Nr. 81/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 20. maí 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 81/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU19110026
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 12. nóvember 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. október 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, og í þriðja lagi á grundvelli 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. september 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi. Þann 9. september 2019 var upplýsingabeiðni beint til yfirvalda í Grikklandi, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá grískum yfirvöldum, dags. 23. október 2019 kom fram að kæranda hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns þann 2. maí 2018 og að hann væri með gilt dvalarleyfi í Grikklandi til 28. júní 2021. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 24. september 2019, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 24. október 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 29. október 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 12. nóvember 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. nóvember 2019. Af gögnum málsins má ráða að kærandi sé ekki á landinu.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.
Var kæranda veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið og athygli hans vakin á því að yfirgæfi hann ekki landið innan frests væri heimilt að brottvísa honum. Í brottvísun fælist bann við komu til landsins síðar og endurkomubann skyldi að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann eigi erfitt með einbeitingu, fái oft höfuðverk og glími við minnisvanda. Þá hafi kærandi greint frá erfiðri æsku sinni og hvernig hann hafi verið látinn vinna frá unga aldri til að sjá fyrir fjölskyldu sinni og til að [...]. Kærandi hafi mótmælt því að vera sendur aftur til Grikklands, þar bíði hans engin framtíð. Í Grikklandi hafi hann lengst af dvalist í flóttamannabúðum þar sem hann hafi sofið í tjaldi, fengið litla framfærslu frá Rauða krossinum, lélegan mat og takmarkaða heilbrigðisþjónustu. Þá hafi honum verið vísað úr flóttamannabúðunum þar sem hann hafi verið kominn með alþjóðlega vernd í Grikklandi. Hann hafi þá staðið uppi allslaus á götunni og enga björg sér getað veitt. Þá hafi kærandi hvorki getað fundið atvinnu né fengið aðstoð frá grískum félagsmálayfirvöldum. Jafnframt hafi hann orðið fyrir miklum fordómum í Grikklandi þar sem ráðist hafi verið á hann og hann rændur. Þá hafi oft verið kallað á eftir honum á niðrandi máta.
Í greinargerð kæranda eru gerðar nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við þær fullyrðingar um að kæranda standi til boða fullnægjandi heilbrigðisþjónusta í Grikklandi, að hann njóti réttar til að sækja þjónustu úr félagslegu kerfi landsins og fái þar nauðsynlega aðstoð. Jafnframt gerir kærandi athugasemd við staðhæfingu Útlendingastofnunar um að hann sé ekki útilokaður frá þeim réttindum sem felist í dvalarleyfi hans, m.a. atvinnuréttindum. Þá gerir kærandi athugasemd við þá staðhæfingu stofnunarinnar að lögregluyfirvöld í Grikklandi skorti hvorki getu né vilja til að vernda flóttafólk. Kærandi vísi í því sambandi til umfjöllunar í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar um aðstæður flóttafólks í Grikklandi. Telur kærandi að í hinni kærðu ákvörðun sé litið til lagalegs réttar flóttafólks framyfir raunverulegt aðgengi að lögvörðum réttindum. Kveði kærandi að stofnunin vísi til skráningar hatursglæpa og máttlausra viðbragða yfirvalda sem svar við þeim fordómum sem flóttafólk upplifir frá lögreglu og almenningi. Í því samhengi vísi kærandi til úrskurða kærunefndar frá 25. júlí 2019 nr. 368/2019 og 369/2019, en þar hafi kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að af skýrslum megi ráða að einstaklingar frá [...] eigi á hættu að verða fyrir áreiti og mismunun á grundvelli uppruna síns. Þá líti stofnunin framhjá þeim raunveruleika sem langflest flóttafólk búi við í Grikklandi og sem heimildir kveði á um. Þá telji kærandi að við mat á mögulegri endursendingu hans til Grikklands beri að tryggja vandaðan og einstaklingsbundinn rökstuðning.
Krafa kæranda er í fyrsta lagi byggð á því að ótækt sé að beita heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann njóti verndar 1. mgr. 42. gr. laganna, sbr. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Íslenska ríkið sé bundið af grundvallarreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulement), sbr. framangreind lagaákvæði. Telji kærandi að túlkun íslenskra stjórnvalda á fordæmum Mannréttindadómstóls Evrópu sé röng þegar komi að fyrrgreindri grundvallarreglu og vísi í því sambandi til tiltekinna dóma Mannréttindadómstóls Evrópu. Þá telur kærandi að við endursendingu hans til Grikklands muni lífsgæði hans ekki aðeins versna verulega heldur muni lífskjör hans ekki ná því lágmarki sem 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kveði á um. Muni kærandi standa frammi fyrir ómannúðlegum og vanvirðandi aðstæðum í Grikklandi. Vísi kærandi til þess að hann hafi fullnýtt rétt sinn til aðstoðar. Honum muni því hvorki standa til boða húsnæði né framfærsla. Kærandi vísar til þess að þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir sé hann í raun útilokaður frá því að finna atvinnu í Grikklandi en hann tali ekki grísku. Þá hafi hann verið í miklum erfiðleikum við að sækja sér heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Jafnframt hafi hann upplifað fordóma og ofbeldi í Grikklandi. Þörf hans fyrir mannúðarvernd hér á landi sé sérstaklega brýn og fyrir hendi séu sannfærandi mannúðarástæður. Því beri að taka umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kröfu sína um efnismeðferð byggir kærandi í öðru lagi á því að uppi séu sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og vísar í því sambandi til lagaáskilnaðarreglu 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem setji stjórnvöldum afar þröngar skorður við setningu stjórnvaldsfyrirmæla vegna meðferða umsókna um alþjóðlega vernd. Kærandi telji að reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, brjóti gegn lögmætisreglunni. Þar sé að finna skilyrði vegna sérstakra ástæðna sem ekki hafi stoð í settum lögum og önnur sem beinlínis gangi gegn ákvæðum laga um útlendinga. Í ljósi markmiðs laga um útlendinga hafni kærandi því að við mat á sérstökum ástæðum hafi sjónarmið um skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkurt vægi. Þá vísi kærandi til þess að hvergi í lögskýringargögnum sé að finna kröfur um hátt alvarleikastig erfiðleika, alvarlega mismunun, verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu eða að meðferð sjúkdóms sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Þessar kröfur hafi enga stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni. Vísar kærandi til þess að hann hafi átt mjög erfitt uppdráttar í Grikklandi, m.a. vegna þeirrar kerfislægu og alvarlegu mismununar sem þar þrífst gagnvart flóttafólki. Hin alvarlega mismunun birtist m.a. í fordómum grísks samfélags, samansafni þeirra fjölmörgu reglna sem geri flóttafólki nær ómögulegt að nálgast lífsnauðsynlega þjónustu í Grikklandi, skorti á aðstoð og fræðslu grískra stjórnvalda sem og þeirri útilokun sem þau verða fyrir frá menntun og atvinnuþátttöku. Að öllu þessu virtu telji kærandi að ekki sé hægt að jafna stöðu hans við stöðu almennings í Grikklandi. Vísi kærandi til þess að hann tali ekki grísku og í Grikklandi hafi hann ekki það net fjölskyldu og vina sem grískur almenningur hefur til að lifa af við það ástand sem þar ríki nú um mundir.
Krafa kæranda er í þriðja lagi byggð á því að ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja honum um efnismeðferð hér á landi sé brot á jafnræðisreglu. Vísar kærandi til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hafi þróað aðferðafræði sem greini ólögmæta mismunun sem slíka. Sé sýnt fram á að einstaklingur hafi hlotið aðra meðferð en einstaklingur í sambærilegri stöðu geri dómstóllinn að auki þá kröfu að mismunandi meðferð teljist ólögmæt, þ.e. að hún sé hvorki málefnaleg né hlutlæg. Vísi kærandi til þess að frá árinu 2010 hafi íslensk stjórnvöld ekki sent umsækjendur um alþjóðlega vernd til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé kveðið á um skyldu til að taka til efnismeðferðar umsóknir skv. a-c lið 1. mgr. 36. gr. sömu laga þegar sérstakar ástæður mæli með því. Gildandi lög um útlendinga geri því ekki greinarmun á því hvort einstaklingur falli undir a- eða c-lið ákvæðisins þegar komi að því að meta sérstakar ástæður. Að mati kæranda séu engar málefnalegar ástæður fyrir því að gera greinarmun á því hvort einstaklingur falli undir a-lið 1. mgr. 36. gr. eða c-lið sama ákvæðis. Í ljósi jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrárinnar beri af þeirri ástæðu að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Þá hafi Evrópudómstóllinn slegið því föstu að ekki sé heimilt að mismuna einstaklingum eftir því hvort viðkomandi hafi hlotið alþjóðlega vernd eða sé enn í umsóknarferli ef aðstæður sem þeirra bíði í viðtökuríki séu viðlíka slæmar. Geti efnahagslegar ástæður að mati dómsins jafngilt ómannúðlegri meðferð og leitt til þess að aðildarríkjum sé skylt að taka mál til efnislegrar meðferðar. Vísar kærandi til tiltekinna dóma Evrópudómstólsins máli sínu til stuðnings.
Í greinargerð kæranda er áhyggjum lýst yfir nýju verklagi Útlendingastofnunar vegna brottvísunar og endurkomubanns og vegna þess frests sem veittur er til þess að yfirgefa landið. Sé kæranda veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið en sá frestur sé styttri en kærufrestur og kærandi því kominn í ólöglega dvöl á meðan hann nýtir sér lögboðinn frest til ákvörðunar um kæru. Að mati kæranda sé umræddur frestur aðeins til málamynda og því skýrt brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Af gögnum málsins má ráða að kærandi sé ekki á landinu. Lög um útlendinga gera dvöl á landinu ekki að skilyrði fyrir því að tekin verði ákvörðun um hvort umsókn einstaklings sem er með alþjóðlega vernd í öðru ríki skuli tekin til efnismeðferðar skv. 36. gr. laganna. Af þeim sökum stendur fjarvera kæranda ekki í vegi fyrir að lagt verði mat á hvort skilyrði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga fyrir að mál sé tekið til efnismeðferðar séu uppfyllt.
Kærandi er með réttarstöðu flóttamanns í Grikklandi og hefur m.a. greint frá bágum aðstæðum sínum þar í landi. Kærandi hafi t.a.m. að eigin sögn haft takmarkaðan aðgang að heilbrigðisþjónustu, ekki fengið aðstoð frá grískum félagsmálayfirvöldum og ekki verið með atvinnu. Þá hafi hann upplifað fordóma þar í landi þar sem m.a. hafi verið ráðist á hann.
Við úrlausn máls kæranda hefur kærunefnd litið til hinna sérstöku aðstæðna sem eru uppi í ljósi Covid-19 faraldursins, þeirra áhrifa sem hann kann að hafa á aðstæður þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi og þeirrar óvissu sem framundan er. Þá hefur kærunefnd jafnframt litið til forsendna málsins í heild.
Ljóst er að faraldurinn mun hafa verulegar neikvæðar efnahagslegar afleiðingar sem og neikvæð áhrif á innviði viðtökuríkisins. Að mati kærunefndar getur þetta leitt til aðgangshindrana að þjónustu fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd.
Þá liggur fyrir að vegna útbreiðslu Covid-19 faraldursins hafa mörg ríki, þ.m.t. viðtökuríkið, sett á ferðatakmarkanir og mörg hver lokað tímabundið fyrir endursendingar, bæði einstaklinga með alþjóðlega vernd og á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, en óvíst er hvenær opnað verði aftur fyrir endursendingar.
Í ljósi þeirra áskorana sem viðtökuríkið hefur glímt við um nokkurt skeið í tengslum við aðgengi þeirra sem njóta alþjóðlegrar verndar að innviðum og lagalegum réttindum og með vísan til þeirra erfiðleika sem ætla má að Covid-19 faraldurinn leiði til í ríkinu telur kærunefnd, að svo stöddu, að ástæða sé til að ætla að ekki sé um að ræða svo tímabundið ástand að hjá því verði litið.
Að mati kærunefndar mæla því sérstakar ástæður, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, með því að mál kæranda verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, m.a. með vísan til samverkandi áhrifa stöðu kæranda í viðtökuríki, áhrifa Covid-19 faraldursins á innviði Grikklands og þeirrar óvissu sem af faraldrinum leiðir að öðru leyti.
Að framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar, eins og hér stendur sérstaklega á og í ljósi heildarmats á aðstæðum kæranda, að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans og leggja fyrir stofnunina að taka mál hans til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu telur kærunefnd ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda og leggja fyrir stofnunina að taka mál hans til efnislegrar meðferðar á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicant‘s application for international protection in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Árni Helgason Þorbjörg Inga Jónsdóttir