1085/2022. Úrskurður frá 12. júlí 2022

Hinn 12. júlí 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1085/2022 í máli ÚNU 21090013.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 26. september 2021, kærði A lögmaður, f.h. Samtaka afurðarstöðva í mjólkuriðnaði (hér eftir einnig SAM), synjun Skattsins á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi til Skattsins, dags. 15. mars 2021, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum vegna fundar Skattsins með innflytjendum og tollmiðlurum í tengslum við áreiðanleikakannanir Skattsins til að kanna gæði gagna í innflutningi. Hinn 23. mars 2021 var gagnabeiðni kæranda svarað og veittur aðgangur að glærukynningu Skattsins, „Mæling áreiðanleika tollskýrslna“, dags. 4.–5. febrúar 2020, sem notuð var á fundum innflytjenda og tollmiðlara hjá Skattinum. Fundirnir voru tíu samtals og fóru fram á tímabilinu 4.–17. febrúar 2020. Fram kom að glærukynningin hafi verið notuð á öllum fundum til að afmarka umræðuefni fundarins. Sérstök glæra um niðurstöðu áreiðanleikakönnunar vegna hvers og eins fyrirtækis var ekki afhent þar sem embættið hefði ekki heimild til að dreifa slíkum upplýsingum, með vísan til þagnarskylduákvæðis 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005.

Kærandi vildi ekki sætta sig við að sú glæra væri undanskilin aðgangi og ítrekaði upplýsingabeiðni sína með tölvupósti, dags. 23. apríl 2021, 6. maí og 16. júní 2021. Gagnabeiðni kæranda var svarað hinn 13. júlí 2021 og var kæranda afhent skýrslan „Mæling á villutíðni í tollskýrslum“ frá desember 2017. Í niðurstöðuköflum skýrslunnar höfðu tilteknar upplýsingar og nöfn tollmiðlara verið tekin út. Var jafnframt tekið fram í svari Skattsins að á fundi með tollmiðlurum hefðu tollmiðlarar eingöngu fengið upplýsingar um eigin árangur en ekki upplýsingar um frammistöðu annarra.

Með erindi, dags. 19. júlí 2021, óskaði kærandi eftir nánari upplýsingum um hvers vegna tilteknar upplýsingar hefðu verið afmáðar. Þar sem gagnabeiðninni er laut að glærukynningunni hafði ekki verið svarað vísaði kærandi þeim hluta málsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Málið var fellt niður hjá nefndinni í kjölfar þess að Skatturinn svaraði erindi kæranda hinn 27. ágúst 2021.

Í svari Skattsins, dags. 27. ágúst 2021, var gagnabeiðni kæranda hafnað. Þar kom fram að tollyfirvöld telji að líta beri á 1. mgr. 188. gr. tollalaga sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og 9. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að því er varðar upplýsingar um viðskipti einstaklinga og fyrirtækja og hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum sölu og vörureikninga. Þær upplýsingar sem um ræði séu að mati tollyfirvalda viðkvæmar og varði mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem um er fjallað, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Jafnframt komi þar fram viðkvæmar upplýsingar um villutíðni sem einar og sér, án frekari upplýsinga, t.d. um alvarleika villna, geti gefið ranga mynd af frammistöðu viðkomandi aðila.

Gögn þessi hafi verið tekin saman í þeim tilgangi að bæta áreiðanleika upplýsinga við tollskýrslugerð í samræmi við langtímamarkmið tollyfirvalda að minnka villutíðni. Tilgangur áreiðanleikakönnunarinnar hafi ekki verið að klekkja á fyrirtækjum eða færa vopn í hendur samkeppnisaðila þeirra. Það sé mat tollyfirvalda að birting umdeildra upplýsinga geti mögulega skaðað samstarf tollyfirvalda við tollmiðlara og þannig hægt á þeirri vinnu að minnka villutíðni og bæta áreiðanleika í tollskýrslugerð. Hver tollmiðlari hafi aðeins fengið aðgang að upplýsingum varðandi sinn eigin árangur; ekki hafi verið veittar upplýsingar um frammistöðu annarra. Að mati tollyfirvalda sé það óeðlilegt að réttur kæranda til aðgangs að upplýsingum gangi lengra en réttur annarra tollmiðlara. Það sé enn fremur mat tollyfirvalda að óeðlilegt sé að veita upplýsingar sem varði viðskipti og villutíðni einstakra fyrirtækja á samkeppnismarkaði. Ekkert sé því til fyrirstöðu að veita almennar upplýsingar um niðurstöður tollyfirvalda hvað varðar villutíðni í tollskýrslum, enda hafi það nú þegar verið gert, en óeðlilegt sé að veita upplýsingar varðandi viðskipti og árangur einstakra fyrirtækja sem skaðað geti stöðu þeirra á markaði.

Með tölvupósti, dags. 13. júlí 2021, hafi tollyfirvöld veitt kæranda aðgang að skjalinu „Mæling á villutíðni í tollskýrslum“ þar sem er að finna aðferðafræði og niðurstöður mælinga. Á blaðsíðu tíu í skjalinu sé að finna upplýsingar um hlutfall skýrslna gert af tollmiðlara með villu. Nöfn tollmiðlara hafi verið afmáð í því eintaki sem kærandi fékk afhent en eftir standi að hægt sé að nálgast ýmsar upplýsingar um verkefnið, t.d. hlutfall villutíðni og fjölda skýrslna sem lenti í úrtaki. Verði kæranda afhentar upplýsingar af glærum sem notaðar voru á fundum með tollmiðlurum, geti félagið borið saman upplýsingar á glærum og blaðsíðu tíu í skýrslu og m.a. reiknað út markaðshlutdeild tollmiðlara. Umræddar upplýsingar geti þar af leiðandi haft verulega rekstrarlega- og samkeppnislega þýðingu fyrir tollmiðlara.

Að mati tollyfirvalda hafi verið gengið eins langt og heimilt sé í að uppfylla upplýsingaskyldu í máli þessu. Kærandi hafi nú þegar undir höndum allar upplýsingar um þá tölfræði sem farið var yfir með tollmiðlurum í tengslum við mælingar á villutíðni, þó án þess að hægt sé að tengja árangur og umfang viðskipta við einstök fyrirtæki. Slíkar upplýsingar varði mikilvæga viðskiptalega hagsmuni umræddra fyrirtækja að mati tollyfirvalda og sé beiðni um aðgengi að þeim því hafnað.

Í kæru, dags. 26. september 2021, kemur fram að kærandi geti ekki fallist á röksemdir Skattsins og telji að félagið eigi rétt á aðgangi að umræddum gögnum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Kærandi telur afstöðu Skattsins, um að takmarka aðgang að hluta gagnanna, ekki eiga sér fullnægjandi stoð í lögum og byggja á rangri lagatúlkun. Að mati kæranda hvíli afdráttarlaus skylda skv. 5. gr. upplýsingalaga að veita aðgang að upplýsingunum, en um sé að ræða upplýsingar sem teknar voru saman fyrir alllöngu, og sýndu að tilteknir aðilar hafi ekki lagt fram tollskýrslur líkt og tollalög áskilja. Hvað varði skilning embættisins á öðrum ákvæðum en ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012 verði ekki hjá því komist að hafna þeim skilningi alfarið.

Að mati kæranda standist það ekki nánari skoðun að halda því fram að þær niðurstöður sem fram komi í skýrslunni varði rekstrar- eða samkeppnisstöðu umræddra fyrirtækja, heldur snúist niðurstöðurnar einungis um hvort aðflutningsskýrslur hafi verið fylltar út í samræmi við tollalög. Með vísan til þessa beri almennt að hafna forsendum og niðurstöðu ákvörðunar skattsins um að synja um aðgang að glæru nr. 11 í glærukynningu og þeim hluta villutíðniskýrslu Skattsins sem hefur verið svertur og gerður óaðgengilegur.

Kærandi telur ljóst að þær upplýsingar sem kunni að vera á glæru nr. 11, þ.e. upplýsingar um villutíðni, séu ekki þess eðlis að rétt sé að takmarka aðgang almennings að þeim, hvort sem er með vísan til 9. gr. upplýsingalaga eða fyrrgreindra ákvæða um þagnarskyldu. Þá verði ekki fallist á röksemdir Skattsins um að rétt sé að takmarka aðgang að upplýsingunum á grundvelli viðskiptahagsmuna fyrirtækjanna. Ljóst sé að fundur skattsins með tollmiðlurum varðandi könnun Skattsins á því hvort tollmiðlarar væru að flokka innfluttar vörur með réttum hætti, efni kynningarinnar og svar Skattsins bendi til þess að áreiðanleika tollskýrslna hafi verið ábótavant.

Í málinu hafi grundvallarþýðingu að beiðni kæranda lúti ekki að einstökum viðskiptum umræddra aðila. Ekki sé óskað eftir afritum af reikningum, upplýsingum um magn innfluttra vara eða öðrum upplýsingum sem varða einstök viðskipti. Einungis sé óskað eftir upplýsingum um tölfræðivinnu Skattsins og hvaða aðilar hafi ekki fyllt út aðflutningsskýrslur í samræmi við tollalög. Almennt verði að telja að til staðar séu miklir samfélagslegir hagsmunir fyrir því að aðgangur sé veittur að gögnum er varða tolleftirlit og tollframkvæmd. Miklu skipti að tollskýrslur séu réttar og röng upplýsingagjöf við tollflokkun hafi mikinn þjóðfélagslegan kostnað í för með sér. Þannig sé um að ræða mikilvægar upplýsingar sem varði hagsmuni almennings, og sé raunar ekki útilokað að rétt sé að veita aukinn aðgang að þeim, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.

Að mati kæranda sé ekki um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni einstakra félaga að ræða og það sé að mati kæranda ekki rétt að leynt verði farið með upplýsingarnar. Slík takmörkun verði heldur ekki réttlætt í von um að vernda samstarf tollmiðlara og tollyfirvalda, en kærandi telur ljóst að engin lagastoð sé fyrir takmörkun á upplýsingarétti almennings á þessum grundvelli.

Þessu til viðbótar mótmælir kærandi því sérstaklega að ákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga eða ákvæði X. kafla stjórnsýslulaga eigi við um gagnabeiðnina. Hvað varði ákvæði tollalaga um vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum telur kærandi ljóst að ákvæðið taki til upplýsinga um einstök viðskipti en ekki upplýsinga um tölfræði um útfyllingu tollskýrslna. Upplýsingar um að félag tollflokki með röngum hætti geti vart talist til viðskiptahagsmuna í þessum skilningi. Í öllu falli geti vart talist eðlilegt að slíkum upplýsingum sé haldið frá almenningi til þess að vernda „viðskiptahagsmuni“ fyrirtækis. Hvað varðar ákvæði 9. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga vísar kærandi til fyrri röksemda er lúta að 9. gr. upplýsingalaga.

Þá telur kærandi að viðskiptahagsmunir séu tæpast virkir, enda sé liðinn langur tími frá glærukynningunni og telja verði að hlutaðeigandi tollmiðlarar hafi haft fullt færi á að bæta úr tollflokkun sinni í kjölfar fundarins með Skattinum. Skiptir máli í því sambandi að á fundinum boðaði Skatturinn aðgerðir til að auka áreiðanleika tollskýrslna og var gert ráð fyrir umræðum milli Skattsins og tollmiðlara þar að lútandi.

Kærandi vísar til fullyrðinga Skattsins um að tilgangur með fundi með tollmiðlurum hafi ekki verið að „klekkja á fyrirtækjum eða færa vopn í hendur samkeppnisaðila þeirra“. Að mati kæranda hafi sjónarmið af þessu tagi enga þýðingu og áréttar að gagnabeiðni félagsins sé á grundvelli upplýsingaréttar almennings. Félagið hafi ekki verið á fundunum og telji sig ekki vera samkeppnisaðila þeirra sem þangað voru boðaðir. Í því sambandi komi þessar röksemdir Skattsins spánskt fyrir sjónir og gefi til kynna að synjun gagnabeiðninnar byggist á fleiri sjónarmiðum en ákvæðum upplýsingalaga. Auk þessa sé því mótmælt að aðgangur að gögnum færi „vopnin í hendur samkeppnisaðila“ tollmiðlara. SAM séu samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði og vilji með beiðni um aðgang að gögnum einungis kanna hvort rétt sé staðið að tolleftirliti og tollaframkvæmd. Umrædd villutíðniskýrsla varði það hvort aðflutningsskýrslur séu rétt útfylltar almennt en ekki hvort að aðflutningsskýrslur tiltekinna vara, svo sem mjólkurvara, séu rétt útfylltar. Að mati kæranda hafi þau sjónarmið sem reifuð eru af hálfu Skattsins enga þýðingu og verður þeim ekki fundin stoð í ákvæðum upplýsingalaga eða í greinargerð með þeim lögum.

Þá sé því jafnframt mótmælt að sú staðreynd, að hver tollmiðlari hafi einungis fengið aðgang að upplýsingum um sinn eigin árangur, geri það að verkum að óeðlilegt sé að veita kæranda aðgang að upplýsingunum sem um ræðir, eða að veiting slíkra upplýsinga hafi í för með sér að upplýsingaréttur kæranda gangi lengra en réttur annarra tollmiðlara. Að mati kæranda sé engin stoð fyrir þessari afstöðu enda byggi félagið upplýsingarétt sinn á ákvæðum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, sem gilda jafnt um alla, eðli málsins samkvæmt. Raunar sé ekki heldur útilokað að aðrir tollmiðlarar eigi sama upplýsingarétt á grundvelli laganna.

Af röksemdum Skattsins megi ráða að tollyfirvöld virðist líta svo á að SAM sé samkeppnisaðili umræddra tollmiðlara, eða að félagið óski eftir gögnum sem einhvers konar aðili máls. Í því ljósi árétti kærandi að um sé að ræða gagnabeiðni á grundvelli upplýsingaréttar almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga. Ljóst megi vera að samkeppni hafi þar enga þýðingu enda varði málið ekki virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni, heldur það hvort aðflutningsskýrslur séu rétt útfylltar þegar þær eru lagðar fram hjá tollyfirvöldum.

Kærandi telur sig jafnframt eiga rétt á aðgangi að þeim upplýsingum sem hafa verið afmáðar úr villutíðniskýrslunni sem félagið fékk afhenta frá Skattinum 13. júlí 2021. Byggir kærandi á sömu röksemdum og þegar hafi komið fram. Því sé jafnframt mótmælt að umræddar upplýsingar teljist til virkra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna tollmiðlaranna, eða að upplýsingarnar geti haft verulega rekstrarlega- og samkeppnislega þýðingu fyrir tollmiðlara, enda séu upplýsingarnar frá árinu 2017. Hafi nokkrir slíkir hagsmunir verið fyrir hendi, þá séu þeir liðnir undir lok.

Kæran var kynnt Skattinum með erindi, dags. 27. september 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Skatturinn léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Með erindi, dags. 11. október 2021, afhenti Skatturinn úrskurðarnefndinni umbeðin gögn en vísaði að öðru leyti til fyrra bréfs tollyfirvalda, dags. 27. ágúst 2021, þar sem beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum var hafnað. Þá áréttaði Skatturinn að rökstuðningur í því bréfi ætti jafnt við um faldar upplýsingar í glærukynningum sem og í skýrslunni „Mælingar á villutíðni í tollskýrslum.“

Með bréfi, dags. 12. október 2021, var kærandi upplýstur um svar embættisins og boðið að koma á framfæri frekari athugasemdum. Kærandi óskaði ekki eftir því að skila inn frekari athugasemdum í ljósi þess að Skatturinn skilaði ekki sérstakri umsögn.

Með bréfum, dags. 8. júní 2022, var óskað eftir afstöðu þeirra fyrirtækja sem umbeðnar upplýsingar í málinu varða til afhendingar upplýsinganna. Sama dag sendi nefndin erindi til Skattsins með ósk um nánari upplýsingar. Svör bárust frá tveimur fyrirtækjum. Í báðum tilvikum var lagst gegn afhendingu gagnanna. Svar barst frá Skattinum hinn 16. júní 2022. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að annars vegar tilteknum hluta glærukynningarinnar „Mæling áreiðanleika tollskýrslna“ af fundi Skattsins með forsvarsmönnum tollmiðlara 4.–5. febrúar 2020 og hins vegar upplýsingum úr skýrslu Skattsins (þá Tollstjóra) frá í desember 2017 sem ber heitið „Mæling á villutíðni í tollskýrslum“. Skatturinn telur að gögnin séu háð sérstakri þagnarskyldu skv. 1. mgr. 188. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en einnig að gögnin séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Í 1. mgr. 188. gr. tollalaga segir orðrétt:

Starfsmenn tollyfirvalda eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnarskylda til upplýsinga er varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, starfsreglum tollyfirvalda eða eðli máls.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál felur ákvæðið í sér sérstaka þagnarskyldureglu að því er varðar upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig gildi sérstök þagnarskylda um upplýsingar sem varði starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn. Hefur þetta verið staðfest í eldri úrskurðum úrskurðarnefndarinnar, m.a. nr. 922/2020, 623/2016 og 617/2016.

Þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að og afhent hafa verið úrskurðarnefndinni eru eftirfarandi:

1. Upplýsingar úr skýrslunni „Mælingar á villutíðni í tollskýrslum“, sem unnin var af Skattinum (þá Tollstjóra) árið 2017.
   • Listi yfir 17 tollmiðlara í töflu á bls. 10 hefur verið afmáður. Taflan inniheldur upplýsingar um villutíðni tollmiðlara, þ.e. hve hátt hlutfall tollskýrslna hvers miðlara inniheldur villu. Kærandi hefur undir höndum hinar tölulegu upplýsingar í töflunni en ekki listann yfir miðlarana.
   • Athugasemdir um nánar tiltekna tollmiðlara á bls. 5 og 9 hafa verið afmáðar.
2. Glæra nr. 11 í glærukynningunni „Mæling áreiðanleika tollskýrslna“ sem notast var við á fundum með níu nánar tilgreindum leyfishöfum tollmiðlunar, sbr. 48. gr. tollalaga, dagana 4. og 5. febrúar 2020, var afmáð.
   • Á glærunni er að finna niðurstöðu áreiðanleikagreiningar Skattsins á villutíðni tollskýrslna sem berast frá viðkomandi tollmiðlara. Glæran sýnir einungis niðurstöðu Skattsins um þann miðlara sem var á fundinum, ekki niðurstöður um aðra tollmiðlara.
   • Upplýsingarnar eru hinar sömu og koma fram samandregnar í töflu á bls. 10 í skýrslunni frá 2017.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið framangreind gögn með hliðsjón af því hvort unnt sé að fella þær upplýsingar sem þar koma fram undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Það er mat nefndarinnar að upplýsingarnar varði vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir en slíkar upplýsingar falla undir fyrrnefnt ákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Því er óhjákvæmilegt að staðfesta synjun Skattsins í málinu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Skattsins, dags. 27. ágúst 2021, að synja A lögmanni, f.h. Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði, um aðgang að gögnum er staðfest.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir