A-444/2012. Úrskurður frá 4. október 2012.
A-444/2012. Úrskurður frá 4. október 2012.
ÚRSKURÐUR
Hinn 4. október 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-444/2012.
Kæruefni og málsatvik
Þann 13. mars 2012, kærði [A] hdl., f.h. [B] ehf., til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun fjármálaráðuneytisins, dags. 13. febrúar 2012, á beiðni kæranda um aðgang að gögnum er varða málefni Ríkisútvarpsins, meðal annars hvernig Ríkisútvarpið uppfylli skyldur sínar í almannaþjónustu að því er varðar dreifingu sjónvarps og hljóðvarps, og væru í vörslum ráðuneytisins.
Í kærunni eru málavextir raktir á þá leið að 29. janúar 2012 hafi verið óskað eftir aðgangi að umræddum gögnum í bréfi til fjármálaráðuneytisins. Hafi sérstaklega verið vísað til gagna sem varði samskipti ráðuneytisins við Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og tengist mati á almannaþjónustu samkvæmt reglum EES samningsins um ríkisaðstoð. Í bréfi dagsettu 13. febrúar hafi beiðninni verið hafnað á þeim grundvelli að gögnin féllu undir 2. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Segi í ákvörðun ráðuneytisins að markmið ákvæðisins sé að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum íslenskra stjórnvalda við fjölþjóðlegar stofnanir og að ráðuneytið telji að það gæti spillt samskiptum við ESA ef aðgangur yrði veittur að umræddum upplýsingum, enda hafi stofnunin ekki lokið umfjöllun sinni um málið.
Kærandi kveður engin rök hníga að því að líta svo á að afhending gagnanna geti spillt fyrir samskiptum við ESA þannig að almannahagsmuni varði í skilningi 2. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Kærandi telur sérstaklega mikilvægt í ljósi hlutverks Ríkisútvarpsins og eðli almannaþjónustu að það sé sérstaklega kannað hvort öll þau gögn sem um ræðir séu þess eðlis að þau krefjist leyndar vegna skoðunar ESA. Þá liggi jafnframt fyrir að skoðun ESA hafi ætíð verið sú að það sé á valdi stjórnvalda í viðkomandi ríki að meta hvort veita beri aðgang að gögnum um samskipti þess við ESA. Í því máli sem hér sé til skoðunar sé ekkert sem bendi til þess að ESA hafi sett sig sérstaklega upp á móti því að aðgangur yrði veittur að umræddum gögnum. Það sé skoðun kæranda að ekkert í 2. tl. 1. mgr. 6. gr. laganna standi í vegi fyrir því að honum verði veittur aðgangur að gögnum um samskipti fjármálaráðuneytisins og ESA vegna framangreinds máls. Í þessu sambandi er bent á að í nýjum leiðbeiningarreglum ESA um almanna-þjónustusamninga og ríkisaðstoðarreglur sé sú skylda lögð á stjórnvöld að kynna slík mál fyrir almenningi áður en nýr almannaþjónustusamningur sé gerður. Í umræddum leiðbeiningum sé einnig að finna frekari kröfur um gagnsæi og opinbera birtingu upplýsinga vegna gerðar almannaþjónustusamninga. Hnígi því engin rök að því að ESA myndi amast við afhendingu framangreindra gagna.
Þá er í kærunni bent á að yfirstandandi málsmeðferð hjá ESA hafi hingað til ekki hindrað íslensk stjórnvöld í að birta upplýsingar opinberlega. Er vísað til þess að íslensk stjórnvöld hafi á öllum stigum málsmeðferðar ESA í svonefndu Icesave máli birt opinberlega upplýsingar, málsskjöl og erindi frá ESA, ásamt svarbréfum og greinargerðum íslenskra stjórnvalda. Með vísan til þessa geri kærandi kröfu um að fá aðgang að umræddum gögnum í vörslum fjármálaráðuneytisins sem snerti uppbyggingu á dreifikerfi Ríkisútvarpsins og hugsanlegar breytingar á lögum um Ríkisútvarpið ohf.
Málsmeðferð
Kæran var send fjármálaráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. mars 2012, og kærða veittur frestur til 23. mars til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Sá frestur var síðar framlengdur til 29. mars. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.
Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 29. mars.
Í bréfinu kemur fram að gögn þau sem kærandi hafi óskað eftir lúti að mögulegum breytingum á lögum nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., sem meðal annars séu til komnar vegna tillagna Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 9. febrúar 2011, um fyrirkomulag á fjármögnun Ríkisútvarpsins. Um sé að ræða samskipti sem hafi átt sér stað á milli ESA og íslenskra stjórnvalda í kjölfar ákvörðunar ESA nr. 38/11/COL, um viðeigandi ráðstafanir í tengslum við fjármögnun RÚV, dags. 9. febrúar 2011. Í bréfinu er vísað til rökstuðnings ráðuneytisins í hinni kærðu synjun. Segir svo að ráðuneytið bendi á að undantekningar séu frá meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, m.a. að því er varði mikilvæga almannahagsmuni, sbr. 6. gr. laganna. Góð samskipti og gagnkvæmt traust við alþjóðastofnanir séu meðal þeirra almannahagsmuna sem taldir séu upp í 6. gr. upplýsingalaga, en upptalning greinarinnar sé tæmandi að því er varði þessa hagsmuni, líkt og fram komi í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum.
Þá segir að fjármálaráðuneytið sé í forsvari fyrir Ísland gagnvart ESA vegna þess hluta EES-samningsins sem fjalli um ríkisaðstoð, hvort sem mál tengist íslenska ríkinu, sveitarfélögum, stofnunum þeirra eða öðrum aðilum þeim tengdum. Ráðuneytið leggi áherslu á mikilvægi gagnkvæms trausts og trúnaðar í samskiptum stjórnvalda og ESA almennt og í einstökum málum og hafi ekki veitt aðgang að gögnum sem tengjast samskiptum við stofnunina á meðan mál séu þar enn til meðferðar.
Þá segir að ráðuneytið telji rétt að koma eftirfarandi sjónarmiðum og leiðréttingum á framfæri við nefndina:
„1. Nýjar leiðbeiningar ESA um ríkisaðstoð vegna almannaþjónustu, sem vísað er til í kærunni, taka ekki til útvarps í almannaþágu, um slíka starfsemi gilda sérstakar leiðbeiningar ESA. Þetta kemur skýrlega fram í 8. mgr. leiðbeininganna sem kærandi vísar til. Ákvæði þeirra leiðbeininga varðandi samráðsferli (e. public consultation) taka auk þess ekki til yfirstandandi aðstoðar (e. existing aid), sbr. 69. mgr. þeirra. Í þeim leiðbeinandi reglum sem lagðar eru til grundvallar í málsmeðferð ESA vegna RÚV, um beitingu ríkisaðstoðarreglna gagnvart rekstri almannaþjónustuútvarps frá 3. febrúar 2010 (hafa ekki verið birtar á íslensku), segir hins vegar eftirfarandi:
[...] state aid to public service broadcasters may be used for distributing audiovisual services on all platforms provided that the material requirements of the Article 59(2) of the EEA Agreement are met. To this end, EFTA States shall consider, by means of a prior evaluation procedure based on an open public consultation, whether significant new audiovisual services envisaged by public service broadcasters meet the requirements of Atricle 59(2) of the EEA Agreement [...].
Líkt og fram kemur á bls. 12 í ákvörðun ESA nr. 38/11/COL, gerir 2. málsl. 5. mgr. 6. gr. þjónustusamnings ríkisins við RÚV um útvarpsþjónustu í almannaþágu ráð fyrir slíku samráðsferli þegar fyrirhugað er að stofnunin taki upp nýja þjónustu í almannaþágu. Samningurinn er birtur á vef Stjórnarráðsins.
2. Það er ESA að meta hvort rétt sé að kalla eftir athugasemdum þriðju aðila vegna mats stofnunarinnar á breytingum í tengslum við fjármögnun RÚV, líkt og í öðrum ríkisaðstoðarmálum. Að því er varðar tilvísun kæranda til ætlaðrar afstöðu ESA til þess að umbeðin gögn verði afhent bendir ráðuneytið á 122. gr. EES-samningsins, er hljóðar svo:
„Fulltrúar, sendimenn og sérfræðingar samningsaðila, svo og embættismenn og aðrir starfsmenn samkvæmt samningi þessum, skulu bundnir þagnarskyldu, sem helst enda þótt þeir láti af störfum, um vitneskju sem á að fara leynt í starfi þeirra, einkum upplýsingar um fyrirtæki, viðskiptatengsl þeirra og kostnaðarþætti“
Sambærileg ákvæði eru einnig í 24. og 25. gr. II. hluta bókunar 3 við samninginn um eftirlitsstofnun og dómstól, er varða störf og valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði ríkisaðstoðar. Þá vísar ráðuneytið jafnframt til leiðbeinandi reglna ESA um þagnarskyldu í tengslum við ákvarðanir um ríkisaðstoð, frá 2004, sem kveða á um undir hvaða kringumstæðum og með hvaða hætti ESA skuli tryggja að þeir sem eiga hagsmuna að gæta geti komið sjónarmiðum sínum á framfæri við stofnunina þegar við á, áður en ákvörðun er tekin í ríkisaðstoðarmálum.
3. Líkt og fram kemur í kærunni varða umbeðin gögn hugsanlegar breytingar á lögum um Ríkisútvarpið ohf. Ráðuneytinu er kunnugt um að frumvarp til laga um breytingu á lögum um Ríkisútvarpið ohf. verður lagt fram á Alþingi á yfirstandandi þingi, og byggir efni frumvarpsins m.a. á þeim samskiptum sem hafa átt sér stað við ESA og kærandi óskar eftir aðgangi að. Í lögum um þingsköp Alþingis er gert ráð fyrir því að nefndir Alþingis leiti umsagna um mál frá aðilum utan þings og einnig geta þeir er mál varðar komið skriflegum athugasemdum sínum að eigin frumkvæði á framfæri við þingnefndir.
4. Ráðuneytið fær ekki séð að það skapi utanaðkomandi aðilum rétt til þess að fá afhent gögn er lúta að hugsanlegum lagabreytingum, að þau hafi verið kynnt Eftirlitsstofnun EFTA sem hluti af yfirstandandi málsmeðferð. Ráðuneytið telur þvert á móti nauðsynlegt að tryggja hreinskilni og gagnkvæmt traust í slíkum samskiptum, sbr. undanþáguákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Reglur EES um ríkisaðstoð gera ráð fyrir því að þegar ESA telji nauðsyn á skuli hún hefja málsmeðferð sem felur í sér birtingu á samantekt um atriði sem máli skipta, í því skyni að veita hagsmunaaðilum færi á að koma að sjónarmiðum sínum. Um rétt hagsmunaaðila er sérstaklega kveðið í framangreindri bókun 3 við samninginn um eftirlitsstofnun og dómstól.“
Með bréfi fjármálaráðuneytisins fylgdi yfirlit yfir samskipti stjórnvalda við ESA vegna breytinga í tengslum við fjármögnun RÚV ohf. frá því að ákvörðun nr. 38/11/COL var tekin, þar sem m.a. var að finna umfjöllun um dreifikerfi RÚV, og voru skráð undir tilgreindu málsnúmeri hjá ráðuneytinu:
1. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 23. mars 2011, vegna ákvörðunar ESA ásamt fylgiskjölum:
a. Minnisblað mennta- og menningarmálaráðherra til ríkisstjórnar, dags. 7. janúar 2011 (þýðing á ensku).
b. Minnisblað mennta- og menningarmálaráðherra til ríkisstjórnar, dags. 14. janúar 2011 (þýðing á ensku).
c. Skipunarbréf Sigtryggs Magnasonar sem formanns nefndar um endurskoðun á lögum um RÚV ohf., dags. 10. mars 2011 (þýðing á ensku).
2. Svar ESA til fjármálaráðuneytisins, dags. 29. mars 2011, við beiðni stjórnvalda um aukinn frest til að taka afstöðu til tillagna um viðeigandi ráðstafanir.
3. Tölvupóstsamskipti starfsmanna ESA, mennta- og menningarmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis, dags. 29. apríl og 5. maí 2011, vegna tafa á svörum.
4. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 2. maí 2011, um samþykki á tillögum um viðeigandi ráðstafanir.
5. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 16. júní 2011, varðandi fyrirhugaðar lagabreytingar vegna tillagna um viðeigandi ráðstafanir.
6. Svar ESA til fastanefndar Íslands gagnvart Evrópusambandinu, dags. 28. júní 2011, varðandi framlengingu á fresti til að hrinda viðeigandi ráðstöfunum í framkvæmd.
7. Tölvupóstur starfsmanns fjármálaráðuneytisins til starfsmanna mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 25. júlí 2011, með útdrætti úr bréfi ESA (follow-up letter) til íslenskra stjórnvalda frá 7. júlí 2011.
8. Tölvupóstsamskipti, dags 6. og 7. september 2011, milli starfsmanna fjármálaráðuneytisins og starfsmanna ESA, varðandi viðbrögð við bréfi, dags. 7. júlí 2011, að því er varðar RÚV.
9. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 16. september 2011, varðandi breytingar á þjónustusamningi við RÚV, ásamt tveimur fylgiskjölum:
a. Samsvörunartafla.
b. Þjónustusamningur milli mennta- og menningarmálaráðuneytisins og Ríkisútvarpsins, dags. 24. maí 2011 (þýðing á ensku).
10. Svar ESA til fastanefndar Íslands gagnvart Evrópusambandinu, dags. 21. desember 2011, þar sem óskað var eftir frekari gögnum og skýringum.
11. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 28. desember 2011, varðandi fyrirhugaðar ráðstafanir og ósk eftir framlengdum fresti til að hrinda ráðstöfunum í framkvæmd, ásamt því að frumvarpsdrög í enskri þýðingu fylgdu.
12. Svar ESA, dags. 12. janúar 2012, vegna bréfs fjármálaráðuneytisins, dags. 28. desember 2011, , varðandi framlengingu á fresti.
13. Bréf fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 23. janúar 2012, varðandi fyrirhugaðar ráðstafanir.
Með bréfi, dags. 29. mars, var kæranda sent afrit umsagnar fjármálaráðuneytisins. Með bréfi, dags. 20. apríl, bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kæranda. Í bréfinu er vísað til kæru málsins, en svo segir að í fyrsta lagi sé vakin athygli á því að þagnarskylda ESA ein og sér sé ekki röksemd fyrir því að íslensk stjórnvöld geti ekki afhent gögn. Það sé heimaríkis að ákveða hvaða gögn séu afhent almenningi. Það sé ekkert sem útiloki afhendingu gagna vegna samskipta við ESA annað en lög viðkomandi ríkis. ESA geri ekki þá kröfu að gögnum sé haldið leyndum. Þeirri staðhæfingu, að til að traust ríki milli aðila þurfi trúnaður að ríkja um öll gögn, sé því mótmælt.
Þá segir að í öðru lagi sé vakin athygli á því að í upphaflegri beiðni kæranda, dags. 29. janúar, hafi verið óskað eftir aðgangi að öllum gögnum sem varði dreifikerfi Ríkisútvarpsins. Í svari fjármálaráðuneytisins frá 13. febrúar hafi sagt að ráðuneytið hafi engin gögn undir höndum önnur en þau sem send hafi verið ESA vegna fyrirhugaðra breytinga á lögum um Ríkisútvarpið ohf. Því sé hins vegar velt upp hvort ekki séu til gögn hjá umræddu ráðuneyti vegna samþykkis á þeim þjónustusamningi sem nú þegar sé í gildi milli aðila en að leiða megi líkum að því að í umræddum gögnum leynist einnig upplýsingar um dreifikerfi Ríkisútvarpsins.
Þann 11. maí sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál fjármálaráðuneytinu bréf þar sem óskað var eftir afstöðu kærða til þess sem fram kom í athugasemdum kæranda, dags. 20. apríl.
Fjármálaráðuneytið svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar þann 18. maí. Í bréfi ráðuneytisins segir orðrétt:
„Tilvísaður þjónustusamningur, um útvarpsþjónustu í almannaþágu, var undirritaður f.h. mennta- og menningarmálaráðuneytisins og RÚV hinn 24. maí 2011. Samningurinn tók við af eldri samningi frá 23. mars 2007.
Aðkoma fjármálaráðuneytisins að þjónustusamningnum var tvenns konar. Annars vegar kom samningurinn til skoðunar hjá fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins, líkt og aðrir þjónustusamningar stjórnvalda. Hins vegar kom ráðuneytið samningnum á framfæri við ESA f.h. íslenskra stjórnvalda, vegna athugunar stofnunarinnar á málefnum RÚV. Líkt og fram hefur komið sér fjármálaráðuneytið um samskipti við ESA vegna ríkisaðstoðarmála, óháð því hvar ábyrgð vegna slíkra mála liggur. Enskri þýðingu á samningnum var komið á framfæri við ESA með bréfi, dags. 16. september 2011.
Ráðuneytinu er ekki kunnugt um gögn sem kunna að vera undirliggjandi umræddum samningi, er varða dreifikerfi RÚV, og hefur engin slík gögn undir höndum.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Varamaður Trausta Fannars Valssonar, Símon Sigvaldason, tók sæti hans í nefndinni við meðferð og úrskurð máls þessa.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum er varða dreifikerfi Ríkisútvarpsins (RÚV), meðal annars gögnum um það hvernig Ríkisútvarpið uppfylli skyldur sínar í almannaþjónustu að því er varðar dreifingu sjónvarps og hljóðvarps, og væru í vörslum ráðuneytisins.
Í afstöðu ráðuneytisins kemur fram að gögn þau sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að lúti að mögulegum breytingum á lögum nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., sem meðal annars séu til komnar vegna tillagna Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 9. febrúar 2011, um fyrirkomulag á fjármögnun Ríkisútvarpsins. Um sé að ræða samskipti sem hafi átt sér stað á milli ESA og íslenskra stjórnvalda í kjölfar ákvörðunar ESA nr. 38/11/COL, um viðeigandi ráðstafanir í tengslum við fjármögnun RÚV, dags. 9. febrúar 2011.
Í ákvörðunarorði ákvörðunar ESA nr. 38/11/COL kemst stofnunin að því að fjármögnun RÚV brjóti gegn EES-samningnum, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, þar sem í henni felist ríkisaðstoð. Í ákvörðunarorðinu er mælt fyrir um tilteknar aðgerðir sem íslenska ríkið skyldi takast á hendur, m.a. breytingar á lögum, og aðrar viðeigandi aðgerðir til að binda endi á umrædda ríkisaðstoð til þess að komast hjá frekari aðgerðum af hálfu ESA. Í ákvörðunarorðinu er jafnframt mælt fyrir um það að íslensk stjórnvöld skuli upplýsa ESA um þær ráðstafanir eða aðgerðir sem það hyggst nota til að leggja niður ríkisaðstoð við RÚV.
2.
Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda ákvæði upplýsingalaga ekki ef á annan veg er mælt fyrir í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að.
Með vísan til niðurstöðu í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-240/2007, sbr. einnig reglur ESA um aðgang að gögnum sem settar voru með ákvörðun stofnunarinnar nr. 407/08/Col, dags. 27. júní 2008, og í gildi voru þegar beiðni kæranda um gögn var sett fram, byggir úrskurðarnefndin á því að þjóðréttarlegar skuldbindingar sem tengjast ESA girði almennt ekki fyrir aðgang að þeim skjölum sem hér er um að ræða, heldur fari um aðgang að þeim samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga að gættum takmörkunum 4.-6. gr. laganna.
3.
Eins og fram kemur í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
Af hálfu fjármálaráðuneytisins hefur komið fram að hjá því séu fyrirliggjandi þau gögn sem upp eru talin hér að framan undir liðum 1 til 13. Ráðuneytið hefur synjað kæranda um aðgang að þessum gögnum með vísan til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá hefur komið fram hjá ráðuneytinu að önnur gögn sem falli undir kæruefni málsins séu ekki fyrirliggjandi hjá því. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki ástæðu til þess að rengja þá fullyrðingu. Verður því tekin afstaða til afhendingar þeirra gagna sem talin eru upp í liðum 1-13 og fylgdu með bréfi ráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 15. mars.
4.
Í 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Af orðalagi ákvæðisins er ljóst að ekki aðeins bein samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir geti fallið undir ákvæðið, heldur einnig gögn þar sem um slík samskipti er fjallað.
Ekki leikur vafi á að ESA telst fjölþjóðleg stofnun í skilningi 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 108. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, er Eftirlitsstofnun EFTA sjálfstæð eftirlitsstofnun sem EFTA-ríkjunum bar að koma á fót. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 er Eftirlitsstofnun EFTA talin vera fjölþjóðastofnun í skilningi laganna og er henni ætlað m.a. það hlutverk að fylgjast með efndum á skuldbindingum samkvæmt framangreindum samningi. Vísast hér einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-240/2007 frá 14. febrúar 2007, máli A-376/2011 frá 16. september 2011 og A-434/2012 frá 28. júní 2012.
Að því er varðar mikilvæga almannahagsmuni samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga ber að líta til þeirrar skýringar á hugtakinu „mikilvægir almannahagsmunir“ sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaganna en þar segir: „Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þessir hagsmunir eru tæmandi taldir, en hver töluliður sætir sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.“
Í athugasemdunum segir m.a. eftirfarandi um 2. tölul. 6. gr.: „Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við kýringu á ákvæðinu.“
5.
Í áður tilvitnuðum reglum ESA, sbr. ákvörðun stofnunarinnar nr. 407/08/Col, dags. 27. júní 2008, er í 4. gr. fjallað um undantekningar frá rétti almennings til aðgangs að gögnum. Segir þar að ESA skuli hafna aðgangi að gögnum ef aðgangur að gögnunum geti leitt til skertrar verndar almannahagsmuna að því er varði m.a. öryggi ríkisins (public security) og alþjóðleg samskipti (international relations). Þá segir að ESA skuli hafna aðgangi að gögnum ef aðgangur að þeim geti leitt til skertrar verndar tilgangs sem rannsóknum stofnunarinnar sé ætlaður, nema almannahagsmunir vegi þyngra. Þá kemur fram í reglunum að ekki sé skylt að leita eftir afstöðu ESA um þau gögn sem liggi fyrir hjá EFTA-ríkjunum.
Þegar til þess er litið að ESA hefur ekki lokið umfjöllun um það mál sem ósk um aðgang að gögnum lýtur að, sem og þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan, einkum um þau markmið 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við þær fjölþjóðlegu stofnanir sem Ísland á aðild að, er það niðurstaða nefndarinnar að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim gögnum sem beinlínis lúta að samskiptum við stofnunina vegna könnunar hennar á umræddu máli. Í þessu ljósi verður fallist á þá ákvörðun fjármálaráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að skjölum sem merkt eru með tölustöfunum 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 9a, 10, 11, 12 og 13, enda er í þeim skjölum að finna upplýsingar sem með beinum hætti lúta að samskiptum fjölþjóðastofnunarinnar við íslensk yfirvöld. Um aðgang að fylgiskjölunum 1a, 1b, 1c og 9b skal nú nánar fjallað.
6.
Fylgiskjöl 1a og 1b eru enskar þýðingar minnisblaða mennta- og menningarmálaráðherra til ríkisstjórnar en minnisblöðin fylgja með bréfi fjármálaráðuneytisins til ESA, dags. 23. mars 2011, þar sem fjallað er um þær aðgerðir sem íslenska ríkið hefur tekist á hendur til að framfylgja ákvörðun stofnunarinnar nr. 38/11/COL. Bæði skjölin eru dagsett áður en ákvörðun ESA, dags. 9. febrúar 2011, er birt, eða 7. og 14. janúar. Þar er fjallað um breytingar á lögum um Ríkisútvarpið ohf. Skjal 1a varðar ekki með beinum hætti samskipti íslenska ríkisins við ESA, en í skjali 1b er hins vegar fjallað um ESA og athugun ESA á málefnum RÚV, sem staðið hafi yfir frá árinu 2004. Í báðum skjölunum er fjallað um tilefni þess að lög um RÚV sættu endurskoðun og hvernig lögin eigi að uppfylla þær kröfur sem leiðir af samningi um Evrópska efnahagssvæðið. Með hliðsjón af efni skjalanna og þeim samskiptum sem eiga sér enn stað milli íslenskra stjórnvalda og ESA um breytingar á lögum um RÚV fellst nefndin á þá ákvörðun fjármálaráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að þessum skjölum með vísan til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
7.
Fylgiskjal 1c er ensk þýðing á skipunarbréfi Sigtryggs Magnasonar í nefnd um endurskoðun á lögum um RÚV ohf., dags. 10. mars 2011. Meginefni bréfsins er birt á heimasíðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins með fréttatilkynningu á Internetinu, dags. 11. mars 2011. Þá er fylgiskjal 9b ensk þýðing á þjónustusamningi mennta- og menningarmálaráðuneytisins og Ríkisútvarpsins, dags. 24. maí 2011. Samningurinn er einnig birtur á íslensku á heimasíðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal stjórnvald taka ákvörðun um það hvort gögn, sem heimilt sé að veita aðgang að, skuli sýnd eða hvort afhent verði ljósrit eða afrit þeirra. Í þessu sambandi ber að taka sérstaklega fram að til þess að stjórnvald fullnægi þeirri ákvörðun sinni að veita aðgang að gögnum nægir ekki að úrskurðarnefndinni einni séu afhent afrit gagnanna eða þau birt opinberlega, heldur ber stjórnvaldi að afhenda gögnin þeim sem um þau biður, eins fljótt og verða má, sbr. einnig 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þess að skjöl 1c og 9b eru birt opinberlega á vefsíðu Stjórnarráðsins bar fjármálaráðuneytinu að taka ákvörðun um afhendingu gagnanna til kæranda þegar í stað eftir að tekin hafði verið ákvörðun um að veita almenningi aðgang að þeim.
Með vísan til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndar í því tilviki sem hér um ræðir að fella verði úrskurð um það að leggja fyrir fjármálaráðuneytið að afhenda kæranda umrædd skjöl merkt 1c og 9b.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun fjármálaráðuneytisins, dags. 13. febrúar 2012, á beiðni kæranda, [A] hdl., fyrir hönd [B] ehf., um aðgang að gögnum er varða málefni Ríkisútvarpsins, meðal annars hvernig Ríkisútvarpið uppfylli skyldur sínar í almannaþjónustu að því er varðar dreifingu sjónvarps og hljóðvarps, að því undanskildu að fjármálaráðuneytinu ber að afhenda kæranda skipunarbréf Sigtryggs Magnasonar sem formanns nefndar um endurskoðun á lögum um RÚV ohf., dags. 10. mars 2011, og þjónustusamning mennta- og menningarmálaráðuneytisins og Ríkisútvarpsins, dags. 24. maí 2011.
Friðgeir Björnsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Símon Sigvaldason