Nr. 148/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 9. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 148/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19020046
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 20. febrúar 2019 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 1. febrúar 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnislegrar meðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 23. ágúst 2018. Kærandi framvísaði ítölsku ferðaskilríki með gildistíma til 12. desember 2022 og ítölsku dvalarleyfi með gildistíma til 30. maí 2022, sem gaf til kynna að kærandi nyti þar alþjóðlegrar verndar. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 13. nóvember 2018, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 1. febrúar 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 5. febrúar 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 20. febrúar 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 1. mars 2019 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnun kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi lýst veikindum sínum í viðtölum hjá Útlendingastofnun en hann þjáist af [...] og fái stundum köst sem valdi því að hann falli í yfirlið. Þá sé hann með [...]auk þess sem hann sé áhyggjufullur, sofi illa og endurupplifi vonda atburði úr fortíð sinni. Kærandi hafi flúið heimaríki sitt eftir að hafa verið þar í haldi og horft upp á lungann úr fjölskyldu sinni vera drepin. Kærandi telji sig hafa [...] en hann hafi verk í [...] og [...] mikið, og telji kærandi sig þurfa að fara til sálfræðings. Kærandi hafi mótmælt því að vera sendur aftur til Ítalíu, en þar hafi hann ekki fengið húsaskjól, framfærslu eða atvinnu, auk þess sem hann hafi ekki haft aðgang að heilbrigðisþjónustu eftir að hann fékk alþjóðlega vernd þar í landi. Hafi kærandi treyst á matargjafir frá kirkjunni til að draga fram lífið á götum Ítalíu. Þá hafi honum hvorki staðið til boða kennsla í ítölsku né aðstoð eða fræðsla um hvernig hann ætti að aðlagast ítölsku samfélagi. Loks kveði kærandi að hann hafi verið [...] á Ítalíu og hafi verið í haldi hennar í um tvo mánuði þar til hann hafi flúið um miðja nótt. Hafi kæranda borist hótanir eftir flóttann en hann telji lögregluna ekki getað verndað sig. Þá kveði kærandi sig hafa orðið fyrir fordómum á Ítalíu.
Í greinargerð sinni gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun. Útlendingastofnun hafi staðhæft að kæranda standi til boða fullnægjandi heilbrigðisþjónusta á Ítalíu, m.a. með vísan til skýrslu Asylum Information Database, en kærandi sjái ekki grunn fyrir þeirri staðhæfingu stofnunarinnar í skýrslunni. Kærandi geri kröfu til vandaðri vinnubragða íslenskra stjórnvalda og telur ótækt að taka undantekningarreglur sem kveði á um réttindi sem fræðilega standi einhverju flóttafólki til boða á Ítalíu og álykta út frá þeim fyrir allan þann fjölda flóttafólks sem þar sé og fái enga aðstoð. Sama gildi um rétt til félagslegrar aðstoðar á Ítalíu, sem Útlendingastofnun telji að standi kæranda til boða án þess þó að hann hafi haft þar fasta búsetu í tvö ár, líkt og áskilið sé í ítölskum lögum, enda hafi kærandi verið á Íslandi síðustu mánuði. Þá gerir kærandi einnig athugasemd við tilvísun Útlendingastofnunar til bréfs (e. circular letter) frá ítölskum stjórnvöldum frá 8. janúar 2019 og varði búsetuúrræði þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Geri kærandi fyrirvara um að byggt sé á þeim upplýsingum, enda sé um einhliða yfirlýsingu ítalskra stjórnvalda að ræða og óvíst hvort kæranda standi umrædd búsetuúrræði til boða og þá hvað lengi.
Kærandi bendir á að kærunefnd útlendingamála hafi slegið verulega varnagla við aðstæðum einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu. Í nýlegum úrskurðum sínum hafi kærunefnd m.a. komist að þeirri niðurstöðu að flóttafólk og einstaklingar með alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi í erfiðleikum með að finna vinnu þar, auk þess sem húsnæði handa þessum hópum sé af skornum skammti og margir einstaklingar séu því heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum. Þá sé möguleiki þessara hópa til að fá félagslegar bætur afar takmarkaður. Þessum hópum sé einnig meinað um heilbrigðisþjónustu séu þeir atvinnu-, bóta- og húsnæðislausir enda hafi þeir ekkert skráð heimilisfang, auk þess sem fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu.
Kærandi byggir kröfu sína um að umsókn sín um alþjóðlega vernd hér á landi verði tekin til efnismeðferðar í fyrsta lagi á því að ótækt sé að beita heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem kærandi njóti verndar 1. mgr. 42. gr. sömu laga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæði 42. gr. laga um útlendinga mæli fyrir um grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement eða bann við því að vísa fólki brott þangað sem lífi þess eða frelsi kunni að vera í hættu. Kærandi telji þá að túlkun íslenskra stjórnvalda á dómum Mannréttindadómstóls Evrópu sé röng og að með núverandi framkvæmd firri þau sig ábyrgð skv. framangreindri grundvallarreglu langt umfram efni. Vísi kærandi á nánar tilgreinda dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í því sambandi sem kærandi telji að sýni að mannréttindasáttmáli Evrópu tryggi umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki ákveðin lágmarkslífskjör. Þá telji kærandi að það lágmarksalvarleikastig sem Mannréttindadómstóll Evrópu hafi sett og íslensk stjórnvöld vísi oft til kunni að vera hærra en góðu hófi gegnir og sé ekki heldur algilt.
Kærandi telur að við endursendingu hans til Ítalíu muni lífsgæði hans ekki aðeins versna verulega heldur muni lífskjör hans ekki ná því lágmarki sem 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verndar. Telji kærandi að kærunefnd útlendingamála hafi staðfest þetta í úrskurðum sínum en nefndin kjósi aftur á móti að beita ekki banninu við endursendingu eins og henni sé skylt. Kærandi telji ljóst að hann muni standa frammi fyrir ómannúðlegum og vanvirðandi aðstæðum á Ítalíu en hann tali ekki ítölsku og hafi ekki fengið fjárhagsaðstoð eða haft aðgang að heilbrigðiþjónustu þar í landi. Auk þess hafi hann orðið fyrir fordómum á Ítalíu. Kærandi telji að lífskjör sín á Ítalíu samkvæmt framangreindu séu lífshættuleg og lágmarkskröfum Mannréttindadómstóls Evrópu um alvarleika sé því náð. Með endursendingu til Ítalíu myndu íslensk stjórnvöld því gerast brotleg við grundvallarregluna um non-refoulement.
Krafa kæranda er jafnframt reist á því að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð sinni vísi kærandi til lagaáskilnaðarreglu 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1994 sem og til lögmætisreglunnar. Kærandi telji að reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, brjóti gegn lögmætisreglunni, m.a. vegna þess að þar sé að finna skilyrði vegna sérstakra ástæðna sem hafi ekki stoð í settum lögum auk skilyrða sem beinlínis gangi gegn ákvæðum laga um útlendinga. Því beri að líta framhjá umræddri reglugerð við meðferð málsins. Þá vísi kærandi til lögskýringargagna að baki 2. mgr. 36. gr. laganna og kveði að stjórnvöld hér á landi hafi við túlkun sína á hugtakinu sérstakar ástæður horft í of ríkum mæli til mannréttindasáttmála Evrópu og notað dómafordæmi alþjóðadómstóla til að skerða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í ljósi markmiðs laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 2. gr. laganna, hafni kærandi því að við mat á sérstökum ástæðum hafi sjónarmið um skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkurt vægi. Þá bendi kærandi á að hvergi í lögskýringargögnum sé að finna kröfur um hátt alvarleikastig erfiðleika, alvarlega mismunun, verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu eða að meðferð sjúkdóms sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Þessar kröfur hafi því enga stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni.
Þá telur kærandi fráleitt að jafna stöðu kæranda við stöðu almennings á Ítalíu í skilningi 32. gr. a reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga. Ljóst sé að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna þeirra alvarlegu fordóma sem þar ríkja gagnvart uppruna hans og geti kærandi því vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða alls almennings á Ítalíu. Sé íslenskum stjórnvöldum því skylt að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kæranda verið veitt viðbótarvernd á Ítalíu og hefur gilt dvalarleyfi þar í landi til 30. maí 2022. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára gamall karlmaður sem kom einn hingað til lands. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi m.a. vera með verki og eiga erfitt með svefn. Í gögnum um heilsufar kæranda, sem hann hefur lagt fram, kemur m.a. fram að hann hafi glímt við tannvandamál og vélindabakflæði. Þá hafi kærandi verið greindur með [...] og fengið lyf við því. Auk þess kemur fram í komunótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 9. september 2018, að kærandi hafi fengið [...] fyrir nokkrum árum og að það sé sýnilegt á [...]. Í komunótu frá 14. september 2018 kemur jafnframt fram að engrar eftirfylgni sé þörf vegna þess.
Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. viðtöl kæranda hjá Útlendingastofnun og fyrirliggjandi heilsufarsgögn, beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.
Aðstæður á Ítalíu
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
• 2018 Trafficking in Persons Report – Italy (United States Department of State, 28. júní 2018);
• Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016);
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018);
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
• Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
• Integration of Refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis (European Parliament, desember 2017);
• Is Mutual Trust Enough – The situation of persons with special reception needs upon return to Italy (Danish Refugee Council, febrúar 2017);
• Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019);
• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/) og
• World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019).
Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.
Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þar er m.a. greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur einnig fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að hafa verið veitt alþjóðleg vernd. Þegar einstaklingi með alþjóðlega vernd sé vísað aftur til Ítalíu eigi hann rétt á því að gista í svokölluðum SPRAR móttökumiðstöðvum, að því gefnu að viðkomandi hafi ekki fullnýtt heimild til dvalar þar og að laust pláss sé til staðar. Þó kemur fram að takmarkað framboð sé af gistirýmum í SPRAR móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu á Ítalíu frá því í desember 2018 heita móttökumiðstöðvarnar nú SIPRIOMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru nú eingöngu ætlaðar þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá kemur fram í gögnunum að einnig bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja gistiaðstöðu en gistirými séu hins vegar af skornum skammti og því séu margir einstaklingar sem njóti verndar heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum.
Ítalía er aðili að helstu alþjóðasáttmálum um bann við mansali og hefur á undanförnum árum sett aukið fjármagn í rannsóknir á mansali í landinu sem og til ýmissa frjálsra félagasamtaka sem aðstoða fórnarlömb mansals, þ. á m. vinnumansals. Þá hefur verið lögð áhersla á þjálfun lögreglumanna í þessum málaflokki. Í framangreindum skýrslum kemur fram að ítalska lögreglan hafi fullnægjandi úrræði til þess að rannsaka þau mál sem leitað er til hennar með. Þó hafi verið gagnrýnt að saksókn mála taki í sumum tilfellum of langan tíma.
Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu en þeir þurfa að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið. Í ofangreindri skýrslu gagnagrunns Evrópuráðsins um flóttamenn og landflótta einstaklinga, Asylum Information Database, um Ítalíu kemur fram að skráningin gildi jafn lengi og dvalarleyfi einstaklinga. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar hafa ekki efni á því. Einstaklingar sem dvelja í SPRAR móttökumiðstöðvunum eru undanþegnir slíkri greiðsluþátttöku. Til að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu umfram grunnþjónustu þurfa einstaklingar að vera með skráð lögheimili. Þegar einstaklingar hafa skráð lögheimili sitt eiga þeir rétt á að fá sjúkrakort frá sveitarfélögum, en sjúkrakort veitir einstaklingum til dæmis aðgang að heimilislæknum og öðrum sérfræðilæknum sem annars falla ekki undir grunnheilbrigðisþjónustu. Eðli máls samkvæmt getur lögheimilisskráning reynst vandamál, t.d. fyrir einstaklinga sem eru heimilislausir. Þó bera framangreindar skýrslur með sér að frjáls félagasamtök hafi aðstoðað einstaklinga við slíka skráningu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika.
Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið þar í landi og eigi útlendingar oft í miklum erfiðleikum með að finna vinnu, sérstaklega ef þeir tala ekki tungumálið eða menntun þeirra eða reynsla fæst ekki metin. Þar að auki er möguleiki þeirra á því að fá félagslega aðstoð takmarkaður enda byggir kerfið að miklu leyti á því að einstaklingar eigi þar fjölskyldu sem geti veitt þeim stuðning.
Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016.
Í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni, við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki, nái ekki alvarleikastigi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem stendur til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að valda broti á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæltu gegn endursendingu.
Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem einstaklings með alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn endursendingu kæranda til Ítalíu. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar á Ítalíu telur kærunefnd að tryggt sé að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Áður hefur verið greint frá einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, en kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að hafa verið heimilis- og atvinnulaus á Ítalíu, ekki fengið framfærslu eða félagsaðstoð frá ítölskum stjórnvöldum auk þess sem hann hafi ekki haft aðgengi að heilbrigðiskerfinu. Þá hafi hann orðið fyrir fordómum og verið hótað af einstaklingum þar í landi. Kemur framangreind frásögn kæranda að mestu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ.e. hvað varðar einkum erfitt aðgengi að vinnumarkaðnum, félagslegu húsnæði og framfærslu frá yfirvöldum. Kærandi hefur þó sömu réttindi og ítalskir ríkisborgarar og aðrir sem hafa rétt til dvalar í landinu. Af framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að stemma stigu við fordómum í landinu. Þá má ráða af gögnum um aðstæður á Ítalíu að óttist kærandi um öryggi sitt geti hann leitað ásjár ítalskra yfirvalda og lögreglu. Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.
Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu má ráða að þeir eigi rétt á heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að þeir skrái sig inn í heilbrigðiskerfið. Það er mat kærunefndar, á grundvelli þess og annarra fyrirliggjandi gagna, að aðstæður kæranda teljist ekki til mikilla og alvarlegra veikinda sem meðferð sé aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hans sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. nóvember 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 23. ágúst 2018.
Athugasemdir kæranda
Með reglugerð nr. 276/2018, sem tók gildi 14. mars 2018 voru gerðar breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Sem fyrr segir telur kærandi m.a. að skilyrði reglugerðarinnar eigi sér ekki stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni.
Tilvitnuð ákvæði reglugerðar nr. 276/2018 eru sett með stoð í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem segir að ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um framkvæmd 36. gr. laganna. Löggjafinn hefur því framselt ráðherra vald til að útfæra framangreind ákvæði nánar og ljóst að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg eins og að framan hefur verið lýst. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessar athugasemdir kæranda.
Þá gerir kærandi frekari athugasemdir í greinargerð sinni, m.a. við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun og notkun á tilteknum heimildum.
Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.
Frávísun
Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 23. ágúst 2018 og sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal