Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 296/2019

Þriðjudaginn 19. nóvember 2019

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 12. júlí 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 21. mars 2019, um að synja honum um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi leigði íbúðarhúsnæði á vegum Byggingarfélags námsmanna frá 1. júní 2011 og sótti um að fá greiddar sérstakar húsaleigubætur en var synjað á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Í kjölfar niðurstöðu Hæstaréttar Íslands í máli nr. 728/2015, þar sem fyrirkomulag Reykjavíkurborgar vegna greiðslna sérstakra húsaleigubóta var dæmt ólögmætt, óskaði kærandi eftir að fá greiddar sérstakar húsaleigubætur aftur í tímann fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 31. maí 2016. Reykjavíkurborg samþykkti að greiða kæranda sérstakar húsaleigubætur að fjárhæð 926.631 kr. fyrir tímabilið 12. febrúar 2013 til 31. maí 2016 en synjaði um greiðslu fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013 þar sem eldri umsókn, dags. 8. júní 2010, var fallin úr gildi. Kærandi óskaði eftir endurupptöku málsins en var synjað um það á þeim grundvelli að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru ekki uppfyllt. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi ákvörðun Reykjavíkurborgar úr gildi á þeirri forsendu að atvik hefðu breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin með vísan til tillögu borgarstjóra, dags. 2. maí 2018, sem samþykkt var á fundi borgarráðs 3. maí 2018. Mál kæranda var tekið til nýrrar meðferðar og með ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. mars 2019, var beiðni hans synjað á ný. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 15. apríl 2019. 

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 12. júlí 2019. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Reykjavíkurborg var tvívegis veittur frestur til að skila greinargerð og barst hún með bréfi, dags. 5. september 2019. Greinargerðin var send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. september 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 23. september 2019, og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. september 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt, enda sé hún ólögmæt að efni til og brjóti í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginregluna um skyldubundið mat og þar með rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess telur kærandi að áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi við afgreiðslu málsins brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga auk 22. gr. sömu laga um efni eftirfarandi rökstuðnings. Í rökstuðningi Reykjavíkurborgar komi fram að tillaga borgarstjóra, sem hafi verið samþykkt á fundi borgarráðs þann 3. maí 2018, hafi eingöngu náð til leigjenda Brynju. Á því tímabili, sem beiðni kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann nái til, hafi hann haft til leigu húsnæði á vegum Byggingarfélags námsmanna. Þar af leiðandi ætti hann ekki rétt á greiðslunum.

Kærandi tekur fram að við upphaflega afgreiðslu á beiðnum þeirra sem hafi talið sig eiga rétt á sérstökum húsaleigubótum aftur í tímann í kjölfar Brynjumálsins hafi mörgum verið synjað á þeim grundvelli að ekki hafi verið til staðar gild umsókn viðkomandi um sérstakar húsaleigubætur á því tímabili sem hinar afturvirku greiðslur ættu að taka til. Ljóst sé að sú framkvæmd hafi ekki staðist skoðun, enda sé það forsenda niðurstöðu dómstóla í Brynjumálinu að sú framkvæmd og málsmeðferð Reykjavíkurborgar sem hafi verið deilt um í málinu hafi falið í sér brot gegn meginreglunni um skyldubundið mat. Umsóknir um sérstakar húsaleigubætur hafi ekki verið metnar með hliðsjón af aðstæðum í hverju tilviki fyrir sig heldur hafi þeim sem ekki leigðu húsnæði á almennum markaði eða á vegum Félagsbústaða hf. einfaldlega verið synjað þegar af þeirri ástæðu. Því verði að líta svo á að með samþykki tillögu borgarstjóra hafi Reykjavíkurborg verið að bregðast við og leiðrétta ólögmæta framkvæmd á greiðslum á sérstökum húsaleigubótum aftur í tímann í kjölfar dómsins. Dómurinn verði ekki túlkaður með svo þröngum hætti að niðurstaða hans taki eingöngu til leigutaka Brynju. Samkvæmt forsendum niðurstöðu héraðsdóms í málinu hafi Reykjavíkurborg ekki gætt að meginreglunni um skyldubundið mat við meðferð umsókna um sérstakar húsaleigubætur. Þannig hefði Reykjavíkurborg lagt til grundvallar að leigjendur sem ekki leigðu húsnæði á almennum markaði eða hjá Félagsbústöðum hf. ættu þegar af þeirri ástæðu ekki rétt á greiðslu bótanna. Fyrir vikið hefði Reykjavíkurborg ekki gert ráð fyrir sérstöku mati á aðstæðum hvers umsækjanda fyrir sig og þannig með ólögmætum hætti takmarkað óhóflega hið skyldubundna mat sem fara ætti fram og að fyrra bragði útilokað tiltekna umsækjendur án frekari skoðunar. Kærandi ítrekar að í niðurstöðukafla héraðsdóms í málinu sé úrlausn málsins ekki takmörkuð við leigutaka Brynju, þrátt fyrir að aðili dómsmálsins hafi verið leigutaki þess félags. Héraðsdómari í málinu vísi í raun sérstaklega til þess að þeir sem leigðu hjá „félags- og líknarsamtökum“ hafi verið útilokaðir að fyrra bragði frá greiðslum á sérstökum húsaleigubótum. Niðurstaða héraðsdóms hafi verið staðfest í Hæstarétti með vísan til forsendna hennar að viðbættum athugasemdum Hæstaréttar varðandi þá ólögmætu mismunun sem væri afleiðing þeirrar framkvæmdar Reykjavíkurborgar sem málið sneri að.

Kærandi vísar til þess að við töku hinnar kærðu ákvörðunar virðist áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafa afgreitt umsókn kæranda með sama hætti og talið hafi verið ólögmætt af dómstólum, þ.e. útilokað beiðni hans á þeim grundvelli einum að á því tímabili sem beiðni hans nái til hafi kærandi leigt húsnæði á vegum Byggingarfélags námsmanna. Þrátt fyrir að tillaga borgarstjóra hafi sérstaklega tiltekið leigutaka Brynju geti það ekki haft í för með sér að niðurstaða dómstóla í Brynjumálinu, sem sé kveikjan að þeim greiðslum sem hér um ræði, verði túlkuð með þeim þrönga hætti og líst hafi verið hér að ofan. Þá geti slík afmörkun af hálfu Reykjavíkurborgar ekki leitt til þess að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða meginregla stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat eigi ekki við um afgreiðslu mála á grundvelli hinnar samþykktu tillögu. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi ekki að nokkru leyti gert tilraun til þess að útskýra með hvaða hætti beiðni kæranda um hinar afturvirku greiðslur séu ósambærilegar beiðnum þeirra sem leigi húsnæði á vegum Brynju. Kærandi bendir á að áfrýjunarnefndin hafi einnig staðfest með hinni kærðu ákvörðun útreikning starfsmanns þjónustumiðstöðvar á greiðslu sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann fyrir tímabilið 12. febrúar 2013 til 31. maí 2016. Á því tímabili hafi kærandi leigt húsnæði á vegum Byggingarfélags námsmanna.

Kærandi tekur fram að í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga felist öðrum þræði að sambærileg mál skuli hljóta sambærilega afgreiðslu. Hin kærða ákvörðun feli í sér túlkun á niðurstöðu dómstóla í Brynjumálinu sem takmarki efni hennar fram úr hófi og afnemi það mat sem áfrýjunarnefndinni beri að viðhafa við afgreiðslu málsins. Hin kærða ákvörðun brjóti þannig í bága við meginregluna um skyldubundið mat og þar með rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, enda rannsókn og afgreiðsla málsins við þessar aðstæður ábótavant. Af þessu leiði að með töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi áfrýjunarnefndin brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, enda hafi mál kæranda hlotið meðferð sem hafi að öllu leyti verið ósambærileg meðferð annarra og sambærilegra mála. Ákvarðanir stjórnvalda sem brjóti í bága við ofangreindar reglur stjórnsýsluréttarins varði ógildingu samkvæmt viðurkenndum reglum og sjónarmiðum stjórnsýsluréttarins.

Kærandi gerir athugasemd við drátt á afgreiðslu málsins hjá áfrýjunarnefndinni en úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála hafi legið fyrir 15. júní 2018 en málið ekki tekið fyrir að nýju fyrr en á fundi 20. mars 2019. Ljóst sé að um óhóflegan drátt á meðferð málsins hafi verið að ræða sem brjóti í bága við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kærandi hvorki verið upplýstur með fullnægjandi hætti um að afgreiðsla málsins myndi tefjast né hafi honum verið gerð grein fyrir ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar hafi mátt vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi efni rökstuðnings Reykjavíkurborgar ófullnægjandi, enda komi þar ekki að neinu leyti fram með hvaða hætti aðstæður hans hafi verið frábrugðnar þeirra sem hafi fengið greiðslur í samræmi við tillögu borgarstjóra. Þá ítrekar kærandi sjálfstæða rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar áréttar hann málsástæður sínar í kæru og fyrirliggjandi gögnum, sér í lagi að hin kærða ákvörðun hafi brotið í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat. Að mati kæranda geri Reykjavíkurborg ekki tilraun til að svara stórum hluta af þeim málsástæðum sem kærandi byggi á. Það geti ekki haft þýðingu við úrlausn málsins að kærandi hafi ekki átt virka umsókn um sérstakar húsaleigubætur á umræddu tímabili, enda hafi honum á þeim tíma verið leiðbeint um að hann ætti ekki rétt til bótanna og gæti því ekki sótt um þær. Honum hafi beinlínis verið meinað að sækja um bæturnar. Ákvörðun borgarráðs helgist af þeirri staðreynd að hinum tilgreinda hópi hafi verið leiðbeint um að hann ætti ekki rétt á sérstökum húsaleigubótum. Kærandi árétti að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins leiði til þess að hann eigi rétt til bóta á sama grundvelli og sá hópur sem ákvörðun borgarráðs frá 3. maí 2018 hafi tekið til. Eftir standi að einu varnir Reykjavíkurborgar við kröfu kæranda séu þær að krafan sé fyrnd að því marki sem hún sé til umfjöllunar í kærumálinu. Kærandi mótmælir því alfarið að þær kröfur sem hann haldi uppi gegn Reykjavíkurborg séu fyrndar og vísar til þess að ákvæði 10. gr. laga um fyrningu kröfuréttinda nr. 150/2007 um rýmri fyrningarfrest eigi við um kröfu hans. Kærandi hafi, eins og aðrir í hans sporum, svo sem leigutakar Brynju, fengið þær upplýsingar frá Reykjavíkurborg að hann ætti ekki rétt á sérstökum húsaleigubótum. Það hafi því ekki verið fyrr en í fyrsta lagi við uppkvaðningu dóms Hæstaréttar í máli nr. 728/2015 þann 16. júní 2016 sem kærandi hafi getað áttað sig á því að hann ætti mögulega kröfu á hendur Reykjavíkurborg en öllu heldur væri rétt að miða við þann tímapunkt þegar borgarráð hafi ákveðið að greiða honum kröfuna að eigin frumkvæði þann 3. maí 2018. Af gögnum málsins sé ljóst að kærandi hafi sett kröfu sína fram um leið og hann hafi áttað sig á því að hún væri til staðar og því verði að líta til 10. gr. laga um fyrningu kröfuréttinda við ákvörðun á því tímamarki sem fyrningarfrestur byrji að líða. Þá bendir kærandi á að málsástæða Reykjavíkurborgar um fyrningu hafi ekki komið fram á fyrri stigum málsins og sú ákvörðun sem kærumálið fjalli um byggi ekki á þeirri málsástæðu. Málatilbúnaður Reykjavíkurborgar sé að þessu leyti ógagnsær og ekki í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um vandaða stjórnsýsluhætti. 

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda og ítarlega farið yfir málsatvik. Tekið er fram að um sérstakar húsaleigubætur hafi gilt ákvæði reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík frá árinu 2004. Reglur um sérstakan húsnæðisstuðning hafi tekið gildi 1. janúar 2017 og leyst af hólmi ákvæði um sérstakar húsaleigubætur í reglunum.

Í tillögu borgarstjóra, dags. 2. maí 2018, sem hafi verið samþykkt á fundi borgarráðs 3. maí 2018, hafi velferðarsviði Reykjavíkurborgar verið falið að afgreiða kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 frá leigjendum Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins, á grundvelli dóms Hæstaréttar í máli nr. 728/2015, án tillits til þess hvort umsókn hafi legið fyrir. Auk þess hafi verið lagt til að dráttarvextir yrðu greiddir til þeirra sem ættu rétt á greiðslum sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann, án þess að gerð væri sérstök krafa um það. Samkvæmt tillögunni hafi velferðarsviði Reykjavíkurborgar einungis verið falið að afgreiða kröfur frá leigjendum Brynju en ekki Byggingarfélags námsmanna. Það hafi því verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að aðstæður kæranda féllu ekki undir umrædda tillögu borgarstjóra. Vegna þessa hafi ekki verið fallist á að greiða sérstakar húsaleigubætur aftur í tímann fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013 eða frá þeim tíma sem kærandi hafi byrjað að leigja íbúðarhúsnæði á vegum Byggingarfélags námsmanna, enda hafi það verið mat áfrýjunarnefndarinnar að mál kæranda væri ekki sambærilegt því sem vísað sé til í framangreindri tillögu borgarstjóra.

Þar að auki hafi tímabil greiðslna af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar miðast við fjögur ár aftur í tímann frá uppkvaðningu dóms Hæstaréttar í máli nr. 728/2015, sem hafi verið 16. júní 2016 en samkvæmt 3. málsl. 6. gr. laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda fyrnist kröfur um einstakar gjaldfallnar greiðslur, sem umsamdar séu vegna eftirlauna, framfærslueyris, meðlags eða annarrar greiðslu sem falli í gjalddaga með jöfnu millibili og séu ekki afborganir af höfuðstól, á fjórum árum. Kröfur varðandi greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir 1. júní 2012 séu því fyrndar og úrskurðarnefnd velferðarmála hafi staðfest synjun á greiðslu húsaleigubóta aftur í tímann á grundvelli samþykktar borgarráðs og með vísan til laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 75/2019. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 150/2007 reiknast fyrningarfrestur kröfu frá þeim degi sem kröfuhafi gat fyrst átt rétt til efnda. Samkvæmt 3. gr. laganna sé almennur fyrningarfrestur kröfuréttinda fjögur ár. Sá frestur gildi um einstakar gjaldfallnar greiðslur, sbr. 3. málsl. 6. gr. laganna. Með vísan til framangreinds sé krafa kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 1. júní 2012 fyrnd.

Með hliðsjón af öllu framansögðu hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að staðfesta bæri útreikning starfsmanns þjónustumiðstöðvar á sérstökum húsaleigubótum aftur í tímann að upphæð 926.631 kr. fyrir tímabilið 12. febrúar 2013 til 31. maí 2016. Þá hafi það einnig verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að ekki ætti að greiða sérstakar húsaleigubætur aftur í tímann fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013. Þá verði einnig að telja ljóst með hliðsjón af öllu framansögðu að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn öðrum ákvæðum reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur, lögum um húsaleigubætur nr. 138/1997, stjórnsýslulögum eða öðrum lögum. Velferðarráð harmi að afgreiðsla málsins hafi dregist og að kærandi hafi ekki verið upplýstur um tafir málsins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til alls framanritaðs beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013.

Í kjölfar niðurstöðu Hæstaréttar Íslands í máli nr. 728/2015, þar sem fyrirkomulag Reykjavíkurborgar vegna greiðslna sérstakra húsaleigubóta gagnvart leigjanda hjá Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins var dæmt ólögmætt, óskaði kærandi eftir að fá greiddar sérstakar húsaleigubætur aftur í tímann fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 31. maí 2016. Reykjavíkurborg samþykkti að greiða kæranda sérstakar húsaleigubætur fyrir tímabilið 12. febrúar 2013 til 31. maí 2016 en synjaði um greiðslu fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013 með vísan til þess að engin umsókn hafi verið í gildi á því tímabili.

Þann 3. maí 2018 samþykkti borgarráð tillögu borgarstjóra, dags. 2. maí 2018, um að fela velferðarsviði Reykjavíkurborgar að afgreiða kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta frá leigjendum Brynju, hússjóðs Öryrkjabandalagsins, án tillits til þess hvort umsókn hafi legið fyrir um þær eða ekki. Reykjavíkurborg byggir á því að aðstæður kæranda falli ekki undir tillöguna þar sem hún nái einungis til leigjenda Brynju en ekki Byggingarfélags námsmanna. Mál kæranda sé því ekki sambærilegt því sem vísað sé til í tillögu borgarstjóra.

Í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest almenn jafnræðisregla sem kveður á um skyldu stjórnvalda til að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu felist að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verði þó að hafa í huga að það sé ekki um mismunun að ræða í lagalegu tilliti jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðið sjónarmið leiðir jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál kemur aftur til úrlausnar ber almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert var við úrlausn hinna eldri mála.

Reykjavíkurborg mat það svo að aðstæður kæranda væru sambærilegar og hjá leigjendum Brynju og fékk hann því greiddar sérstakar húsaleigubætur á grundvelli dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 728/2015 fyrir tímabilið frá 12. febrúar 2013 til 31. maí 2016. Í þessu samhengi vísast til ummæla í tillögu borgarstjóra frá 2. maí 2018 þar sem segir svo: „Á grundvelli þessa dóms hefur nú þegar verið gengið frá greiðslum til allra þeirra sem eru í samskonar aðstæðum og umræddur dómur tekur til og uppfylla kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta að öðru leyti.“ Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur Reykjavíkurborg ekki lagt fram haldbær rök fyrir því að aðstæður kæranda séu frábrugðnar aðstæðum þeirra er tillaga borgarstjóra nær til vegna hluta tímabilsins 1. júní 2012 til 31. desember 2016, en sambærilegar að öðru leyti. Einu rök sveitarfélagsins eru þau að tillagan nái einungis til leigjenda Brynju. Ekki er því að mati úrskurðarnefndarinnar um að ræða málefnaleg sjónarmið sem réttlætt geta mismunandi málsmeðferð. Að því virtu er það niðurstaðar úrskurðarnefndar velferðarmála að synjun Reykjavíkurborgar hafi ekki verið í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að taka málið til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 21. mars 2019, um að synja A, um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2011 til 11. febrúar 2013 er felld úr gildi og vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson