ívilnandi réttindi sem veitt séu í trausti þess að leyfishafi gæti þess ævinlega að fara í hvívetna eftir þeim grundvallarreglum sem gildi um framkvæmd vigtunar. Í ljósi þeirra miklu fjárhagslegu hagsmuna sem kærandi hafi af því að njóta réttindanna sem í endurvigtunarleyfi felist, hefði kærandi átt að gæta þess sérstaklega að framkvæmd endurvigtunar væri í samræmi við ákvæði laga.

Fiskistofa hafnar því að valdþurrð standi í vegi fyrir því að stofnunin geti haft eftirlit með því hvort vog sé innsigluð eða ekki, enda einfalt að bera saman gildi á rafrænum teljara við gildi teljara sem skráð séu við löggildingu. Auk þess sé staðfest af kæranda að viðburðarteljari í vogarhaus vogarinnar sem um ræði hafi hækkað um eitt gildi og vogin því ekki löggilt frá þeim tíma sem viðburðarteljari hafi breyst.

Þá hafnar Fiskistofa að um minniháttar brot sé að ræða enda sé lögfest sú grundvallaregla að öll vigtun sjávarafla skuli framkvæmt með löggildri vog. Þá sé staðfest að vogin sem um ræðir hafi verið án löggildingar í tæpa 6 mánuði.

Forsendur og niðurstaða

I.          Kærufrestur.

Ákvörðun Fiskistofu um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda er dagsett 5. febrúar 2019. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður. Stjórnsýslukæra barst 6. mars 2019, eða 29 dögum eftir að hin kærða ákvörðun var tekin. Kæran barst því innan tilskilins frests og málið er tekið til efnismeðferðar.

II.         Meiri háttar eða minni háttar brot.

Fiskistofa veitti kæranda leyfi til endurvigtunar á sjávarafla, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 dags. 29. desember 2017. Við eftirlit Fiskistofu hjá kæranda, dags. 13. september 2017, kom í ljós að innsigli Z var rofið og hafði verið rofið á tímabilinu 15. mars – 31. október 2018. Ekki er ágreiningur í málinu um hvort innsigli hafi verið rofið, þótt ekki sé ljóst af gögnum málsins hvernig það hafi átt sér stað. Ekki hefur verið sýnt fram á að ásetningur kæranda hafi verið til þess að rjúfa innsiglið og samkvæmt gögnum málsins þurfti ekki að kvarða vogina þegar hún var löggilt aftur og má því ætla að hún hafi vigtað rétt þann tíma sem innsiglið var rofið.

Kærandi telur að í ljósi þess að ekki hafi verið ásetningur til að rjúfa innsiglið og að vogin vigtaði ekki rangt sé brot kæranda minni háttar og Fiskistofu hafi borið að veita kæranda skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 56/1997. Í ákvörðun Fiskistofu kemur fram að löggjafinn hafi með lagasetningu lagt áherslu á að öll vigtun sjávarafla sem opinber skráning sé byggð á, skuli framkvæmd af löggiltum vigtarmanni og að við hana sé notuð löggilt vog. Um ófrávíkjanlegt skilyrði sé að ræða og sé þeim ætlað að vernda mikilsverða hagsmuni. Brot gegn þeim geti því ekki talist minniháttar brot.

Ráðuneytið tekur undir með Fiskistofu að vigtun sjávarafla sé mikilvægur hluti fiskveiðistjórnunarkerfisins og er það ófrávíkjanlegt skilyrði að vigtun vigtunarleyfishafa skuli fara fram á löggildri vog sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Ráðuneytið getur hins vegar ekki fallist á svo fortakslausa túlkun að sérhvert tilfelli þar sem vigtun hefur farið fram á vog sem ekki sé löggilt skuli leiða til sviptingar á leyfi til vigtunar. Ráðuneytið telur að Fiskistofu beri að leggja mat á sérhvert tilfelli hvort um minni háttar eða meiri háttar brot sé að ræða og þá hvort beita skuli 1. eða 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar.

Í því máli sem hér er til skoðunar var innsigli rofið á vigt frá 15. mars til 31. október 2018, eða rúmlega 7 mánuði. Kærandi hefur lagt fram gögn sem sýna að ekki hafi þurft að kvarða vogina þegar hún var löggilt aftur og leiða má líkur að því að vigtin hafi vigtað rétt þann tíma sem innsigli var rofið. Þá hefur kærandi einnig borið fyrir sig að ekki hafi verið ásetningur hjá kæranda til að rjúfa innsiglið og í raun viti kærandi ekki hvernig það hafi komið til. Fiskistofa hefur ekki mótmælt þessum málsástæðum kæranda. Í 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla segir að vigtun afla skuli framkvæmd af vigtarmanni sem hlotið hefur löggildingu til vigtunar og notuð til þess löggilt vog. Með því að gera kröfu um að löggiltir vigtunarmenn framkvæmi vigtun er reynt að tryggja að ákveðin þekking sé til staðar hjá vigtunarleyfishafa sem er m.a. ætlað að tryggja eftirlit með því að vogir uppfylli lagalegar kröfur, m.a. að þær fullnægi skilyrðum um löggildingu. Ráðuneytið telur að í ljósi þess hve lengi innsigli var rofið verði að telja að kærandi hafi sýnt vítavert gáleysi að hafa ekki fylgst með því hvort vigtin væri löggilt og því sé ekki hægt að meta brot kæranda sem minni háttar brot. 

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að líta verði á þá háttsemi kæranda á að nota Z, sem ekki var löggilt tímabilinu 15 mars til 31. október 2018, sem meiriháttar brot.

III.       Valdheimildir Fiskistofu til að hafa eftirlit með löggildingu voga.

Í kæru félagsins er efast um valdheimildir Fiskistofu til að framfylgja ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og meta hvort löggilding hafi fallið úr gildi vegna þess að innsigli hafi rofnað.

Löggilding merkir aðgerð til að tryggja og staðfesta að mælitæki og vigtarmenn fullnægi í einu og öllu kröfum laga og reglugerða. Í lögum og reglum á sviði fiskveiðistjórnar er alltaf gerð krafa um að vogir sem notaðar eru til vigtunar sjávarafla séu löggiltar, hvort sem vigtun fer fram hjá einkaaðila sem fengið hefur leyfi til vigtunar sjávarafla eð á hafnarvog sbr. lög nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016. Af 1. mgr. 13. gr. leiðir að Fiskistofu ber að hafa eftirlit með vigtun sjávarafla hjá leyfishöfum, slíkt eftirlit felur einnig í sér að staðreyna hvort notaðar séu löggiltar vogar. Við mat á því hvort vog sé löggilt verður Fiskistofa að leggja til grundvallar þær reglur sem gilda um löggildingu voga. Samkvæmt 3. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 253/2009 um mælifræðilegt eftirlit með sjálfvirkum vogum segir að löggilding falli úr gildi, þrátt fyrir að gildistími sé ekki liðinn, ef: 1. Vog bilar, 2. Innsigli er rofið, 3. Viðgerð er framkvæmd á voginni sem áhrif getur haft á mæliniðurstöður hennar, 4. Vog er flutt á annað þyngdarsvæði en hún var löggilt eða stillt fyrir eða ef: 5. Skekkja er meiri en tvöföld mesta leyfða skekkja […]. Ekki er ágreiningur um að innsigli hafi verið rofið og samkvæmt framangreindum 2. tölul. og telur ráðuneytið alveg skýrt að löggilding fellur úr gildi við rofið innsigli.

Fiskistofa hefur eftirlit með því að notaðar séu löggiltar vogir við vigtun sjávarafla líkt sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Athugun Fiskistofu á vog kæranda fól ekki í sér sjálfstætt mat á því hvort vog gæti talist löggilt. Athugun Fiskistofu laut eingöngu að því hvort skýrum skilyrðum laga um löggildingu voga væri fullnægt, þ.e. hvort innsigli væri órofið. Ráðuneytið getur ekki fallist á að Fiskistofa hafi farið inn á valdsvið annars stjórnvalds þegar stofnunin athugaði hvort að Z væri löggilt. Þá hafnar ráðuneytið því einnig að Fiskistofa hafi með ákvörðun sinni, dags. 5. febrúar 2019, fellt lögildingu vogarinnar úr gildi. Löggilding vogarinnar féll úr gildi þegar innsigli var rofið þann 15. mars 2017.

Með vísan til alls framangreinds staðfestir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, með vísan til 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 um að fella úr gildi leyfi kæranda skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, til endurvigtunar sjávarafla.

Úrskurðarorð

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. febrúar 2019, um að afturkalla, með vísan til 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar, X, skv. 2. mgr. 6. gr. sömu laga til endurvigtunar sjávarafla Y, útgefið 29. desember 2017. Afturköllunin gildir frá og með 15. júní 2020. Ákvörðunin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár skv. 19. gr. laga nr. 57/1996.