A-439/2012. Úrskurður frá 5. júlí 2012.
ÚRSKURÐUR
Hinn 5. júlí 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-439/2012.
Kæruefni og málsatvik
Þann 7. maí 2012, kærði [A] blaðamaður til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Eftirlaunasjóðs starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar, dags. þann sama dag, á beiðni kæranda, dags. sama dag, um aðgang að afriti starfslokasamnings sjóðsins við [B], fyrrum framkvæmdastjóra hans.
Í kærunni er beiðnin og kæran rökstudd með eftirfarandi hætti:
„1. Framkvæmdastjórinn vann við að ávaxta fé starfsmanna bæjarins.
2. Kjör og fríðindi framkvæmdastjórans eru greidd af opinberum starfsmönnum og ættu ekki að fara leynt.
3. Laun og kjör fólks í störfum fyrir almenna borgara eiga ekki að vera trúnaðarmál. Því er Mannréttindadómstóll Evrópu sammála: http://mbl.is/greinasafn/grein/445091/. Þess vegna á 5. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna ekki við um framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs opinberra starfsmanna. Það er hvorki sanngjarnt né eðlilegt að kjörin fari leynt.
4. Eftirlaunasjóðurinn er nú rekinn af Lífeyrissjóði starfsmanna sveitarfélaga. Hann er afsprengi starfsemi sveitarfélaga, og auk þess rekinn að hluta innan skrifstofu bæjarfélagsins og heyrir því undir upplýsingalög.“
Málsmeðferð
Kæran var send Eftirlaunasjóði starfsmanna Hafnarfjarðar (hér eftir ESH, lífeyrissjóðurinn eða sjóðurinn) með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. maí 2012 og veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 21. maí. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrðu innan sama frests látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.
Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 21. maí, en í bréfinu segir að ESH vilji koma eftirfarandi sjónarmiðum á framfæri vegna kærunnar:
„1. Um starfsemi lífeyrissjóða gilda ákvæði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í samræmi við ákvæði sömu laga hafa lífeyrissjóðir sett samþykktir um starfsemi sína sem hlotið hafa samþykki eða staðfestingu fjármálaráðuneytisins að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Þá hafa ákvæði sömu laga að geyma umfjöllun um stöðu og starfsemi Fjármálaeftirlitsins í tengslum við starfsemi lífeyrissjóða og skal stofnunin hafa aðgang að öllum gögnum og upplýsingum lífeyrissjóða sem nauðsynlegt kann að reynast til að inna skyldur sínar af hendi. Óhætt er að fullyrða að ákvæði laga nr. 129/1997 hafa að geyma ítarleg fyrirmæli um starfsemi lífeyrissjóða sem og skyldur sem á þeim hvíla.
Af ákvæðum laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, leiðir að starfsemi lífeyrissjóða er í öllum meginatriðum frábrugðin starfsemi eða stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Á það við um alla lífeyrissjóði, þ.m.t. þá lífeyrissjóði sem starfa á grundvelli svonefndrar bakábyrgðar ríkis og sveitarfélaga, líkt og ESH. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að starfræksla lífeyrissjóða er starfsleyfisskyld, sbr. V. kafli laga nr. 129/1997, lífeyrissjóðir sæta eftirliti Fjármálaeftirlitsins og allar breytingar á samþykktum þurfa staðfestingu fjármálaráðherra að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins.
2. Í samræmi við ákvæði IV. kafla laga nr. 129/1997, sbr. einkum ákvæði 29. gr. laganna, ber stjórn lífeyrissjóðs ábyrgð á starfsemi sjóðsins samkvæmt lögum, reglugerðum og samþykktum sjóðsins. Þá skal stjórn lífeyrissjóðs ennfremur hafa með höndum almennt eftirlit með rekstri, bókhaldi og ráðstöfun eigna sjóðsins. Skal stjórnin setja sér starfsreglur og gera tillögur til breytinga á samþykktum sjóðsins á ársfundi. Ákvæði laganna hafa jafnframt að geyma ítarlega umfjöllun um hlutverk og verkefni stjórnar, ársfundi lífeyrissjóða o.fl. Þá hafa ákvæði laganna ennfremur að geyma sérstaka umfjöllun um skilyrði sem stjórnarmenn og framkvæmdastjórar lífeyrissjóða verða að uppfylla, bæði almenns og sérstaks eðlis sem og skilyrði er lúta að nægilegri þekkingu og starfsreynslu hlutaðeigandi, sbr. m.a. ákvæði 31. gr. laganna. Í sama ákvæði er jafnframt kveðið á um að framkvæmdastjóri annist daglegan rekstur sjóðsins og skuli fara eftir þeirri stefnu og fyrirmælum sem sjóðsstjórn hefur gefið. Segir ennfremur að ráðstafanir sem eru óvenjulegar eða mikilsháttar geti framkvæmdastjóri aðeins gert samkvæmt heimild frá sjóðsstjórn.
Samkvæmt 32. gr. laga nr. 129/1997 skulu stjórnarmenn, framkvæmdastjóri og aðrir starfsmenn, svo og endurskoðendur lífeyrissjóðs, bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um í starfi og leynt á að fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Þá skal bent á að 33. gr. sömu laga mælir fyrir um heimildir sjóðsfélaga, sem ekki vilja una úrskurði stjórnar lífeyrissjóðs, að vísa ágreiningi til gerðardómsmeðferðar.
Framangreindu til viðbótar hafa ákvæði laga nr. 129/1997 að geyma fyrirmæli um endurskoðun lífeyrissjóða, mótun fjárfestingarstefnu, gerð ársreikninga, eftirlit með starfsemi lífeyrissjóða o.fl. Samkvæmt IX. kafla laganna skal Fjármálaeftirlitið hafa eftirlit með að starfsemi lífeyrissjóða sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og reglna sem settar eru samkvæmt þeim og staðfestar samþykktir lífeyrissjóða. Segir ennfremur að Fjármálaeftirlitið eigi aðgang að öllum gögnum og upplýsingum lífeyrissjóða sem það telur nauðsynlegt vegna eftirlitsins.
3. Um starfsemi ESH gilda sérstakar samþykktir, sem samþykktar voru af stjórn sjóðsins þann 6. október 2000 og staðfestar voru af fjármálaráðuneytinu þann 22. desember 2000. Í samþykktum sjóðsins er kveðið á um réttindi og skyldur sem og önnur atriði er varða starfsemi lífeyrissjóðsins. Sérstök athygli skal vakin á ákvæði 6. gr. samþykktanna varðandi stjórn sjóðsins. Þar segir að stjórn sjóðsins skuli skipuð þremur mönnum, einum kosnum af sjóðfélögum, einum kosnum af bæjarstjórn og bæjarstjóra. Hafa ákvæði samþykkta ESH að geyma hefðbundin ákvæði er lúta að störfum og skyldum stjórnar og stjórnarmanna.
Með bréfi þessu er fylgiskjal, merkt fylgiskjal I, - samþykktir fyrir Eftirlaunasjóð starfsmanna Hafnarfjarðarkaupstaðar.
4. Ákvæði laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög sem og ákvæði laga nr. 50/1996, upplýsingalög, gilda um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. ákvæði 1. gr. þessara laga. Í greinargerðum sem fylgdu frumvörpum til stjórnsýslulaga og upplýsingalaga var nánari grein gerð fyrir túlkun og skilgreiningu þessa ákvæðis. Efnislega felst í afmörkun gildissviðs laga þessara að þau taka einungis til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. þá starfsemi sem heyrir undir framkvæmdavaldið samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvalds sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar.
Það er afstaða ESH að starfsemi lífeyrissjóða falli ekki undir stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og samkvæmt því eigi hvorki ákvæði stjórnsýslulaga né upplýsingalaga við um starfsemi þeirra. Framangreint gildi gagnvart öllum lífeyrissjóðum, þ.m.t. þeim lífeyrissjóðum sem njóta bakábyrgðar ríkis og sveitarfélaga. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að ákvæði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, eru sérlög um starfsemi lífeyrissjóða og hafa að geyma ramma eða umgjörð sem gildir um starfsemi þeirra. Af umfjöllun þessari sem og umfjöllun hér að framan, þó einkum 1. og 2. tölul., má ljóst vera að störf, starfsemi, hlutverk og skyldur lífeyrissjóða eru með allt öðrum og ólíkum hætti en starfsemi ríkis og sveitarfélaga. Gildir sama um hæfisákvæði stjórnarmanna lífeyrissjóða annars vegar og hæfisákvæði sveitarstjórnarmanna hins vegar. Mestu skiptir þó að ákvæði laga nr. 129/1997 hafa að geyma skýr fyrirmæli um hlutverk, ábyrgð og starfsemi lífeyrissjóða og er enginn greinarmunur gerður á lífeyrissjóðum í því sambandi. Það eru skýr og afdráttarlaus ákvæði í umræddum lögum, þess efni, að stjórnun og ábyrgð er öll á herðum stjórnar og framkvæmdastjóra og eru engar undantekningar gerðar þar á. Engin rök, hvorki lagalegs eðlis né önnur, hníga að því að önnur sjónarmið eigi um starfsemi ESH. Ætla má að skýra lagaheimild hefði þurft til ef telja ætti starfsemi ESH frábrugðna starfsemi annarra lífeyrissjóða og/eða ef starfsemi sjóðsins teldist til stjórnsýslu hlutaðeigandi sveitarfélags. Leiðir af framangreindu að ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga eiga undir engum kringumstæðum við um lífeyrissjóði og þegar af þeirri ástæðu ber að vísa frá og/eða hafna kröfu kæranda í máli þessu.
Í þessu sambandi skal ennfremur bent á að íslenskir dómstólar hafa fjallað um stöðu lífeyrissjóða í þessu tilliti í úrlausnum sínum. Vísar ESH í þessu tilliti til umfjöllunar í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 286/2007, Lífeyrissjóður starfsmanna Reykjavíkurborgar gegn Soffíu Zophoníasdóttur. Á það skal lögð sérstök áhersla að afstaða Lífeyrissjóðs starfsmanna Reykjavíkurborgar gagnvart Reykjavíkurborg annars vegar og Eftirlaunasjóðs starfsmanna Hafnarfjarðarkaupstaðar gagnvart Hafnarfjarðarkaupstað hins vegar, er algjörlega hliðstæð. Í máli þessu var m.a. fjallað um málsmeðferð í tengslum við ákvörðun lífeyris sjóðfélaga. Af hálfu sjóðfélaga var því haldið fram í máli að líta bæri á lífeyrissjóðinn sem stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því hefði lífeyrissjóðnum m.a. borið að virða rannsóknarskyldu sína samkvæmt ákvæði 10. gr. nefndra laga. Um þetta atriði segir í niðurstöðu Hæstaréttar:
„Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þau þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Áfrýjandi er lífeyrissjóður og gilda um starfsemi hans ákvæði laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Verður ekki séð að nein sérákvæði í lögum setji áfrýjanda annan ramma um starfsemina en gildir um lífeyrissjóði almennt. Samkvæmt 1. gr. samþykkta sinna er áfrýjandi „eign Reykjavíkurborgar og sjóðfélaga“. Stjórn sjóðsins er samkvæmt 4. gr. samþykktanna skipuð þremur fulltrúum sem Reykjavíkurborg tilnefnir og tveimur tilnefndum af Starfsmannafélagi Reykjavíkurborgar. Verður að þessu virtu ekki litið svo á að ákvæði stjórnsýslulaga gildi um ákvarðanir áfrýjanda.“
5. Það er afstaða ESH að engin þeirra sjónarmiða eða raka sem tilgreind eru í kæru í máli þessu, dags. 7. maí s.l., séu haldbær eða með þeim hætti að leiði til þess að unnt verði að fallast á kröfu kæranda um afhendingu starfslokasamnings fyrrverandi framkvæmdastjóra sjóðsins. Gerir lífeyrissjóðurinn þá kröfu að kröfu kæranda verði vísað frá og/eða henni hafnað. Af hálfu ESH eru framkomnum sjónarmiðum í kæru mótmælt sem röngum og órökstuddum og á það bent að einungis er um staðhæfingar að ræða sem breyta hvorki eðli eða inntaki gildissviðs stjórnsýslulaga og upplýsingalaga né stöðu og starfsemi lífeyrissjóðs. Að auki felist í staðhæfingum rangfærslur og rangtúlkanir sem eðli máls samkvæmt byggja ekki á staðreyndum.
6. Í niðurlagi bréfs úrskurðarnefndar um upplýsingamál er þess óskað að ESH afhendi nefndinni innan tilskilins frests, í trúnaði, afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Af hálfu lífeyrissjóðsins þykir vegna þessarar beiðni ástæða til að benda sérstaklega á tvö atriði. Í fyrsta lagi telur ESH að ákvæði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, hafi að geyma skýr og afdráttarlaus tilmæli um trúnað og þagnarskyldu að því er alla þætti varðar í starfsemi lífeyrissjóðsins. Í öðru lagi bendir ESH á að starfsemi sjóðsins falli hvorki undir ákvæði stjórnsýslulaga né upplýsingalaga og samkvæmt því eigi úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki rétt til að krefja sjóðinn um afhendingu gagna. Af ákvæðum laga nr. 129/1997 leiðir að slíkar kröfur verða einungis hafðar uppi af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Krafa kæranda fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál er sýnilega þýðingarlaus og án viðhlítandi lagagrundvallar.
Vegna þessa óskar ESH eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál falli frá beiðni um afhendingu umbeðinna gagna enda liggi fyrir að hvorki starfsemi lífeyrissjóða né kærur er lúta að ákvörðunum þeirra falli undir úrlausnarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Beiðni ESH miðar öðrum þræði að því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál kanni þetta atriði nánar og vísi máli frá þá þegar og/eða hafni kröfu kæranda. Telur ESH að sjóðnum sé mikilvægt, m.a. vegna skyldna er lúta að trúnaði og þagnarskyldu, að afhenda hvorki gögn né upplýsingar nema fullgildur lagagrundvöllur sé fyrir hendi. Telur sjóðurinn slíkan lagagrundvöll ekki fyrir hendi.“
Með bréfi, dags. 22. maí, var kæranda sent afrit umsagnar ESH og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 1. júní. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar synjun ESH á beiðni kæranda um aðgang að starfslokasamningi ESH við fyrrum framkvæmdastjóra sjóðsins. Synjunin byggist á því að starfsemi sjóðsins eigi ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996, þ.e. á grundvelli 1. gr. laganna. Að öðru leyti byggist synjun ESH ekki á efnisákvæðum upplýsingalaga.
Í 1. gr. upplýsingalaga segir að lögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga en einnig að þau taki til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Um tilvitnað ákvæði segir svo í greinargerð frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum: „Í þessari grein er kveðið á um gildissvið laganna. Gert er ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. [...] Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi.
Í 2. mgr. er mælt svo fyrir að lögin taki ennfremur til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hér er fylgt sömu reglu og í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og lögin látin ná til þess þegar einkaaðilum hefur verið fengið stjórnsýsluhlutverk sem að öðru jöfnu er í höndum hins opinbera.
Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna. Sé hlutafélag í eigu ríkis eða sveitarfélags ná lögin til upplýsinga er varða eignarhald þessara opinberu aðila á félaginu nema upplýsingarnar lúti að viðkvæmum viðskiptahagsmunum þess, en þá er heimilt að takmarka aðgang að gögnum skv. 3. tölul. 6. gr. laganna með tilliti til samkeppni félagsins við aðra aðila.“
2.
Eins og rakið er í athugasemdum kærða, ESH, lýtur sjóðurinn ákvæðum laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu og starfsemi lífeyrissjóða. Í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að með lífeyrissjóði sé átt við félag eða stofnun sem veitir viðtöku iðgjaldi til greiðslu lífeyris vegna elli til æviloka, örorku eða andláts samkvæmt nánari ákvæðum í þessum kafla, II. og III. kafla.
ESH er samtryggingarsjóður sem lokaður var fyrir nýjum sjóðsfélögum árið 1998 og lýtur sérstakri stjórn. Sjóðfélagar eru þeir sem greiddu til sjóðsins fyrir lokun en þeir voru starfsmenn Hafnarfjarðarkaupstaðar eða stofnana bæjarins, sjálfseignarstofnana eða félaga skrásettra í Hafnarfirði sem bæjarfélagið átti aðild að og voru iðgjaldsskyldir í sjóðinn.
Í grein 6.1. í samþykktum sjóðsins kemur fram að stjórn sjóðsins skal skipuð þremur mönnum, einum kosnum af sjóðfélögum úr þeirra hópi, annan skal bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar kjósa en jafnframt er bæjarstjóri, sem fulltrúi beggja aðila, oddamaður stjórnarinnar og formaður hennar.
Í grein 6.3. í samþykktum sjóðsins kemur fram að um hæfi stjórnarmanns og framkvæmdastjóra sjóðsins til meðferðar mála skuli fara eftir ákvæðum II. kafla stjórnsýslulaga, en þetta er í samræmi við ákvæði 9. mgr. 31. gr. laga nr. 129/1997. Að öðru leyti er ekki vísað til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í samþykktum sjóðsins eða lögum nr. 129/1997.
3.
Eins og að framan er rakið kemur fram í athugasemdum sem fylgdu 1. gr. frumvarps þess er að varð að upplýsingalögum að gert er ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þessi túlkun á 1. gr. upplýsingalaga á einnig stoð í beinu orðalagi ákvæðisins. Sá munur er á gildissviði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga að hin síðarnefndu taka til fleiri þátta í starfsemi þeirra stjórnvalda sem undir lögin falla en stjórnsýslulög gera. Afmörkun þeirra lögaðila, þ.e. stjórnvalda, sem undir lögin falla er hins vegar sambærileg.
Um starfsemi ESH gilda ákvæði laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Verður ekki séð að nein sérákvæði í lögum setji sjóðnum annan ramma um starfsemina en gildir um lífeyrissjóði almennt. Er þessi staða sjóðsins ólík því sem við á um starfsemi Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, sem starfar á grundvelli sérstakra laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5018/2007. Verður að þessu virtu, og með hliðsjón af dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. í máli nr. 286/2007, Lífeyrissjóður starfsmanna Reykjavíkurborgar gegn Soffíu Zophaníasdóttur, að byggja á því að Eftirlaunasjóður starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar falli ekki undir ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Þá verður ekki séð að sjóðnum sé falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Hæstaréttar.
Með vísan til framangreinds fellur Eftirlaunasjóður starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. laganna, og ber því að vísa kæru máls þessa frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Kæru [A] á hendur Eftirlaunasjóði starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson