Skýrsla um lántökur ríkissjóðs
HariFjármála- og efnahagsráðherra hefur skilað til Alþingis skýrslu sem Þorgerður K. Gunnarsdóttir og fleiri alþingismenn óskuðu eftir að yrði unnin um lántökur ríkissjóðs á næstu árum, líklega vaxtaþróun og áhrif á peningahagkerfið.
Í skýrslubeiðninni var sérstaklega tekið fram að óskað væri eftir að skýrslan yrði unnin af óháðum aðila. Var greiningar- og ráðgjafarfyrirtækið Analytica ehf. fengið til að vinna verkið á grundvelli verksamnings við fjármála- og efnahagsráðuneytið.
Skýrslan var unnin á grunni fyrirliggjandi opinberra gagna, s.s. fjármálaáætlunar fyrir árin 2022–2026, stefnu í lánamálum 2021–2025, þjóðhagsspár Hagstofu Íslands dags. 22. mars sl. og ýmissa gagna og rita Seðlabanka Íslands o.fl. Skýrsluhöfundar töldu ástæðu til að láta þess getið að nýrri upplýsingar um framvindu efnahagsmála það sem af er árinu gefa ýmsar vísbendingar um að hún kunni að verða hagstæðari en gert var ráð fyrir í þessum áætlunum. Gangi það eftir má ætla að lánsfjárþörf ríkissjóðs verði að sama skapi minni en gengið er út frá í skýrslunni.
Samkvæmt samantekt skýrsluhöfunda eru helstu niðurstöður skýrslunnar eftirfarandi:
Hagvöxtur, fjármagnskostnaður, gengisáhætta og sjálfbærni
Miðað við forsendur gildandi fjármálaáætlunar 2022-2026 eru horfur á að ríkissjóður verði fjárhagslega sjálfbær í lok áætlunartímabilsins. Þetta má að hluta til rekja til þess að horfur eru á að vextir verði lágir í samanburði við hagvöxt og afgangs á frumjöfnuði auk þess sem skuldsetning ríkissjóðs virðist viðráðanleg. Væntanlega breytir ekki miklu fyrir fjárhagslega sjálfbærni hvort halli ríkissjóðs næstu árin verður fjármagnaður í krónum eða erlendri mynt. Áhættan er þó meiri þegar um erlenda fjármögnun hallareksturs er að ræða. Þá eru takmörk fyrir því hversu mikil skuldsetning getur orðið í erlendri mynt.
Möguleikar á endurgreiðslum lána án skattahækkana og/eða niðurskurðar útgjalda
Skv. greiningunni þá má frumhalli árið 2026 ekki vera hærri en sem nemur 0,9% af landsframleiðslu. Áætlaður frumjöfnuður ársins 2026 er hins vegar jákvæður um sem nemur 0,4% af landsframleiðslu. Áætlað svigrúm er því nokkuð eða sem svarar til um 1,2% af landsframleiðslu ársins 2026. Miðað við þetta þá er möguleiki á endurgreiðslum lána án skattahækkana og/eða niðurskurðar útgjalda.
Utan við framangreindar tölur er að fyrirsjáanlegur halli á ÍL-sjóði er nokkur en sá halli kemur til fjármögnunar eftir lok tímabils fjármálaáætlunarinnar árið 2026. Ekki er orðið endanlega ljóst hver sá halli verður en gæti svarað til eins skiptis kostnaðar um 200 ma.kr. Þá nemur skuldbinding ríkissjóðs vegna bakábyrgðar gagnvart B deild LSR öðru eins auk beinnar skuldar við sjóðinn en samtals mun ófjármögnuð lífeyrisskuldbinding ríkissjóðs nema um 700 mö.kr.
Svigrúm Seðlabankans til að greiða fyrir lántöku ríkissjóðs með peningaprentun
Svigrúm Seðlabankans til að greiða fyrir lántöku ríkissjóðs með peningaprentun veltur á framvindu efnahagsmála og vaxta hérlendis og erlendis. Með peningaprentun er í þessu samhengi t.d. átt við kaup Seðlabankans á ríkisbréfum án annarra mótvægisaðgerða. Ef allt fer að óskum og hagvöxtur verður með þeim hætti sem spáð er mun Seðlabankinn ekki hafa svigrúm til peningaprentunar.
Að hversu miklu leyti er unnt að draga krónur úr hagkerfinu með sölu á gjaldeyri samtímis því að fjölga þeim með peningaprentun?
Viðskipti Seðlabanka með ríkisbréf og á gjaldeyrismarkaði þjóna öðrum tilgangi en að greiða fyrir lántöku ríkissjóðs, þ.e. markmiðum peningastefnunnar. Aukning peningamagns með peningaprentun getur ýmist átt sér stað með kaupum á ríkisskuldabréfum eða kaupum á gjaldeyri fyrir krónur. Svigrúm Seðlabankans til að liðka fyrir lántöku ríkissjóðs með peningaprentun veltur á framvindu efnahagsmála og samhengi hennar við verðbólgumarkmið bankans. Ef hagvöxtur verður með þeim hætti sem spáð er mun Seðlabankinn hafa lítið svigrúm til peningaprentunar þar sem illa fer saman slakt taumhald peningastefnu með litlu aðhaldi ríkisfjármála á tímum hagvaxtar.
Hvaða áhrif eru erlend lán líkleg til að hafa á gengi krónunnar við töku lána og síðan endurgreiðslu þeirra?
Erlend lántaka ríkissjóðs sem ráðstafað væri innanlands án sérstakra mótvægisaðgerða Seðlabankans mundi stuðla að tímabundinni hækkun gengisins. Með sama hætti myndi endurgreiðsla lánsins stuðla að tímabundinni gengislækkun. Erfitt er hins vegar að fullyrða að afleiðing endurgreiðslu lána leiði til gengisfalls því að með óbreyttu verðbólgumarkmiði má gera ráð fyrir viðbrögðum af hálfu Seðlabankans, t.d. í formi breytinga á gjaldeyrisforða og vaxtabreytinga. Þá er sá möguleiki fyrir hendi að ríkissjóður deili gengisáhættu með einkaaðilum með gerð gjaldmiðlaskiptasamninga.
Samkomulag um gengisstöðugleika á grundvelli EES samningsins eða aðild að evru í samanburði við ríkjandi aðstæður
Varðandi fyrirkomulag gjaldmiðlamála og EES samninginn þá er hæpið að á grundvelli samningsins sé unnt að gera samkomulag um gengisstöðugleika enda varðar hann ekki stjórn peningamála. Þá virðist skjótfengin aðild að evru ekki raunhæfur möguleiki enda hæpið að aðild að evru gæti orðið án langs aðlögunarferlis. Hins vegar, að því gefnu að evran væri gjaldmiðill hérlendis þá gæti ríkissjóður Íslands sótt fjármagn á sameiginlegan evrópskan fjármagnsmarkað án gengisáhættu. Ríkissjóður myndi hins vegar enn þurfa að sæta vaxtaálagi í takt við metið lánshæfi.
Lífeyriskerfið og fjármögnun á halla ríkissjóðs 2022-2026
Ekki virðist ástæða til að ætla að það verði sérstökum erfiðleikum bundið að fjármagna halla ríkissjóðs árin 2022-2026. Lífeyrissjóðirnir eru stærstu eigendur ríkistryggðra verðbréfa og fjárfestingarþörf mikil. Á heildina litið þá nemur eign þeirra í ríkistryggðum skuldabréfum og víxlum samtals rúmum 1.100 m.kr. eða um 19% af hreinni eign sem nam rúmum 6.000 mö.kr í lok apríl 2021.
Lífeyriskerfið hefur vaxið hratt undanfarin ár og líkur eru á að vöxtur kerfisins verði mikill þótt hægt geti á vegna öldrunar landsmanna. Verði vöxturinn jafn mikill og árin 2015-2020 og ef lífeyrissjóðir fjármagna að fullu halla ríkissjóðs árin 2021–2026 þá myndu eignir lífeyrissjóða í ríkisskuldabréfum nema tæplega fjórðungi af hreinni eign þeirra. Þrátt fyrir að lífeyrissjóðir væru tilbúnir að fjármagna að fullu halla ríkissjóðs til næstu ára er því hæpið að tala um að um stórt skref í átt til gegnumstreymiskerfis yrði að ræða.