Nr. 59/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 18. janúar 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 59/2024
í stjórnsýslumálum nr. KNU23050141, KNU23050142 og KNU23050143
Kæra […],
[…], […]
og barnanna B og C
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 25. maí 2023 kærðu […], fd. […], ríkisborgari Venesúela (hér eftir K), […], fd. […], ríkisborgari Venesúela (hér eftir M) og […], fd. […], ríkisborgari Venesúela (hér eftir A), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 15. maí 2023, um að synja kærendum og […], fd. […], ríkisborgara Venesúela (hér eftir B) og […], fd. […], ríkisborgara Venesúela (hér eftir C), börnum M og K, um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærendur krefjast þess aðallega að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að þeim, B og C verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að þeim, B og C verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefjast kærendur þess að endurkomubann til tveggja ára verði fellt úr gildi. Einnig byggir kærandi A á því til þrautavara að honum verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi 26. september 2022 fyrir sig, B og C. Kærendur K og M komu í viðtal hjá Útlendingastofnun 31. október 2022 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Kærandi A mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun 8. nóvember 2022 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 15. maí 2023, synjaði Útlendingastofnun kærendum og börnunum B og C um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Börnunum B og C var jafnframt brottvísað frá landinu og kærendum ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála 25. maí 2023. Kærunefnd barst greinargerð kærenda ásamt fylgiskjölum 5. júní 2023. Viðbótargögn og athugasemdir bárust kærunefnd 17. júlí 2023 og 8. desember 2023.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsóknir sínar um alþjóðlega vernd á því að þau séu í hættu í heimaríki sínu vegna almenns ástands og óöryggis þar í landi. Erfitt væri að fá heilbrigðisaðstoð auk þess sem menntakerfið væri dýrt og því ábótavant.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur væru ekki flóttamenn og að þeim skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi samkvæmt ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barnsins C kom fram að í ljósi frásagnar foreldra þess væri ekki talið tilefni til að taka sjálfstætt viðtal við það, enda væri það ungt að árum og framburður foreldra um málsástæður barnsins væri talinn fullnægjandi til að leggja til grundvallar ákvörðun. Fram kom í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli B að hún hefði mætt til viðtals 31. október 2022 ásamt löglærðum talsmanni sínum þar sem hún hafi m.a. greint frá því að hafa búið með fjölskyldu sinni í húsi frænku sinnar og að foreldrar hennar hefðu átt og rekið apótek í heimaríki. Kvaðst B hafa eytt frítíma sínum á ströndinni með fjölskyldu sinni rétt hjá heimili þeirra. B kvaðst eiga ömmu, afa og frændsystkini í Venesúela og að hún sé í samskiptum við þau. Hún hafi verið í skóla en hún hafi þó ekki alltaf getað farið með í skólann þar sem þar væru ekki góðir kennarar og stundum hafi ekki verið kennsla. Þá daga sem ekki hafi verið kennsla hafi B verið heima með fjölskyldu sinni og sinnt heimavinnu sinni. B kvaðst ekki hafa getað farið út að leika nema með fjölskyldu sinni þar sem móðir hennar hafi verið hrædd og lögreglan væri ekki góð. Þá kvaðst B vera heilsuhraust en að hún hafi ekki getað leitað til læknis í heimaríki þar sem læknar þar væru ekki færir og það væru ýmist ekki til lyf, þau væru dýr eða erfitt væri að fá þau. Einnig hafi stundum ekki verið til nægur matur. Þá kvað B fjölskyldu sína hafa flúið frá Venesúela til að hún og systkini hennar gætu fengið betri framtíð og lífsgæði.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum B og C kom fram að umsóknir þeirra væru grundvallaðar á framburði foreldra þeirra og þeim hefði verið synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðunum foreldra hefði jafnframt verið tekin afstaða til aðstæðna barnanna og hvernig þær aðstæður horfi við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, laga um útlendinga og barnaverndarlaga, að börnunum B og C væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til heimaríkis.
Kærendum var brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Fram kom að yfirgæfu kærendur landið sjálfviljug innan frests sem þeim hefði verið veittur yrði endurkomubann þeirra fellt niður. Börnunum B og C var brottvísað frá landinu.
Útlendingastofnun tilkynnti kærendum að kæra frestaði réttaráhrifum ákvarðananna í málum þeirra og barnanna B og C, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerðum kærenda kemur fram að K sé fædd og uppalin í Falcon héraði í Venesúela. M sé fæddur í […] í Carabobo í Venesúela en uppalinn í bænum […] í Falcon héraði þar sem fjölskyldan hafi verið búsett áður en þau hafi flúið heimaríki. Kærandi A sé fæddur og uppalinn í Falcon héraði í Venesúela. Kærendur K og M séu gift og eigi þrjú börn, þar af tvö ólögráða. Elsti sonur þeirra, A, sé orðinn 18 ára gamall en þau hafi komið öll saman hingað til lands eftir að hafa yfirgefið heimaríki sitt 23. september 2022. Þau hafi lent á flótta vegna almenns ástands í heimaríki en þar ríki mikið óöryggi. Aðstæður þar séu hættulegar almennum borgurum þar sem m.a. séu framin umfangsmikil mannréttindabrot á vegum yfirvalda gegn borgurum, þ. á m. kerfisbundnar pyndingar og aftökur án dóms og laga sem falli undir skilgreiningu á glæpum gegn mannkyni. Kærendur telji sig ekki geta leitað til stjórnvalda í Venesúela til þess að fá aðstoð eða vernd, m.a. vegna þeirrar spillingar sem ríki í landinu. Kærandi A telur að virða beri umsókn hans í samhengi við umsóknir annarra fjölskyldumeðlima sinna og það sem fram hafi komið í viðtölum þeirra um aðstæður fjölskyldunnar.
Kærendur gera ýmsar athugasemdir við mat Útlendingastofnunar. Kærendur hafi greint frá því í viðtölum að þau ættu á hættu ofsóknir, ofbeldi og rán. K hafi greint frá því að hún telji ófært fyrir sig og fjölskylduna að búa áfram í Venesúela vegna ástandsins. Hafi hún m.a. lýst atviki þar sem brotist hafi verið inn á heimili þeirra af þungvopnuðum mönnum og þau verið rænd. Eftir atvikið hafi dóttir þeirra, B, glímt við mikinn kvíða og áfallastreitu. M hafi lýst því í viðtali að fjölskyldan hefði tvisvar sinnum orðið fyrir árásum glæpagengja. Þá hefðu bæði M og K lýst því að ekki væri hægt að leita aðstoðar eða verndar lögreglu. Þau væru hrædd við yfirvöld, m.a. lögreglu, þar sem mikil spilling væri ríkjandi. Í viðtali hafi A greint frá því að fjölskylda hans ætti ekki peninga til að greiða fyrir háskólanám. Áður en fjölskyldan hafi lagt á flótta hafi A verið í framhaldsskóla. Foreldrar hans hafi séð um framfærslu hans en þau hafi einungis haft efni á mat en ekki öðrum nauðsynjavörum. A kvað menntun í opinberum skólum ekki vera góða og einkarekna skóla vera kostnaðarsama. Með ályktunum Útlendingastofnunar virðist með öllu hafa verið litið framhjá þeim alvarlegu atvikum sem kærendur hefðu lýst í viðtölum þeirra hjá Útlendingastofnun. Kærendur hafi orðið fyrir alvarlegu ofbeldi, ofsóknum og ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Heimildir styðji jafnframt þá frásögn kærenda að þeim standi ekki til boða vernd og aðstoð yfirvalda í Venesúela. Þá mótmæla kærendur ályktunum Útlendingastofnunar um að aðstæður í Venesúela hafi farið batnandi og að aðstæður þeirra falli ekki undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Aðgerðir og aðgerðarleysi stjórnvalda í Venesúela auki enn fremur á alvarleika ástandsins í landinu.
Kærendur byggja á því að í kjölfar viðtala þeirra hjá Útlendingastofnun 31. október 2022 hafi þeim verið tilkynnt að umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd væru samþykktar. Hafi þau fengið skriflega tilvísun til Fjölmenningarseturs þar sem fram hafi komið að þeim hafi verið veitt vernd 31. október 2022 á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, en það hafi verið í samræmi við almenna framkvæmd í málum umsækjenda frá Venesúela á þeim tímapunkti. Það hafi því komið kærendum í opna skjöldu að fá sendar ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun umsókna þeirra um alþjóðlega vernd. Kærendur vísa til þess að samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga, sem fjalli um birtingu stjórnvaldsákvörðunar, sé beinlínis gert ráð fyrir því að stjórnvaldsákvörðun geti verið tilkynnt aðila máls munnlega. Stjórnsýslulögin hafi ekki að geyma reglur um form ákvarðana við meðferð máls á fyrsta stjórnsýslustigi og það sé ekki almenn regla að allar ákvarðanir verði að vera skriflegar. Komi það m.a. skýrlega fram í athugasemdum við ákvæði 20. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að stjórnsýslulögum. Hvergi í lögum um útlendinga sé að finna undantekningu á þessum almennu reglum stjórnsýslulaga. Sú túlkun og framkvæmd Útlendingastofnunar að munnleg stjórnvaldsákvörðun í málum þeirra hafi ekkert gildi sé því í andstöðu við gildandi lagareglur. Þrátt fyrir hina óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um að hver sá sem beri upp skrifleg erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst, geti ekki verið beitt til skerðingar á réttindum borgara með íþyngjandi hætti. Útlendingastofnun hafi breytt ívilnandi ákvörðun í verulega íþyngjandi ákvörðun með þeim rökum að stofnunin taki einungis skriflegar ákvarðanir, en slíkt gangi bersýnilega gegn markmiðum ákvæða stjórnsýslulaga sem sé að tryggja réttindi borgaranna við meðferð mála þeirra hjá stjórnvöldum.
Með tilkynningu Útlendingastofnunar um veitingu verndar í kjölfar viðtals kærenda hafi sú ákvörðun orðið bindandi fyrir stofnunina, enda sé ákvörðun bindandi eftir að hún sé komin til aðila samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun verði ekki breytt eftir að hún sé tilkynnt aðila, sbr. 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Því síður séu skilyrði til afturköllunar fyrri ákvörðunar Útlendingastofnunar, sbr. 25. gr. laga um útlendinga. Vísa kærendur í því samhengi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 3515/2002. Jafnframt telja kærendur að atvik í máli þeirra séu ekki sambærileg atvikum þeim sem uppi hafi verið í tilvitnuðum úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 143/2023. Sú staðreynd að greinargerðum í málum kærenda og barna þeirra hafi verið skilað inn til Útlendingastofnunar eftir 31. október 2022 breyti því ekki að kærendum hafi verið tilkynnt um ákvörðun í málum þeirra að loknum viðtölum 31. október 2022.
Kærendur krefjast þess aðallega að þeim og börnunum B og C verði veitt alþjóðleg vernd sem flóttamenn hér á landi samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærendur hafi flúið heimaríki sitt ásamt börnunum vegna almenns ástands í landinu. Þau óttist mjög um líf sitt og barnanna þar sem mikið sé um ofbeldi og glæpi í Venesúela. Auk þess ríki þar óöruggt ástand sem stafi m.a. af ólögmætum aðgerðum og ofbeldi yfirvalda og vopnaðra hópa á þeirra vegum gegn borgurum. Kærendur og börnin B og C geti ekki fært sér í nyt vernd stjórnvalda í Venesúela þar sem þau séu ófær um að vernda íbúa landsins gegn ofsóknum, sbr. a-, b- og c-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.
Verði ekki fallist á aðalkröfu málsins krefjast kærendur þess til vara að þeim og börnunum B og C verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærendur eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð eða refsingu verði þeim gert að snúa aftur til heimaríkis. Einnig eigi fjölskyldan á hættu að verða fyrir skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki sé greint á milli hernaðar- og borgaralegra skotmarka verði þeim gert að snúa aftur til heimaríkis. Öryggisástand á heimaslóðum fjölskyldunnar sé mjög ótryggt, m.a. vegna árása glæpagengja og handahófskenndra morða, auk þess sem stjórnvöld séu vanmáttug við að tryggja borgurum landsins vernd gegn árásum óopinberra aðila.
Kærandi A byggir á því að fara beri með umsókn hans með sambærilegum hætti og fjölskyldu hans, enda komi hann úr sambærilegum aðstæðum og fjölskylda hans. Jafnframt byggir A á því að þar sem fjölskyldu hans hafi verið tilkynnt um að þau hafi hlotið vernd hér á landi hafi hann sérstök tengsl við Ísland á þeim grunni. Telur hann sig eiga rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Telur hann jafnframt að þrátt fyrir að orðalag ákvæðisins gefi til kynna að það taki ekki til barna yfir 18 ára að aldri þá sé ljóst að slíkt sé tímaskekkja, enda séu börn mun lengur börn í dag en áður. Þau búi ennþá í foreldrahúsum og treysti á framfærslu foreldra sinna mun lengur en áður hafi tíðkast. Einnig sé það tilgangur ákvæðisins að sameina fjölskyldur og það gangi í berhögg við þann tilgang að aðskilja A frá fjölskyldu sinni eingöngu vegna aldurs hans. A hafi nýlega verið orðinn […] þegar hann hafi komið hingað til lands og sótt um alþjóðlega vernd ásamt fjölskyldu sinni, en hann sé að öllu leyti háður foreldrum sínum og búi inni á heimili þeirra og sé á þeirra framfæri.
Til þrautavara krefjast kærendur þess að þeim og börnunum B og C verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið heimili veitingu slíks dvalarleyfis þegar útlendingur geti sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Kærendur vísa m.a. til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Gróf mannréttindabrot viðgangist í Venesúela og kærendur og börnin búi við hættu á ofsóknum og illri og vanvirðandi meðferð verði þeim gert að snúa aftur til heimaríkis. Þá kemur fram í greinargerð A að hann sé ungur að aldri og að hann verði einangraður frá fjölskyldu sinni verði honum gert að fara aftur til heimaríkis. A treysti að öllu leyti á foreldra sína. Hann búi hjá þeim og hafi gert alla tíð. Hann sé ennþá barn þótt hann uppfylli ekki lagatæknileg skilyrði þar um. Fjölskylda hans sé á Íslandi og væri það ómannúðlegt að senda hann til Venesúela án fjölskyldu sinnar og án baklands.
Kærendur telja að með endursendingu þeirra og barnanna B og C til heimaríkis yrði brotið gegn meginreglunni um bann við endursendingu, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki telja kærendur að slík ákvörðun brjóti í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í málinu liggur fyrir að K og M mættu til viðtals hjá Útlendingastofnun 31. október 2022 vegna umsókna þeirra um alþjóðlega vernd. Kærandi A mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun 8. nóvember 2022. Með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 15. maí 2023, var kærendum og börnunum B og C synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendur byggja á því að í kjölfar viðtala þeirra 31. október 2022 hafi þeim verið tilkynnt munnlega af fulltrúa Útlendingastofnunar að umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd hefðu verið samþykktar. Byggja kærendur á því að um hafi verið að ræða bindandi stjórnvaldsákvörðun í skilningi 20. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt gögnum málsins sendu kærendur tölvubréf til Útlendingastofnunar, dags. 16. maí 2023, þar sem gerð var athugasemd við synjunina með vísan til þess að þeim hefði verið tilkynnt 31. október 2022 að umsóknir þeirra hefðu verið samþykktar. Með tölvubréfi Útlendingastofnunar, dags. 24. maí 2023, var kærendum veitt þau svör að umsækjendum væri aðeins veitt vernd hér á landi með stjórnvaldsákvörðun og að ljóst væri að í máli þeirra lægi slík ákvörðun ekki fyrir nema sú ákvörðun sem þeim hefði verið send 16. maí 2023 þar sem þeim hefði verið synjað um vernd hér á landi. Því til stuðnings vísaði Útlendingastofnun til úrskurðar kærunefndar nr. 143/2023 þar sem fram kæmi m.a. að samkvæmt lögum um útlendinga væri ljóst að útlendingur gæti ekki átt réttmætar væntingar til þess að verða veitt alþjóðleg vernd með því einu að starfsmaður Útlendingastofnunar hafi tjáð honum það munnlega, hvort sem það væri á misskilningi byggt eða í góðri trú starfsmannsins.
Með tölvubréfi kærunefndar til Útlendingastofnunar, dags. 1. desember 2023, óskaði nefndin eftir hljóðupptöku af viðtölum við kærendur. Á hljóðupptöku af viðtali við M hjá Útlendingastofnun má heyra fulltrúa stofnunarinnar segja að stofnunin sé komin með niðurstöðu. Byggja kærendur á því að með framangreindum ummælum fulltrúans hafi þeim verið veitt vernd munnlega þar sem á þessu stigi málsmeðferðarinnar hafi ekki komið neinn annar möguleiki til greina nema ívilnandi ákvörðun þar sem íþyngjandi ákvörðun hefði verið ólögmæt og í ósamræmi við verklag Útlendingastofnunar þar sem kærendur hefðu ekki fengið kost á að leggja fram greinargerð og gögn. Telja kærendur því framangreind ummæli hafa verið munnleg birting stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 20. gr. stjórnsýslulaga.
Til þess að 20. gr. stjórnsýslulaga komi til álita ber fyrst að skoða hvort framangreind ummæli teljist stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Hugtakið stjórnvaldsákvörðun er ekki skilgreint í stjórnsýslulögum. Almennt er þó viðurkennt að til þess að ákvörðun teljist stjórnvaldsákvörðun verði hún að vera tekin í skjóli stjórnsýsluvalds, vera beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og kveða með bindandi hætti á um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Kærunefnd horfir til þess að ummæli fulltrúa Útlendingastofnunar lutu ekki að efni málsins, þ.e. efnislegum atriðum í máli M eða að því hver réttindi hans væru eða yrðu. Verður ekki séð að fullyrðing um að niðurstaða sé komin í málið, án þess að greina með nokkrum hætti frá því hvað í henni felist, geti talist endanleg og bindandi úrlausn í máli M. Bera ummælin frekar vott um að hafa verið hluti af leiðbeiningum fulltrúans þar sem hún greindi í framhaldinu frá því að ákvörðun yrði ekki birt fyrr en eftir viðtöl K og A þar sem stefnt væri að því að birta ákvarðanir í málum þeirra á sama tíma. Með vísan til framangreinds verða framangreind ummæli fulltrúa Útlendingastofnunar ekki ein og sér talin stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það er hins vegar ljóst að framangreind ummæli fulltrúa Útlendingastofnunar voru til þess fallin að stofna til væntinga hjá M til þess að umsókn hans yrði samþykkt.
Samhliða kæru til kærunefndar lögðu kærendur fram tilvísun til Fjölmenningarseturs sem þau kváðust hafa undirritað í kjölfar viðtala þeirra hjá Útlendingastofnun 31. október 2022. Í tilvísuninni eru dálkar með mismunandi upplýsingum, m.a. nöfnum M, K og ólögráða barna þeirra, B og C. Þá eru tveir dálkar þar sem annars vegar stendur „Dags. veitingar alþjóðlegrar verndar/mannúðarleyfis“ og hins vegar „Tegund dvalarleyfis“. Við dálkana eru fylltar inn upplýsingar þess efnis að tegund dvalarleyfis sé alþjóðleg vernd samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og að dagsetning veitingar sé 31. október 2022. Þá kemur fram hvaða fulltrúi Útlendingastofnunar útbjó skjalið og er það undirritað af M og K og dagsett 31. október 2022. Hinn 4. desember 2023 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um hvaða þýðingu tilvísun til Fjölmenningarseturs hefði almennt fyrir málsaðila og farveg máls þeirra og hvert verklag Útlendingastofnunar væri í kringum útgáfu hennar, þ.e. hver gæfi hana út, við hvaða tilefni og hver tæki við henni. Óskaði kærunefnd jafnframt eftir upplýsingum um hvort M hefði verið afhent tilvísunin eftir viðtal hans hjá Útlendingastofnun og hvort honum hafi verið tilkynnt um að honum og fjölskyldu hans væri veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga líkt og fram kæmi í skjalinu.
Í svari Útlendingastofnunar, sem barst kærunefnd 6. desember 2023, kom m.a. fram að tilgangur tilvísana til Fjölmenningarseturs væri að afla heimildar fyrir Útlendingastofnun til að upplýsa Fjölmenningarsetur um að umsækjanda væri veitt vernd eða mannúðarleyfi. Samkvæmt verklagi fari undirritun tilvísana til Fjölmenningarseturs fram í kjölfar birtingar ákvörðunar þegar umsækjendum sé veitt vernd eða mannúðarleyfi. Framkvæmdin sé sú að umsækjendur fái ekki afrit eða frumrit tilvísana til Fjölmenningaseturs heldur hafi Útlendingastofnun það undir höndum og sendi það til Vinnumálastofnunar sem sé yfir Fjölmenningarsetri. Vegna mikils fjölda umsókna hafi verið ákveðið að fá umsækjendur til að undirrita tilvísun til Fjölmenningarseturs strax í kjölfar viðtala þar sem þeir ættu alla jafna rétt á veitingu viðbótarverndar. Kom fram að ástæðan fyrir þessum sérstöku aðstæðum í máli kærenda væri sú að M og K hefðu mætt í viðtal daginn áður en Útlendingastofnun hefði stöðvað veitingar á viðbótarvernd á grundvelli breytinga á stjórnsýsluframkvæmdar en sonur þeirra, A, hefði ekki verið boðaður í viðtal fyrr en nokkrum dögum eftir umrædda stöðvun. Útlendingastofnun hafi metið það svo að þrátt fyrir að K og M hefðu skrifað undir tilvísun til Fjölmenningarseturs þá gæti það ekki veitt réttmætar væntingar svo stofnunin væri bundin af þeim. Þá hefðu kærendur lagt fram greinargerðir í málunum eftir viðtölin sem sýni fram á að þau hafi ekki staðið í þeirri trú að þeim hefði þegar verið veitt viðbótarvernd.
Í kjölfar framangreinds tölvubréfs Útlendingastofnunar óskaði kærunefnd eftir frekari upplýsingum um hvað hafi farið fram milli fulltrúa Útlendingastofnunar og kærenda M og K í kjölfar viðtala þeirra 31. október 2022, þ.e. hvort þeim hafi verið tilkynnt um að þeim hafi verið veitt vernd í samræmi við framangreint verklag Útlendingastofnunar í þessum málum. Óskaði kærunefnd eftir upptökum af samskiptum fulltrúa Útlendingastofnunar og kærenda og af undirritun þeirra á umræddri tilvísun. Kærunefnd barst svar þess efnis að ekki væri unnt að svara því hvað hafi farið fram milli framangreindra aðila við undirritun tilvísunarinnar sökum þess hversu langt væri um liðið og að þessi samskipti væru alla jafna ekki tekin upp í hljóði. Hinn 6. desember 2023 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá talsmanni kærenda um það hvort hann hafi verið viðstaddur undirritun tilvísunarinnar hjá Útlendingastofnun 31. október 2022. Af svörum hans verður ráðið að hann hafi ekki verið viðstaddur. Er því óljóst hvað fór fram milli kærenda M og K og fulltrúa Útlendingastofnunar við undirritun tilvísunarinnar.
Í ljósi framangreinds kemur til álita hvort framangreint skjal geti talist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, og hvort um birtingu ákvörðunar hafi verið að ræða samkvæmt 20. gr. sömu laga. Við mat sitt horfir kærunefnd til þess að stjórnvaldsákvörðun einkennist af lagalegu eðli og snertir réttarstöðu einstaklings, þ.e. færir honum réttindi eða skerðir þau. Þá er stjórnvaldsákvörðun ætlað að hafa tiltekin réttaráhrif eða lögfylgjur. Jafnvel þótt form skjalsins sem hér um ræðir, þ.e. tilvísun til Fjölmenningarseturs, beri með sér að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða þá er ljóst af athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum að tiltekið form ákvörðunar er ekki almennt hugtaksskilyrði um stjórnvaldsákvarðanir. Mæla hvorki stjórnsýslulög né lög um útlendinga fyrir um tiltekið form stjórnvaldsákvörðunar. Þá ræður heiti skjals eitt og sér ekki úrslitum um það hvort um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða heldur ræður efni skjalsins því, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 656/1992.
Ráðið verður af svörum Útlendingastofnunar að framangreind tilvísun sé álitin eins konar upplýsingaskjal fyrir Fjölmenningarsetur til að upplýsa um stöðu umsækjenda og kynna þjónustu Fjölmenningarseturs fyrir umsækjendum. Ekki verður þó fram hjá því litið að skjalið er einnig lagalegs eðlis og varðar réttarstöðu M og K og barna þeirra, B og C. Er þannig vísað til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sem varðar viðbótarvernd, sem tegund eða grundvöll dvalarleyfis og tekið fram að veiting þess hafi átt sér stað 31. október 2022. Hefur skjalið einnig að geyma nöfn og fæðingardaga M, K og barna þeirra, B og C, og beinist efni skjalsins þannig að þeim og varðar hagsmuni og mál þeirra með beinum hætti. Verður einnig að horfa til þess að ákvörðun Útlendingastofnunar um veitingu eða synjun verndar eða dvalarleyfis bindur alla jafna enda á stjórnsýslumál, þ.e. slík ákvörðun er endanleg en ekki ákvörðun um málsmeðferð. Hefði málum M, K og barna þeirra, B og C, þannig lokið með formlegri og hefðbundinni ákvörðun Útlendingastofnunar um veitingu eða synjun alþjóðlegrar verndar eða dvalarleyfis. Þá mæla stjórnsýslulög og eða lög um útlendinga ekki fyrir um tiltekið form stjórnvaldsákvörðunar.
Í vafatilvikum ber m.a. að meta hversu veigamikil réttindin eru sem ákvörðun stjórnvalds snertir. Þannig er ákvörðun fremur talin stjórnvaldsákvörðun ef hún snertir mikilverð réttindi einstaklings. Þá kemur fram í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er síðar varð að stjórnsýslulögum að orðalag ákvæðisins sé svo rúmt að í algjörum vafatilvikum beri að álykta að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki. Þá er ljóst að á þeim tíma er viðtal M og K fór fram var framkvæmd Útlendingastofnunar sú að allir umsækjendur frá Venesúela fengu veitta viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og bera gögn málsins, þ. á m. hljóðupptakan af viðtali við M og framangreind tilvísun, skýrlega með sér að áætlað væri að M og K fengju veitta vernd 31. október 2022. Ráða má þó af upptöku af viðtali að veikindi hjá fulltrúa Útlendingastofnunar hafi komið í veg fyrir að viðtal við A gæti farið fram sama dag, en afstaða Útlendingastofnunar var sú að birta ætti skriflega ákvörðun í málum þeirra allra á sama tíma eftir að viðtölum þeirra væri lokið. Fór formleg birting í málum K og M þannig ekki fram 31. október 2022 eins og til stóð þegar viðtal við M fór fram. Þá kom fram í svari Útlendingastofnunar við fyrirspurn kærunefndar að samkvæmt verklagi færi undirritun tilvísana til Fjölmenningarseturs alla jafna fram í kjölfar birtingar ákvörðunar þegar umsækjendum væri veitt vernd eða mannúðarleyfi.
Að öllu framangreindu virtu og með vísan til þess að vafa beri að meta kærendum í hag er það niðurstaða kærunefndar að undirritun framangreinds skjals af hálfu M, K og fulltrúa Útlendingastofnunar hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.
Því næst kemur til álita hvort undirritun skjalsins og samskipti fulltrúa Útlendingastofnunar, M og K teljist hafa verið birting stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 20. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt eða um form birtingar í ákvæðinu. Ber stjórnvöldum því að framkvæma athugun á réttarstöðu einstaklings í hverju og einu máli, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 4340/2005 og 4341/2005. Samkvæmt ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga er ákvörðun bindandi eftir að hún er komin til aðila. Það liggur fyrir að M og K undirrituðu skjalið þar sem vísað er til þess að fallist sé á veitingu 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er því ljóst að ákvörðunin var komin til þeirra og taldist því bindandi frá þeim tíma, þ.e. 31. október 2022, í skilningi 20. gr. laga um útlendinga.
Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða kærunefndar að M, K og börnum þeirra, B og C, var veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga 31. október 2022. Varð ákvörðunin bindandi fyrir Útlendingastofnun við birtingu ákvörðunarinnar og eru ákvarðanir stofnunarinnar um synjun umsókna M, K, B og C, dags. 15. maí 2023, því ólögmætar og ógildanlegar.
Það liggur fyrir að framangreind tilvísun varðaði ekki mál A og telst hann því ekki hafa fengið birta stjórnvaldsákvörðun um veitingu viðbótarverndar 31. október 2022. Kærunefnd hefur hins vegar haft meginregluna um einingu fjölskyldunnar til hliðsjónar við úrlausn mála er varða fjölskyldur. Í handbók Flóttamannastofnunar um réttarstöðu flóttamanna kemur fram að meginreglan skuli að lágmarki ná til maka og ólögráða barna, en í raun séu aðrir þeir sem séu á framfæri flóttamannsins að öllu jöfnu taldir vera flóttamenn ef þeir haldi heimili saman. Það liggur fyrir að A er […] ára og er því lögráða. Hins vegar horfir kærunefnd til ungs aldurs A og þess að hann hefur ávallt búið hjá foreldrum sínum í Venesúela og nú hér á landi og hafa mál fjölskyldunnar haldist í hendur á báðum stjórnsýslustigum. Þá má ráða að hann hafi ávallt verið á framfæri foreldra sinna í ljósi ungs aldurs hans. Í ljósi þess að foreldrum hans hefur verið veitt viðbótarvernd telur kærunefnd rétt með vísan til meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar og réttmætra væntinga hans í ljósi atvika málsins að A verði einnig veitt viðbótarvernd hér á landi, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda og barnanna B og C eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kærendum, B og C dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.
The decisions of the Directorate of Immigration in the cases of the appellants and the children, B and C, are vacated. The Directorate is instructed to issue the appellants, B and C residence permits based on Article 73 of the Act on Foreigners.
Þorsteinn Gunnarsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir