Ákvörðun Fiskistofu um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá [A sf.], [B], lögmanni f.h. [C ehf.], dags. 30. nóvember 2020, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda, þ.e. 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D], 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni um bakfærslu aflaheimilda, þ.e. 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.

Málsatvik

Málsatvik eru þau samkvæmt upplýsingum í stjórnsýslukæru að árunum 2013-2014 staðfesti Fiskistofa framsal aflaheimilda í eftirfarandi tilvikum:

-           Þann 2. júlí 2013 var aflahlutdeild í þorski flutt frá [D] til [F] sem nemur 0,0025404%.

-           Þann 9. október 2013 var aflahlutdeild í þorski flutt frá [E] til [G] sem nemur 0,0040863%.

-           Þann 28. janúar 2014 var aflahlutdeild í þorski flutt frá [D] til [H] sem nemur 0,0029188%.

-           Þann 24. febrúar 2014 var aflahlutdeild í þorski flutt frá [E] til [K] sem nemur 0,0007005%.

Einnig kemur fram í stjórnsýslukæru að [C ehf.] og annað félag sem hefur verið afskráð hafi verið rétthafar þeirra aflahlutdeilda sem færðar voru af framangreindum skipum. Við skoðun á bókhaldi félaganna í júní 2014 hafi komið í ljós að hluta aflahlutdeildar félaganna vantaði og hafði hún verið færð af skipunum án vitundar eða samþykkis eigenda og stjórnenda félaganna. Eigandi og stjórnarmaður [C ehf.] hafi farið á fund með fiskistofustjóra til að leita skýringa. Í ljós hafi komið að S, löggiltur skipasali, hafði ritað nafn fyrirsvarsmanna félaganna á skjölin og sent afrit af þeim til Fiskistofu. Þetta hafi H, stjórnarmaður og eigandi félaganna, tilkynnt fiskistofustjóra með tölvubréfi 11. júní 2014. Í kjölfarið hafi lögmaður kæranda fengið fyrirliggjandi gögn hjá Fiskistofu sem vörðuðu yfirfærslu aflahlutdeildanna og átt fund með Fiskistofu þar sem ítrekað hafi verið að framsal hafi verið byggt á fölsuðum gögnum og væri án lögmætrar heimildar frá félögunum. Af hálfu Fiskistofu hafi verið upplýst að forsenda þess að unnt væri að grípa til úrræða og leiðrétta skráningu aflahlutdeildar væri að fram færi rannsókn þar til bærra yfirvalda. Í samræmi við þessi samskipti við Fiskistofu hafi lögmaður kæranda f.h. félaganna lagt fram kæru til héraðssaksóknara (þá sérstaks saksóknara) og hafi Fiskistofa verið upplýst um þá kæru, sbr. tölvubréf, dags. 11.-13. júní og 16. júní-9. júlí 2015. Niðurstaða rannsóknar lögreglu hafi leitt í ljós að tiltekinn aðili, hér eftir nefndur S hafði ritað nafn fyrirsvarsmanns félaganna á eyðublöð og sent afrit skjalanna til Fiskistofu. Engin frumrit hafi verið lögð fram til Fiskistofu. Engu að síður hafi Fiskistofa fært umræddar aflaheimildir til annarra aðila án þess að kæranda væri það ljóst. Skortur á viðeigandi frumritum hafi komið í veg fyrir að hægt væri að ákæra S fyrir fölsun. Lögmaður kæranda hafi sent Fiskistofu bréf, dags. 31. ágúst 2015 og 22. september 2015, þar sem vísað hafi verið til fyrri samskipta, þ.m.t. ofangreindra funda. Með tölvubréfi, dags. 14. desember 2015, var umræddum bréfum svarað af Fiskistofu. Þar kom fram að ekki væri fyrirliggjandi niðurstaða af rannsókn sérstaks saksóknara og gæti Fiskistofa ekki orðið við beiðninni „meðan svo stendur á.“Í kjölfar þess að rannsókn héraðssaksóknara lauk og gefin var út ákæra á hendur S hafi lögmaður kæranda ítrekað kröfur f.h. framangreindra félaga. Einnig hafi lögmaður kæranda ítrekað framangreindar kröfur með bréfi, dags. 20. júlí 2017. Í svari Fiskistofu, dags. 27. júlí 2017, hafi sem fyrr verið ítrekað að ekki væri unnt að taka afstöðu til beiðninnar á meðan ekki hefði verið kveðinn upp dómur í málinu. Með dómi héraðsdóms, dags. 20. nóvember 2018, hafi S verið dæmdur fyrir brot gegn 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 fyrir að hafa dregið að sér og selt krókaaflahlutdeild. Með bréfi, dags. 29. nóvember 2018, hafi fyrri kröfur verið ítrekaðar. Í svarbréfi, dags. 15. janúar 2019, hafi Fiskistofa upplýst að viðbrögð myndu dragast vegna áfrýjunar málsins til Landsréttar. Landsréttur hafi með dómi, dags. 20. desember 2019, ekki talið sannað að S hafi ekki haft umboð annarra eigenda til að framselja umræddar aflaheimildir en staðfest sakfellingu S fyrir að hafa dregið sér leigu- og söluandvirði aflaheimildanna, sbr. 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Í kjölfarið hafi lögmaður kæranda sent bréf til Fiskistofu, dags. 15. janúar 2020, þar sem fyrri kröfur hafi verið ítrekaðar. Með bréfi Fiskistofu, dags. 12. maí 2020, hafi verið tilkynnt að beiðnin hafi verið tekin til efnismeðferðar.

Með bréfi, dags. 16. október 2020, synjaði Fiskistofa beiðni um bakfærslu aflahlutdeildar í ofangreindum tilvikum. Þar segir m.a. að í erindi kæranda sé óskað eftir því að Fiskistofa bakfæri aflahlutdeildir sem færðar hafi verið af skipum í eigu kæranda í fjórum tilvikum á tímabilinu 2. júlí 2013 til 24. febrúar 2014. Vísað væri til þess að beiðnir, sem sendar hafi verið til Fiskistofu um að staðfesta tilfærslur aflahlutdeildanna, hafi ekki stafað frá kæranda, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218/2017. Með dóminum í málinu hafi S verið sakfelldur fyrir að hafa skrifað nöfn fyrirsvarsmanna þinglýstra eigenda hlutaðeigandi skipa án heimildar þeirra á beiðnir sem sendar hafi verið Fiskistofu um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildanna milli skipanna. Hafi háttsemin verið heimfærð undir 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Ekki hafi verið tekið fram í beiðninni hvort óskað væri eftir endurupptöku málanna, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða að Fiskistofa afturkalli ákvarðanirnar á grundvelli 25. gr. sömu laga. Dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218/2017 hafi verið áfrýjað til Landsréttar sem hafi kveðið upp dóm í málinu 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019. Landsréttur hafi ekki fallist á þá forsendu héraðsdóms að S hafi verið óheimilt að rita nöfn fyrirsvarsmanna umræddra félaga á beiðnirnar sem hann sendi Fiskistofu. Taldi Landsréttur ósannað að S hafi skort heimildir til þessa. Landsréttur hafi hins vegar sakfellt S fyrir brot gegn 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með því að draga sér fjármuni sem fengist hafi sem greiðslur við leigu og sölu aflahlutdeildanna. Sé niðurstaðan endanleg og bindandi fyrir ákæruvaldið, ákærða og alla aðra. Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum eða ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Í 2. mgr. 24. gr. laganna segi að eftir að þrír mánuðir séu liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um atvik sem ákvörðun skv. 2. málsl. 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum máls. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár sé liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Síðasta ákvörðunin sem mál þetta beinist að hafi verið tekið 24. febrúar 2014 og hafi tilfærsla aflahlutdeildanna þá verið birt opinberlega á heimasíðu Fiskistofu strax í framhaldi af því. Samkvæmt málavaxtalýsingu í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218/2017 hafi kærandi kært ætluð brot S í málinu 2. júlí 2014. Fyrsta beiðni lögmannsins um bakfærslu aflahlutdeildanna hafi borist Fiskistofu 30. ágúst 2015 eða tæpum 14 mánuðum síðar. Þegar af þeirri ástæðu og með vísan til lokamálsliðar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu ekki efni til endurupptöku málsins, enda verði ekki séð að veigamiklar ástæður mæli með því. Einnig verði að hyggja að ólögfestum reglum um heimild stjórnvalds til endurupptöku mála að eigin frumkvæði sem gildi til viðbótar þeim reglum sem veiti málsaðila rétt til endurupptöku. Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í dómi Landsréttar í máli nr. 18/2019 hafi ekki verið fallist á þá niðurstöðu héraðsdóms að sannað væri að S hafi ekki haft heimild fyrirsvarsmanna félaganna til að ráðstafa umræddum aflahlutdeildum. Af því leiði að ekki séu efni til að telja að ákvarðanir Fiskistofu séu haldnar ógildingarannmörkum. Einnig leiði af því að ekki séu efni til þess að Fiskistofa hafi frumkvæði að því að afturkalla ákvarðanirnar né að taka málin til meðferðar að nýju og heldur ekki að taka til greina beiðni um að bakfæra aflahlutdeildirnar. Niðurstaða Fiskistofu var að synja beiðni [C ehf.], dags. 30. ágúst 2015, um bakfærslu 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.

Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan 3 mánaða frá því að hún barst viðtakanda, sbr. 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 30. nóvember 2020, kærði [A sf.] f.h. [C ehf.], til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um synja beiðni kæranda um bakfærslu 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E[ 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.

Í stjórnsýslukærunni er málsatvikum lýst með þeim hætti sem gerð er grein fyrir hér að framan. Einnig segir þar að með bréfi Fiskistofu, dags. 16. október 2020, hafi Fiskistofa hafnað beiðni um bakfærslu aflahlutdeildar í ofangreindum tilvikum. Ekki hafi þó í bréfinu verið fjallað um flutning á aflahlutdeild í þorski frá [D] til [F] sem nemi 0,0025404% 2. júlí 2013 og liggi niðurstaða Fiskistofu um þann flutning því ekki fyrir. Synjun Fiskistofu byggi nú á því að erindi til Fiskistofu hafi fyrst borist 30. ágúst 2015 og ekki hafi þá verið efni til endurupptöku málsins samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta sé í engu samræmi við meðferð málsins hjá stofnuninni. Fiskistofa hafi fengið tilkynningu um að framsal aflahlutdeildar væri án heimildar í júní 2014 um leið og fyrirsvarsmönnum félaganna hafi orðið ljóst að aflahlutdeild hefði verið færð af skipunum. Fiskistofa hafi staðfest þetta með samskiptum og bréfum og hafi verið óskað eftir lögreglurannsókn í samráði við Fiskistofu svo unnt væri að taka málið til skoðunar. Í niðurstöðu Fiskistofu sé horft framhjá þessum samskiptum og telji kærandi að erindi hafi verið beint til Fiskistofu án nokkurra tafa eftir að ljóst var að aflahlutdeild hafði verið færð af skipum félaganna. Í samskiptum við Fiskistofu undanfarin 6 ár hafi því aldrei verið borið við að erindi kæranda hafi borist of seint heldur hafi Fiskistofa lýst því yfir að málið yrði tekið til efnislegrar meðferðar þegar rannsókn lögreglu og síðar dómur liggi fyrir enda hafi erindinu verið beint til Fiskistofu um leið og kærandi hafi fengið upplýsingar um það. Af niðurstöðu rannsóknar héraðssaksóknara, vitnisburði fyrir dómi og dómsniðurstöðum liggi ótvírætt fyrir að á þær tilkynningar sem Fiskistofa hafi byggt á staðfestingar sínar um flutning aflahlutdeildar hafi verið rituð nöfn fyrirsvarsmanna félaganna af S og án nokkurrar aðkomu félaganna eða fyrirsvarsmanna þeirra. Frumrit þessara tilkynninga liggi ekki fyrir þar sem Fiskistofa virðist ekki hafa gert kröfu um afhendingu frumrita við staðfestingu framsals. Þessi skjöl hafi því ekki reynst unnt að rannsaka. Fiskistofu hafi borið að gæta að því að öll nauðsynleg skilyrði væru uppfyllt svo unnt væri að staðfesta framsal aflaheimildanna. Kærandi hafi tafarlaust leitað til Fiskistofu eftir að upplýsingar hafi komið fram um að aflaheimildir hefðu verið fluttar af skipum félaganna án vitundar og samþykkis fyrirsvarsmanna þeirra. Fiskistofa geti ekki framvísað framsali aflaheimilda sem stafi frá kæranda. Í framangreindum samskiptum hafi komið skýrt fram að forsenda þess að Fiskistofa gæti aðhafst væri að málið yrði kært til lögreglu. Kærandi hafi farið í einu og öllu að ráðleggingum Fiskistofu sem hafi verið fyllilega ljóst að kærandi teldi framsalið óheimilt og að það bæri að leiðrétta. Til viðbótar framangreindu verði að gera athugasemdir við að Fiskistofa skuli nú, eftir öll þessi samskipti og allan þennan tíma, byggja niðurstöðu sína á tilfærðum grundvelli.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Tölvubréfasamskipti lögmanns kæranda við Fiskistofu 11.-13. júní 2014. 2) Tölvubréfasamskipti lögmanns kæranda og Fiskistofu 16. júní og 9. júlí 2014. 3) Kæra til sérstaks saksóknara 2. júlí 2014 ásamt fylgiskjölum. 4) Bréf lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2015. 5) Bréf lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 22. september 2015. 6) Bréf Fiskistofu til lögmanns kæranda, dags. 14. desember 2015. 7) Ákæra á hendur S. 8) Bréf lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 20. júlí 2017.) Bréf Fiskistofu til lögmanns kæranda, dags. 27. júlí 2017. 10) Bréf Fiskistofu til lögmanns kæranda, dags. 15. janúar 2019. 11) Bréf lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 15. janúar 2020. 12) Bréf Fiskistofu til lögmanns kæranda, dags. 12. maí 2020. 13) Bréf Fiskistofu til lögmanns kæranda með hinni kærðu ákvörðun, dags. 16. október 2020.

Með tölvubréfi, dags. 10. desember 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna. Einnig var óskað eftir staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 5. janúar 2021, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar segir m.a. að kærandi tilgreini ekki kröfur sínar í kærunni en Fiskistofa líti svo á að félagið krefjist þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Fiskistofa telji að staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir með úrskurði. Um rökstuðning vísist aðallega til þess rökstuðnings sem fylgdi hinni kærðu ákvörðun. Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé mælt fyrir um heimild stjórnvalds til að afturkalla að eigin frumkvæði stjórnvaldsákvörðun sem tilkynnt hefur verið aðila máls. Þessari heimild geti stjórnvald einnig beitt eftir atvikum þó málsaðili hafi frumkvæði að því að óska eftir því. Sé þetta mögulegt af tvennu tilefni sem lýst sé í jafnmörgum töluliðum ákvæðisins. Í 1. tölul. segi að afturköllun sé heimil ef það sé ekki til tjóns fyrir aðila. Í því sambandi verði að líta til allra þeirra sem áttu lögvarða hagsmuni af þeirri ákvörðun sem um ræði. Í tilviki þeirra stjórnvaldsákvarðana sem mál þetta beinist að, hafi kærandi sjálfur átt aðild að málunum en einnig gagnaðilar að þeim viðskiptum með aflaheimildir sem fluttar voru milli skipa. Bakfærsla sú sem kærandi óskaði eftir hefði augljóslega orðið tilteknum aðilum til tjóns enda um að ræða réttindi sem hafi fjárgildi. Af þeirri ástæðu hafi ekki komið til greina að afturkalla ákvarðanirnar á grundvelli 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að finna ákvæði sem heimili stjórnvaldi að afturkalla stjórnvaldsákvörðun sem sé ógildanleg. Við mat á því hvort ákvörðun sé ógildanleg beri að beita aðferðum sem dómstólar noti. Verði þá helst litið til þess hvort ákvörðun hafi grundvallast á nægilega skýrri lagastoð og hvort hætta sé á því að ákvörðun hafi orðið röng vegna þess að stjórnvald hafi ekki farið að öryggisreglum við meðferð máls í aðdraganda ákvörðunar, einkum rannsóknarreglu og reglu um andmælarétt málsaðila. Þrátt fyrir þetta verði þó að líta til fleiri atriða, svo sem hversu ríkir hagsmunir eru tengdir við málið, hverjir þeir hagsmunir séu og hvort þeir rekist á. Hafi langur tími liðið frá birtingu ákvörðunar verði það til þess að takmarka svigrúm stjórnvalds til afturköllunar, vegna sjónarmiða um réttaröryggi og réttmætar væntingar þeirra sem aðild hafi átt að málinu. Um málsmeðferð í slíkum málum gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvarðanirnar sem kærandi hafi óskað afturköllunar á hafi falið í sér staðfestingar á hlutdeildarfærslum sem tilkynntar hafi verið til Fiskistofu. Í öllum tilvikum hafi þær grundvallast á beiðnum sem báru það með sér að stafa frá kæranda sjálfum og gögnum sem fylgdu þeim. Hafi ákvarðanir um staðfestingu tilfærslnanna verið teknar á grundvelli beiðnanna og að lokinni könnun hlutlægra skilyrða sem sannreynd hafi verið með skoðun fylgigagna. Það hafi svo verið snemma árs 2014 að kærandi hafi haldið því í fyrsta sinn fram við Fiskistofu að beiðnirnar hefðu verið lagðar fram án heimildar félaganna. Í framhaldi af því hafi kærandi vísað málinu til lögreglu en að lokinni málsmeðferð að hætti laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, hafi það verið niðurstaða Landsréttar að ósannað væri að þann einstakling sem skrifaði nöfn fyrirsvarsmanns félaganna á beiðnirnar, hefði brostið heimild til þess að ráðstafa heimildunum og óska eftir staðfestingu Fiskistofu á þeim ráðstöfunum. Um þetta vísist til forsendna í dómi Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 218/2019. Fiskistofa hafi ekki talið ástæðu til að meta sönnun fyrir heimildarskortinum með öðrum hætti en Landsréttur og hafi því ekki fallist á að ógildingarannmarki væri á ákvörðununum sem óskað var afturköllunar á. Þegar af þeirri ástæðu hafi borið að synja beiðni kæranda og hafi það verið önnur af tveimur synjunarástæðum. Eins og beiðni kæranda, dags. 30. ágúst 2015, hafi verið sett fram hafi Fiskistofa auk þessa orðið að taka afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt til þess að mál sem hafi lokið með staðfestingu flutnings aflaheimilda kæranda, yrðu endurupptekin með það fyrir augum að teknar yrðu nýjar ákvarðanir. Um þann rétt gildi ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 24. gr. segi að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún hafi verið tilkynnt málsaðila, eigi hann í fyrsta lagi rétt á að mál sé tekið til meðferðar að nýju ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum. Með vísan til niðurstöðu Landsréttar frá 20. desember 2019, í máli nr. 218/2019, þyki ekkert hafa komið fram sem bendi til þess að ákvarðanir Fiskistofu um staðfestingu þeirra flutninga á aflaheimildum, sem málin beindust að, hafi verið byggðar á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, hvorki um að beiðnirnar hafi stafað frá aðila sem ekki hafi verið til þess bær að óska eftir þeim né öðrum. Hafi því ekki verið tilefni til að taka málin til meðferðar að nýju á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. sé mælt fyrir um rétt málsaðila til að fá mál tekið til meðferðar að nýju ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Ákvæðið eigi ekki við í tilefni af beiðni kæranda um bakfærslu aflaheimildanna, þar sem staðfesting þeirra hafi ekki falið í sér íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann, heldur ívilnandi ákvörðun um staðfestingu að beiðni málsaðila. Af þessum ástæðum einum hafi borið að synja beiðni kæranda um endurupptöku málanna. Í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að þrátt fyrir 1. mgr. verði beiðni málsaðila ekki tekin til greina, nema með samþykki annarra málsaðila, eftir að þrír mánuðir séu liðnir frá því að ákvörðun var tilkynnt til málsaðila eða honum var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á. Mál verði þó ekki tekið til meðferðar að nýju ef ár sé liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Í málavaxtalýsingu kæranda sé því haldið fram að Fiskistofu hafi við meðferð máls sem lauk með hinni kærðu ákvörðun, láðst að taka afstöðu til beiðni um bakfærslu á 0,002504% aflahlutdeild í þorski frá fiskiskipinu [D] til [F] 2. júlí 2013. Í ákvörðunarorði hinnar kærðu ákvörðunar segi hins vegar m.a. að beiðni lögmanns kæranda f.h. kæranda frá 30. ágúst 2015 um bakfærslu umræddra aflaheimilda 2. júlí 2013 sé synjað. Ekki verði séð að staðhæfing kæranda um þetta atriði eigi við rök að styðjast. Beiðni kæranda hafi beinst að afturköllun eða endurupptöku á fjórum stjórnvaldsákvörðunum og ákvörðun í málinu varðað sama fjölda ráðstafana. Í kærunni sé því ranglega haldið fram að aðeins einn grundvöllur hafi verið fyrir hinni kærðu ákvörðun og hann hafi verið sá að beiðni kæranda um afturköllun ákvarðana frá júní 2014 hafi borist of seint til Fiskistofu, eða í lok ágúst 2015. Hið rétta sé að tvær ástæður hafi leitt til hinnar kærðu ákvörðunar. Hvor þeirra fyrir sig hefði leitt til sömu niðurstöðu. Í kærunni vísi lögmaðurinn til forsendna dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 28. nóvember 2018 í máli nr. S-218/2017, þrátt fyrir að fyrir liggi í málinu og fram komi í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun að sá dómur hafi verið endurskoðaður af Landsrétti með dómi frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 sem ekki hafi fallist á forsendur héraðsdóms fyrir sakfellingu. Á bls. 2 í kæru segi eftirfarandi: „Af niðurstöðu rannsóknar héraðssaksóknara, vitnisburði fyrir dómi og dómsniðurstöðum liggur ótvírætt fyrir að [á] þær tilkynningar, sem Fiskistofa byggði staðfestingar sínar um flutning aflahlutdeildar á, voru rituð nöfn fyrirsvarsmanna félaganna af [...] og án nokkurrar aðkomu félaganna eða fyrirsvarsmanna þeirra.“ Fiskistofa telji ekki rétt farið í kærunni með niðurstöðu dómstóla í sakamáli sem höfðað hafi verið vegna ætlaðra refsiverðra brota við tilfærslu aflaheimildanna. Hinn 28. nóvember 2018 hafi fallið í Héraðsdómi Reykjavíkur dómur í máli nr. S-218/2017, þar sem tiltekinn aðili hafi verið sakfelldur fyrir að hafa dregið sér aflahlutdeildir í eigu kæranda, sem hann síðan hafi selt og leigt sjálfum sér til hagsbóta. Hafi héraðsdómur gengið út frá því að S hefði ekki haft heimild til að ráðstafa aflaheimildunum með því að selja þær og undirrita með nöfnum fyrirsvarsmanna félaganna tilkynningar til Fiskistofu um flutning aflaheimildanna milli fiskiskipa sem leitt hafi til þess að Fiskistofa hafi tekið ákvarðanir um að staðfesta heildarflutningana. Dómi héraðsdóms hafi verið áfrýjað til Landsréttar sem í dómi uppkveðnum 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019, hafi ekki fallist á það með héraðsdómi að sannað væri að S hafi brostið heimild til að ráðstafa aflaheimildunum með þeim hætti sem hann gerði og tilkynna um það til Fiskistofu, en hafi hins vegar sakfellt hann fyrir að hafa dregið sér andvirði aflaheimildanna. Fiskistofa telji ekki grundvöll fyrir því að meta ætlað umboðsleysi S með öðrum hætti en Landsréttur og verði því að líta svo á að umboðsleysi hans til að framkvæma flutningana og tilkynna þá til Fiskistofu sé ósannað. Ákvarðanir Fiskistofu um staðfestingar á tilfærslum aflaheimildanna hafi því ekki verið haldnar þeim ógildingarannmarka sem kærandi haldi fram og ekki tilefni til að afturkalla þær á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Endurupptaka skv. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi heldur ekki komið til greina vegna þess að ekki hafði verið sýnt fram á að ákvarðanir um staðfestingu hlutdeildarflutninganna hafi byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum, né höfðu atvik sem skiptu verulegu máli varðandi niðurstöðu málsins breyst síðan ákvarðanirnar voru teknar. Þegar af þessari ástæðu beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun. Hin kærða ákvörðun hafi í öðru lagi byggst á því að þegar beiðni kæranda um að ákvarðanir Fiskistofu um staðfestingu á hlutdeildarfærslunum fjórum yrðu afturkallaðar eða mál vegna þeirra yrðu endurupptekin, hafi verið liðið meira en ár frá því að sú síðasta var tekin. Síðasta ákvörðunin hafi verið tekin 24. febrúar 2014 en beiðni um afturköllun eða endurupptöku hafi borist Fiskistofu fyrst 30. ágúst 2015 eða 18 mánuðum síðar. Hafi þá verið liðnir 14 mánuðir frá því að kæranda gat í síðasta lagi hafa verið kunnugt um málsatvik, ef miðað sé við þann dag sem hann kærði til lögreglu ætlaða fölsun undirskrifta fyrirsvarsmanna félaganna á tilkynningar til Fiskistofu. Hafi því eins og málum var háttað ekki verið efni til að endurupptaka málið á grundvelli, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Komi þessi synjunarástæða til viðbótar framangreindum ástæðum, sem þó hefðu hvor um sig ein og sér leitt til synjunar. Í málatilbúnaði kæranda sé því haldið fram að beiðni kæranda hafi komið fram mun fyrr en í bréfi lögmanns kæranda, 30. ágúst 2015. Sé vísað til þess að kærandi hafi sett sig í samband við Fiskistofu snemma árs 2014 og lýst því að grunsemdir væru um að undirskriftir á beiðnir um staðfestingar aflahlutdeildanna væru falsaðar. Eftir það hafi verið haldnir fundir og önnur samskipti milli kæranda og Fiskistofu og hafi stofnunin verið með í ráðum þegar málið hafi verið kært til lögreglu. Fiskistofa staðfesti að stofnunin og kærandi hafi átt í slíkum samskiptum og þau gögn sem kærandi hafi lagt fram um þau en bendi á að í þeim samskiptum hafi kærandi aldrei óskað eftir að staðfestingar á hlutdeildarfærslunum yrðu afturkallaðar eða að mál um þær yrðu endurupptekin. Það hafi verið í fyrsta sinn 30. ágúst 2015 sem kærandi hafi borið upp ósk um bakfærslu aflahlutdeildanna, sem synjað hafi verið með hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020. Fái þetta m.a. stoð í orðalagi beiðninnar og því að við ítrekanir á henni hafi lögmaður kæranda ætíð vísað til hennar sem þess erindis sem væri til úrlausnar. Fiskistofa bendi þó á að svo virðist sem þeir sem með málið fóru f.h. Fiskistofu hafi ekki skráð fundargerðir um efni funda þeirra og samtala við fulltrúa kæranda svo sem mælt sé fyrir um í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Tölvupóstar sem starfsmennirnir hafi móttekið eða sent vegna málsins hafi heldur ekki verið vistaðir í skjalaskrá stofnunarinnar en núverandi starfsfólki Fiskistofu hafi verið ókunnugt um tölvubréfasamskipti milli kæranda og Fiskistofu árið 2014 þar til stofnunin hafi fengið afrit af stjórnsýslukærunni með umsagnarbeiðni ráðuneytisins. Að auki virðast hafa verið annmarkar á vistun skjalavörslu varðandi bréf sem stofnunin hafi sent, því ekki hafi fundist afrit af bréfi sem stofnunin hafi sent til kæranda 14. desember 2015 þar sem brugðist hafi verið við bréfum félaganna, dags. 31. ágúst og 22. september sama ár. Af þessum ástæðum liggi ekki fyrir með óyggjandi hætti upplýsingar um hvort beiðni um bakfærslu aflahlutdeildanna hafi verið sett fram munnlega eða með tölvupósti fyrr en 31. ágúst 2015. Með vísan til alls framangreinds hafni Fiskistofa því að sýnt hafi verið fram á að þær tilfærslur aflaheimilda sem mál þetta beinist að hafi verið framkvæmdar í heimildarleysi. Af þeirri ástæðu séu ekki ógildingarannmarkar á ákvörðun Fiskistofu um að staðfesta þær. Fiskistofa hafni því einnig að kærandi hafi óskað eftir bakfærslu aflaheimildanna fyrr en 30. ágúst 2015 en bendi um leið á að hvorki þá, fyrir þann tíma né nú hefði slík ósk getað náð fram að ganga þar sem þá hafði ekki frekar en nú verið sýnt fram á heimildarleysi umboðsmanns kæranda til að annast flutning aflaheimildanna fyrir hans hönd með þeim hætti sem gert var. Fiskistofa telji þannig að framangreindar ástæður eigi að leiða til þess að ráðuneytið staðfesti hina kærðu ákvörðun um að synja ósk kæranda um að málin verði endurupptekin eða ákvarðanir um staðfestingar á færslu aflahlutdeildanna verði afturkallaðar. Þá sé bent á að í heiti bréfs stofnunarinnar til lögmanns kæranda hafi fyrir mistök verið notað orðið „Endurupptaka“en af efni bréfsins og samhengi þess við úrlausnarefnið megi ráða að um sé að ræða tilkynningu um að málsmeðferð sem áður hafði verið gert hlé á hafi verið hafin að nýju.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020. 2) Beiðni um bakfærslu aflaheimilda, dags. 31. ágúst 2015. 3) Ítrekun, dags. 22. september 2015. 4) Bréf kæranda til Fiskistofu, dags. 20. júlí 2017. 5) Bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 27. júlí 2017. 6) Bréf kæranda til Fiskistofu, dags. 29. nóvember 2018. 7) Bréf kæranda til Fiskistofu, dags. 15. janúar 2020. 8) Dómur Héraðsdóms Reykjaness frá 20. nóvember 2018 í máli nr. S-218/2017. 9) Tilkynning Fiskistofu, dags. 15. janúar 2019. 10) Dómur Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019. 11) Tilkynning Fiskistofu, dags. 12. maí 2020, um að efnismeðferð málsins verði haldið áfram.

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2021, sendi ráðuneytið [A sf.] f.h. kæranda, ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 5. janúar 2021, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 26. febrúar 2021, barst ráðuneytinu svarbréf frá [A sf.] f.h. [C ehf.] Þar segir m.a. að í umsögn Fiskistofu, um þær aflahlutdeildarfærslur sem kærandi krefjist leiðréttingar á, segi að í öllum tilvikum hafi þær grundvallast á beiðnum sem báru það með sér að stafa frá kæranda sjálfum og gögnum sem fylgdu þeim. Ákvarðanir um staðfestingu tilfærslnanna hafi verið teknar á grundvelli beiðnanna og að lokinni könnun hlutlægra skilyrða sem sannreynd hafi verið með skoðun fylgigagna. Það hafi svo verið snemma árs 2014 að kærandi hafi haldið því í fyrsta sinn fram við Fiskistofu að beiðnirnar hefðu verið lagðar fram án heimildar félaganna. Í framhaldi af því hafi kærandi vísað málinu til lögreglu en að lokinni málsmeðferð að hætti laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, hafi það orðið niðurstaða Landsréttar að ósannað væri að þann einstakling, sem skrifaði nöfn fyrirsvarsmanns kæranda á beiðnirnar, hefði brostið heimild til að ráðstafa heimildunum og óska eftir staðfestingu Fiskistofu á þeim ráðstöfunum. Þessar forsendur Fiskistofu séu í grundvallaratriðum rangar. Þannig hafi umræddar beiðnir ekki stafað frá kæranda og hlutlæg skilyrði hafi ekki verið sannreynd af Fiskistofu. Enda þótt Landsréttur hafi komist að því í fyrrgreindu sakamáli að ekki væri hafið yfir skynsamlegan vafa að S hafi selt aflaheimildir án heimildar þá hafi sú niðurstaða lotið þeim sönnunarreglum sem gildi um sakamál að réttarfarslögum. Sú niðurstaða breyti engu um meðferð og úrlausn þess máls sem hér sé til meðferðar. Í þessu máli sé til endurskoðunar stjórnsýsla Fiskistofu sem hafi beinst að kæranda. Það mál lúti þeim sönnunarreglum sem um slík mál gildi, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 42/2019. Í stjórnsýslukærunni segi að af niðurstöðu rannsóknar héraðssaksóknara, vitnisburði fyrir dómi og dómsniðurstöðum liggi ótvírætt fyrir að á þær tilkynningar, sem Fiskistofa byggði staðfestingar sínar um flutning aflahlutdeildar, hafi verið rituð nöfn fyrirsvarsmanna félaganna af S og án nokkurrar aðkomu félaganna eða fyrirsvarsmanna þeirra. Í umsögn Fiskistofu sé þetta gagnrýnt og því haldið fram að þetta sé rangt. Framangreind málsatvikalýsing sé rétt og ekki sé unnt að ráða annað en að þessi málsatvik séu lögð til grundvallar í dómi Landsréttar. Óumdeilt sé því að málum hafi verið háttað með þessum hætti. Rétt sé að niðurstöður rannsóknar héraðssaksóknara séu lagðar til grundvallar við meðferð stjórnsýslumáls. Málatilbúnaður S í málinu hafi m.a. byggt á því að honum hafi verið heimilt að rita skjöl með þessum hætti, þ.e. án aðkomu fyrirsvarsmanna félaganna. Í dómi Landsréttar hafi, með hliðsjón af ríkum sönnunarkröfum sakamálaréttarfars, verið litið svo á að ákæruvaldinu hefði ekki tekist að sanna svo hafið væri yfir skynsamlegan vafa að S hafi, í starfi sínu hjá F ehf., selt eða leigt þær fiskveiðiheimildir sem í ákæru greinir án heimildar. Niðurstaðan verði hins vegar ekki túlkuð svo að honum hafi verið það heimilt og beri Fiskistofa sönnunarbyrði fyrir því að beiðni um flutning aflaheimilda hafi stafað frá kæranda. Í þessu sambandi vísist m.a. til dóms Hæstaréttar frá 1984, bls. 233 þar sem rannsókn lögreglu hafi verið lögð til grundvallar sönnun vegna bótakröfu í einkamáli þrátt fyrir að einstaklingur hafi verið sýknaður af sakargiftum í sakamáli. Við afgreiðslu Fiskistofu á málinu hafi ekkert annað verið til grundvallar flutningnum en beiðni þar sem S hafi ritað nöfn annarra einstaklinga. Óumdeilt sé að þau gögn hafi verið fölsuð. Fiskistofa hafi við afgreiðslu sína ekki lagt til grundvallar að tilfærsla aflaheimilda hafi verið framkvæmd á grundvelli einhvers konar umboðs svo sem S hafi byggt á í sakamálinu. Þær kröfur sem hvíli á ákæruvaldinu í sakamáli séu ekki þær sömu og gildi um Fiskistofu í þessu máli. Þvert á móti verði Fiskistofa að sýna fram á að fram hafi komið beiðni frá raunverulegum eigendum þeirra aflaheimilda sem um ræði í málinu. Kærandi bendi einnig á að Fiskistofa hafi engra frumrita aflað heldur hafi allar beiðnir um flutning aflaheimilda verið sendar með símbréfi. Þá hafi kæranda ekki verið send tilkynning um flutning aflaheimilda svo sem venja sé. Þar sem engin frumrit hafi verið til staðar hafi reynst ómögulegt að ákæra S fyrir skjalafals. Því sé ekki unnt að halda því fram að gögnin hafi verið „sannreynd“ enda engin frumgögn til staðar vegna ófullnægjandi verklags hjá Fiskistofu. Ljóst megi vera að ef verklag Fiskistofu hefði verið þannig að unnt hefði verið að sannreyna að beiðnir um flutning aflaheimilda kæmu frá þar til bærum aðila hefði flutningur aflaheimilda ekki getað farið fram. Ennfremur hefði verið komið í veg fyrir mögulegt tjón af völdum flutningsins ef kæranda hefði verið tilkynnt með sannanlegum hætti um flutning aflaheimildanna og félagið þá getað brugðist við. Þar sem beiðnir um flutning aflaheimilda frá skipum í eigu kæranda hafi ekki stafað frá kæranda sé ljóst að ákvörðun Fiskistofu um að staðfesta flutning aflaheimildanna hafi byggt á röngum upplýsingum. Dómur Landsréttar breyti þessu ekki enda geti Fiskistofa ekki lagt fram skjöl sem stafi frá kæranda sem staðfesti ósk félaganna um að flytja aflaheimildir af skipum þeirra þar sem engin slík gögn séu til. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi farið á fund Fiskistofu um leið og honum hafi orðið ljóst að aflaheimildir höfðu verið fluttar af skipunum. Ljóst sé af gögnum málsins að Fiskistofa hafi beint kæranda í þann farveg að kæra málið til lögreglu svo Fiskistofa gæti aðhafst í málinu. Kærandi geti ekki borið ábyrgð á því hvernig stjórnsýslu Fiskistofu hafi verið háttað og hvernig öðrum aðilum hafi verið tilkynnt um að ekki hafi verið fyrirliggjandi heimild til flutnings aflaheimilda. Fiskistofu hafi hins vegar verið ljóst að svo var ekki og að vilji kæranda stæði til þess að þetta yrði leiðrétt. Eins og gögn málsins beri skýrlega með sér hafi kærandi tafarlaust komið upplýsingum til Fiskistofu um að heimildir til flutnings skorti og í kjölfarið hafi málið verið kært til lögreglu. Öll samskipti við Fiskistofu frá þeim tíma beri með sér að Fiskistofa myndi á þessum grundvelli taka flutning aflaheimilda til endurskoðunar. Í kjölfar þessa hafi Fiskistofu borið að grípa til viðeigandi ráðstafana til að tryggja að unnt væri að leiðrétta flutning aflaheimilda enda lá þá fyrir beiðni um að slíkt stafaði ekki frá eigendum þeirra. Samskipti lögmanns kæranda við Fiskistofu verði því ekki skilin öðru vísi en ósk um að staða þeirra yrði leiðrétt enda beri stjórnvaldi skylda til að leiðrétta rangar ákvarðanir.

Rökstuðningur

I.  Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. laganna. Ákvörðun Fiskistofu um að hafna beiðni kæranda um bakfærslu umræddra aflaheimilda er dags. 16. október 2020. Kæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 30. nóvember 2020. Kæran er því komin fram innan tilskilins frests.

II. Um úthlutun og framsal aflaheimilda gilda lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 3. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn með tilteknum undantekningum sem koma fram í lögunum. Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár. Í 8. gr. kemur fram að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr., með þeim takmörkunum sem leiðir af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, skal úthlutað til einstakra skipa. Skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um framkvæmd greinarinnar í reglugerð. Í 3.-4. mgr. 12. gr. kemur fram að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess. Tafarlaust skal leita staðfestingar Fiskistofu á að flutningur aflahlutdeildar sé innan heimilaðra marka. Öðlast slíkur flutningur ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir. Í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017, segir að tilkynna skuli Fiskistofu um flutning á aflahlutdeild á sérstöku eyðublaði sem stofnunin gefur út. Einnig segir þar að eigandi þess skips sem aflahlutdeildin er flutt frá skuli undirrita beiðni um flutning og skuli undirritun hans staðfest af tveimur vottum. Við flutning á aflahlutdeild skuli leggja fram veðbókarvottorð þess skips sem flutt er frá auk skriflegs samþykkis eftirgreindra aðila: a. þeirra er þinglýst samningsveð áttu í skipinu 1. janúar 1991, b. þeirra sem eiga þinglýsta kvöð á skipinu þar sem kveðið er á um að framsal aflahlutdeildar sé óheimilt án samþykkis kvaðarhafa, c. þinglýst samþykki þeirra sem eiga þinglýst samningsveð í skipinu frá og með 1. janúar 1998. Flutningur aflahlutdeildar öðlast ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir.

III. Í ákvörðun Fiskistofu í máli þessu, dags. 16. október 2020, var vísað til bréfa lögmanns kæranda til Fiskistofu, dags. 30. ágúst 2015, 22. september 2015, 29. nóvember 2018 og 15. janúar 2020, auk bréfa Fiskistofu til lögmanns kæranda, dags. 15. janúar 2019, þar sem tilkynnt var um tafir á meðferð málsins og 12. maí 2020 þar sem lögmanni kæranda var tilkynnt um að beiðnin hefði verið tekin til efnismeðferðar og tölvubréfasamskipta lögmanns kæranda við Fiskistofu allt til 13. október 2020. Þar kom fram að óskað var eftir því að Fiskistofa bakfæri aflahlutdeildir sem færðar voru af skipum í eigu kæranda í fjórum tilvikum á tímabilinu frá 2. júlí 2013 til 24. febrúar 2014, með vísan til þess að beiðnir, sem sendar hafi verið til Fiskistofu um að staðfesta tilfærslur aflahlutdeildanna, hafi ekki stafað frá kæranda, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218-2017. Með dóminum hafi S verið sakfelldur fyrir að hafa skrifað nöfn fyrirsvarsmanna þinglýstra eigenda hlutaðeigandi skipa án þeirra heimildar á beiðnir sem sendar voru Fiskistofu um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildanna milli skipanna. Hafi háttsemin verið heimfærð undir 247. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218/2017 hafi verið áfrýjað til Landsréttar sem hafi kveðið upp dóm í málinu 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019. Landsréttur hafi ekki fallist á þá forsendu héraðsdóms að S hafi verið óheimilt að rita nöfn fyrirsvarsmanna kæranda á beiðnirnar sem sendar voru Fiskistofu. Landsréttur hafi talið að ósannað væri að S hafi skort heimildir til þessa. Dómurinn hafi ekki sakfellt S fyrir ólögmæta meðferð aflaheimildanna heldur einungis fyrir brot gegn 247. gr. laga nr. 19/1940 með því að draga sér fjármuni sem fengust sem greiðsla við leigu og sölu aflahlutdeildanna.

IV. Í erindi kæranda til Fiskistofu, dags. 30. ágúst 2015, sem lauk með hinni kærðu ákvörðun í þessu máli felst að óskað var eftir að eldri ákvarðanir stofnunarinnar, dags. 2. júlí 2013, 9. október 2013, 28. janúar 2014 og 24. febrúar 2014, yrðu afturkallaðar eða enduruppteknar með vísan til tiltekinna ástæðna sem gerð er grein fyrir hér að framan.

Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: 1) það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða 2) ákvörðun er ógildanleg.

Þegar litið er til atvika þessa máls og þeirra forsendna sem gerð er grein fyrir hér að framan er það mat ráðuneytisins að ekki séu uppfyllt skilyrði 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en ljóst er að afturköllun ákvarðana Fiskistofu um staðfestingu flutnings umræddra aflaheimilda myndi hafa í för með sér tjón fyrir tiltekna aðila. Með dómi Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 var ekki fallist á að sannað væri að S hafi ekki haft heimild kæranda til að ráðstafa umræddum aflahlutdeildum. Af því leiðir að ekki eru efni til að telja að ákvarðanir Fiskistofu hafi verið ógildanlegar samkvæmt 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það leiðir af því að ekki voru efni til að Fiskistofa hefði frumkvæði að því að afturkalla ákvarðanirnar né að taka málin til meðferðar að nýju og heldur ekki að taka til greina beiðni um að bakfæra aflahlutdeildirnar.

Um heimild til endurupptöku stjórnvaldsákvarðana gildir ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef: 1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða 2. íþyngjandi ákvörðun hefur byggst á atvikum sem hafa breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin. Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki endurupptekið að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Beiðni kæranda um endurupptöku framangreinds máls uppfyllti ekki þau skilyrði sem tilgreind eru í framangreindu ákvæði.

Ákvarðanir Fiskistofu um að staðfesta flutning á 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014 voru byggðar á þeirri forsendu að uppfyllt væru skilyrði laga og stjórnvaldsreglna fyrir flutningnum, m.a. að fyrir hendi væri samþykki allra eigenda skipanna fyrir flutningi aflahlutdeildanna.

Kröfur í stjórnsýslukæru eru byggðar á því að eftir að stofnunin staðfesti flutning aflahlutdeilda milli skipanna hafi komið í ljós að ekki allir eigendur skipanna höfðu undirritað umsókn um flutning aflahlutdeildanna. Því hafi ekki verið heimilt að staðfesta flutninginn og er þar m.a. vísað til laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr. 630/2016. Þar sem skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi aflahlutdeildanna hafi ekki verið uppfyllt hafi Fiskistofa ekki haft heimild til að staðfesta flutning umræddra aflahlutdeilda milli skipanna.

Með dómi Landsréttar frá 20. desember 2019, í máli nr. 18/2019 var talið ósannað að S hafi ekki haft samþykki allra eigenda fyrir flutningi aflahlutdeildanna.

Ekki er fallist á að mismunandi sönnunarkröfur í sakamálum annars vegar og einkamálum hins vegar hafi áhrif á úrlausn um þetta atriði í málinu.

Í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993 segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum eða ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Í 2. mgr. 24. gr. laganna segir að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölu. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um atvik skv. 2. málsl. 1. mgr. sem ákvörðun var byggð á, verður beiðni um endurupptöku þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum máls. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Síðasta ákvörðunin sem mál þetta beinist að var tekin 24. febrúar 2014 og var tilfærsla aflahlutdeildanna þá birt opinberlega á heimasíðu Fiskistofu strax í framhaldi af því. Samkvæmt málavaxtalýsingu í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. S-218/2017 kærði kærandi ætluð brot S í málinu 2. júlí 2014. Fyrsta beiðni um bakfærslu aflahlutdeildanna barst Fiskistofu 30. ágúst 2015 eða tæpum 14 mánuðum síðar. Þegar af þeirri ástæðu og með vísan til lokamálsliðar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru ekki efni til endurupptöku málsins, enda verður ekki séð að veigamiklar ástæður mæli með því. Einnig verður ekki í þessu máli byggt á ólögfestum reglum um heimild stjórnvalds til endurupptöku mála að eigin frumkvæði sem gilda til viðbótar þeim reglum sem veita málsaðila rétt til endurupptöku. Með vísan til fyrirliggjandi gagna sem og staðhæfinga kæranda og Fiskistofu verður lagt til grundvallar að beiðni kæranda um bakfærslu aflaheimildanna hafi ekki borist fyrr en 31. ágúst 2021 enda eru hvorki upplýsingar né gögn í málinu um annað.

Ennfremur er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð Fiskistofu og ákvörðun, dags. 16. október 2020, um að hafna beiðni um afturköllun eða endurupptöku á ofangreindum eldri ákvörðunum stofnunarinnar hafi ekki verið haldin annmörkum sem leiði til þess að fella beri hana úr gildi. Þykir sýnt að við meðferð málsins hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda sem koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

V. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni kæranda, [C ehf.], um bakfærslu flutnings 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, um að synja beiðni kæranda, [C ehf.] um bakfærslu flutnings 0,0025404% aflahlutdeildar í þorski af [D] 2. júlí 2013, 0,0040863% aflahlutdeildar í þorski af [E] 9. október 2013, 0,0029188% aflahlutdeildar í þorski af [D] 28. janúar 2014 og 0,0007005% aflahlutdeildar í þorski af [E] 24. febrúar 2014.