20. júlí 2021 Forsætisráðuneytið

1031/2021. Úrskurður frá 7. júlí 2021.

Úrskurður

Hinn 7. júlí 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð
nr. 1031/2021 í máli ÚNU 21030016.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 15. mars 2021, kærði A, blaðamaður á Fréttablaðinu
synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Með tölvubréfi til dómsmálaráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir afriti allra gagna varðandi samkvæmi, móttökur, veislur og aðra slíka viðburði sem verið hefðu á vegum ráðuneytisins eða ráðherra frá 30. nóvember 2017 til þess dags er erindinu yrði svarað. Í beiðninni kom fram að m.a. væri átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar, sundurliðaða, og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Í svari dómsmálaráðuneytisins, dags. 19. febrúar 2021, kom fram að veislur og viðburðir á vegum ráðuneytisins væru afar fátíðir og þá helst móttökur í tengslum við alþjóðlega fundi eða ráðstefnur. Ekki væri haldin sérstök dagskrá eða gestalistar á slíkum viðburðum. Að öðru leyti var kæranda vísað á vefsvæðið „opnir reikningar“ um einstök útgjöld ráðuneytisins sem aðgengilegt væri á netinu. Þá var kæranda bent á að hefði hann í huga einstaka viðburði væri unnt að senda aðra fyrirspurn þar sem upplýsingabeiðnin væri afmörkuð við þá viðburði.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 15. mars 2021, var kæran kynnt dómsmálaráðuneytinu og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 6. apríl 2021, kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum hjá ráðuneytinu nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Ráðuneytinu sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Þetta eigi m.a. við um dagskrá, gestalista og matseðla samkvæmt beiðni. Umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi og því ekki hægt að verða við beiðninni hvað þessi gögn varði. Ráðuneytið telji sig einnig hafa fullnægt skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum með því að vísa á vefslóð þar sem umbeðnar upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins séu þegar aðgengilegar almenningi, sbr. 18. og 19. gr. laganna. Samkvæmt framangreindu sé það afstaða ráðuneytisins að því sé ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga að taka saman yfirlit um umbeðnar upplýsingar úr málaskrám sínum, tölvupósthólfum starfsmanna eða öðrum heimildum, þar sem þær séu ýmist ekki fyrirliggjandi eða kæranda hafi verið bent á vefslóð þar sem þær sé að finna.

Í umsögninni segir einnig að ráðuneytið telji beiðni kæranda, að því leyti sem hún varði „öll gögn“ sem tengist hvers konar viðburðum á vegum ráðuneytisins á um þriggja ára tímabili of víðtæka til að hægt sé að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar, sbr. 1. mgr. 15. gr. Í svari ráðuneytisins hafi kæranda verið bent á þann möguleika að afmarka beiðni sína. Ráðuneytið hafi ekki upplýsingar um það hversu margir „viðburðir“ teljist hafa farið fram á vegum þess á umræddu tímabili og þá liggi heldur ekki fyrir haldbær skýring á orðinu viðburður til að styðjast við. Til að taka afstöðu til beiðni kæranda þyrfti að fara yfir málaskrá ráðuneytisins, tölvupósthólf starfsmanna og önnur gögn í vörslum ráðuneytisins og taka afstöðu til þess hvort þau tengist viðburði og hvort viðburðurinn teljist hafa farið fram á vegum ráðuneytisins. Í þessu sambandi er vísað til málsatvika í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 þar sem m.a. var deilt um rétt kæranda til aðgangs að „öllum gögnum varðandi rannsóknir FME“. Að mati ráðuneytisins séu sömu aðstæður uppi varðandi beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varði „samkvæmi, móttökur, veislur og alla slíka viðburði“ á vegum þess á umræddu tímabili.

Í athugasemdum kæranda, dags. 2. júlí 2021, kemur fram að þær séu settar fram með hliðsjón af úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 1026/2021 sem varði sambærileg málsatvik. Kærandi tekur fram að þrátt fyrir að ekki sé haldið utan um þátttakendalista á málþingum eða ráðstefnum sé því ósvarað hver kostnaðurinn sé við samkomuna. Ráðuneytið virðist hafa skotið sér undan svari við þeim atriðum á grundvelli þess að þátttakendalistar séu ekki til. Þá er því mótmælt að unnt sé með einföldum hætti að nálgast upplýsingar um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana ríkisins. Sé svo væri ráðuneytinu í lófa lagið að draga saman upplýsingarnar og veita aðgang að þeim. Bent er á að vefsvæðið opnirreikningar.is beri yfirbragð gagnagnægðar þar sem einungis kunnáttumenn á borð við starfsmenn ráðuneyta geti leitað sér til gagns. Útgjaldaliðir séu þar í belg og biðu og tilefni útgjaldanna ekki tilgreint. Kærandi telji það vart í samræmi við tilgang upplýsingalaga að skýla sér á bakvið þennan aðgang. Sé lyklun í bókhaldi ráðuneytisins með þeim hætti að starfsmenn ráðuneytisins geti ekki dregið saman upplýsingar sem kæran varði geti kærandi ekki borið hallann af því. Loks er því mótmælt að beiðni kæranda sé víðtæk.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkvæmi, móttökur, veislur og alla aðra slíka viðburði á vegum ráðuneytisins frá 30. nóvember 2017. Í beiðninni er í dæmaskyni tekið fram að m.a. sé átt við dagskrá, gesta/þátttakendalista, matseðla og alla reikninga vegna kostnaðar, sundurliðaða, og reiknaðan kostnað við umrædda viðburði.

Afgreiðsla ráðuneytisins er í fyrsta lagi reist á því að hluti þeirra gagna sem kærandi nefnir í dæmaskyni sé ýmist ekki fyrirliggjandi eða þegar aðgengilegur á vefsvæðinu opnirreikningar.is. Á vegum ráðuneytisins sé einkum um að ræða móttökur í tengslum við alþjóðlega fundi eða ráðstefnur en ekki sé venja að halda sérstaka dagskrá eða gestalista vegna slíkra viðburða hjá ráðuneytinu. Slík gögn séu því ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.-10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.

Í ljósi framangreindra skýringa ráðuneytisins hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að gögn á borð við gestalista og dagskrá varðandi þessa tilteknu viðburði, sem falla undir þennan hluta upplýsingabeiðni kæranda, séu ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu. Verður þeim þætti kærunnar því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

2.
Í svari ráðuneytisins við beiðni kæranda er einnig vísað til þess að upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins séu aðgengilegar á netinu. Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í svör ráðuneytisins að með því sé vísað til vefsvæðisins opnirreikningar.is.

Í 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga segir að þegar beiðni um aðgang að gögnum sé afgreidd með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar séu þegar aðgengilegar almenningi, og án þess að umbeðin gögn séu afhent, skuli tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar séu aðgengilegar. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að séu upplýsingar þegar aðgengilegar almenningi, til dæmis á vef stjórnvaldsins eða á annarri vefslóð, sé almennt fullnægjandi að vísa á upplýsingarnar þar.

Samkvæmt framangreindu er stjórnvaldi almennt heimilt að afgreiða beiðni um aðgang að upplýsingum með því að vísa á vefslóð þar sem þær er að finna.

Eins og fyrr segir mun kæranda hafa verið leiðbeint um að upplýsingar um einstök útgjöld ráðuneytisins væru aðgengilegar á netinu og má ráða af svörunum að átt sé við vefsvæðið opnirreikningar.is þótt rétt hefði verið af ráðuneytinu að vera skýrara í leiðbeiningum sínum að þessu leyti. Á vefsvæðinu er með einföldum hætti unnt að nálgast upplýsingar um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana úr bókhaldi ríkisins, m.a. eftir einstaka stofnunum, tímabilum og tegund kostnaðar. Í ljósi framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að upplýsingum um útgjöld vegna viðburða á vegum ráðuneytisins og verður því kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni að þessu leyti.

3.
Af hálfu ráðuneytisins er að öðru leyti byggt á því að beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum sem varða samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði sé afmörkuð með of víðtækum hætti til að unnt sé að afmarka hana við umbeðin gögn. Þá er vísað til þess að ráðuneytið hafi leiðbeint kæranda um að afmarka beiðni sína nánar. Kærandi hafi hins vegar ekki brugðist við þeim leiðbeiningum.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 varð sá, sem fór fram á aðgang að gögnum, að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu, en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-531/2014, úrskurð nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 og úrskurð nr. 809/2019 frá 3. júlí 2019.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir: „Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“ Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar.

Úrskurðarnefndin tekur fram að þrátt fyrir að skyldan til að finna þau mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum hvíli á stjórnvöldum er sú skylda ekki án takmarkana. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem tengist því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er í 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að finna heimild til frávísunar á beiðni ef ómögulegt er talið á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál, enda séu málsaðila veittar leiðbeiningar og honum gefið færi á að afmarka beiðni sína betur. Með ákvæðinu er m.a. áréttuð sú leiðbeiningarskylda sem mælt er fyrir um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Kærandi setur í máli þessu fram afar víðtæka beiðni um aðgang að „öllum gögnum“ sem varðað geta samkomur, viðburði o.s.frv. á vegum dómsmálaráðuneytisins á rúmlega þriggja ára tímabili. Með beiðninni er hvorki óskað eftir gögnum um nánar tiltekna viðburði eða samkomur né lýtur beiðnin að samkomum eða viðburðum af nánar tilgreindum toga. Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að ekki sé til að dreifa sérstakri samantekt eða skrá yfir viðburði eða samkomur á vegum ráðuneytisins. Við meðferð beiðninnar hjá ráðuneytinu var kæranda hins vegar í samræmi við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga veitt færi á að afmarka beiðni sína nánar við einstaka viðburði til þess að unnt væri að verða við beiðni hans um upplýsingar og var honum m.a. leiðbeint um að unnt væri að afla upplýsinga um útgjöld ráðuneytisins á vefsvæði. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfyllir beiðni kæranda um afrit allra gagna varðandi samkomur, móttökur, veislur og aðra viðburði ekki skilyrði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu gagna eða efni máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að ráðuneytinu sé mögulegt að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekin mál án verulegrar fyrirhafnar. Er kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru A, dags. 15. mars 2021, um synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang á gögnum er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál