28. ágúst 2019 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 408/2019 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 28. ágúst 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 408/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU19050044

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 21. maí 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. maí 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga og 3. gr. laga nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. janúar 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum þann 16. janúar 2019 kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 22. janúar 2019 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013. Í svari ítalskra yfirvalda, dags. 26. febrúar 2019, kemur fram að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd þar í landi og sé með gilt dvalarleyfi með gildistíma til 21. ágúst 2022. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 27. mars 2019, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 14. maí 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 21. maí 2019 og kærði kærandi ákvörðunina sama dag til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 27. maí 2019. Þá bárust nefndinni frekari gögn þann 28. ágúst 2019. III. Ákvörðun ÚtlendingastofnunarÍ ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi flúið heimaríki sitt, [...], í kjölfar þess að hafa átt í útistöðum við [...] en samtökin hafi drepið bróður hans og reynt að drepa kæranda. Kærandi hafi flúið til [...] og þaðan til [...] þar sem hann hafi dvalist í eitt ár. Í [...] hafi kærandi verið settur í fangelsi og hafi hann í fangavistinni upplifað mikið ofbeldi og refsingar og jafnframt verið pyntaður. Frá [...] hafi hann farið til Ítalíu þar sem hann hafi dvalið í rúmt ár. Kærandi hafi yfirgefið Ítalíu vegna þeirrar mismununar sem hann hafi mætt þar og vegna fyrirætlana ítölsku mafíunnar um að gera hann að fíkniefnasala á þeirra vegum. Kærandi hafi ekki þorað að leita til lögreglunnar vegna ítölsku mafíunnar. Kærandi hafi fyrstu sex mánuðina á Ítalíu dvalið í flóttamannabúðum en þegar hann hafi hlotið viðbótarvernd þá hafi hann þurft að yfirgefa þær og við það tímamark hafi hann einnig hætt að fá framfærslu, mat og heilbrigðisþjónustu. Þá hafi kærandi ekki fengið aðstoð frá félagsmálayfirvöldum þrátt fyrir að hafa ítrekað leitað eftir því. Kærandi hafi ekki haft atvinnuleyfi á Ítalíu og því hafi hann þurft að sjá fyrir sér með því að vinna svarta vinnu á bóndabýli. Kærandi telji að verði hann endursendur til Ítalíu verði hann húsnæðislaus en þar hafi hann ekkert bakland og þá skorti hann gögn um stöðu sína. Þá glími hann við verki í nárum og svefnörðugleika. Kærandi hafi aldrei hitt sálfræðing eða rætt líðan sína við lækni.

Í greinargerð er almenn umfjöllun um aðstæður á Ítalíu og vísað í ýmsar alþjóðlegar skýrslur til stuðnings þeirri umfjöllun. Í skýrslunum komi m.a. fram að ítalska hæliskerfið hafi verið undir miklu álagi síðustu ár og aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks þar í landi séu mjög bágbornar. Jafnframt sé takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu fyrir einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd en þeir þurfi að skrá sig hjá heilbrigðisyfirvöldum þar sem endurnýjun heilbrigðisþjónustukorts sé háð því að viðkomandi hafi fengið endurnýjað búsetuleyfi frá bæjarfélagi sem hann sé búsettur í. Einnig geti endurnýjun dvalarleyfa verið erfiðleikum háð en það geti tekið nokkra mánuði fyrir útlendingayfirvöld að ganga frá slíkri beiðni og afhenda umsækjanda nýtt dvalarleyfiskort. Enn fremur hafi kynþáttahatur og mismunun á grundvelli kynþáttar farið vaxandi þar í landi.

Í greinargerð eru gerðar ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Í fyrsta lagi gerir kærandi athugasemd við mat stofnunarinnar á stöðu kæranda. Kærandi telur að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga með vísan til þess sem hafi verið rakið að framan um upplifun hans og aðstæður í heimaríki, á flótta sínum og á Ítalíu. Kærandi veki athygli á því að hann sé fæddur [...] og sé því rúmlega [...] árs gamall. Kærandi hafi verið 15 ára gamall þegar hann hafi flúið heimaríki sitt og hafi því eytt meginhluta unglingsára sinna við óöruggar og óboðlegar aðstæður. Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki skilgreint sig sem andlega veikan þá er í greinargerð farið fram á að tekið verði tillit til heimilda um misjafnan skilning þjóðarbrota á hugtakinu andleg heilsa og að tilsvör kæranda verði túlkuð til samræmis við þær heimildir. Í öðru lagi gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á grundvelli 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum. Þannig sé í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga gerð krafa um alvarlega mismunun en í athugasemdum með frumvarpi að lögum um útlendinga nr. 80/2016 sé einungis talað um mismunun. Kærandi telur að þær kröfur sem Útlendingastofnun leggi til grundvallar varðandi heilsufar hans og mat á sérstökum ástæðum ekki hafa stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni. Kærandi telur mögulega að um alvarleg og lífshættuleg veikindi sé að ræða í hans tilviki. Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við túlkun Útlendingastofnunar á heimildum um aðstæður flóttafólks á Ítalíu, m.a. að því er varðar aðgang þess að velferðarkerfinu. Þá vísar kærandi í úrskurð kærunefndar í máli nr. 103/2019 þar sem komist sé að þeirri niðurstöðu að annmarkar séu á húsnæðisúrræðum á Ítalíu þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru með lögum árið 2018. Gerir kærandi athugasemd við það að stofnunin skuli vísa til löggjafar sem vitað sé að sé ekki að fullu virt til þess að rýra trúverðugleika frásagnar hans. Jafnframt mótmælir kærandi að Útlendingastofnun hafi lagt til grundvallar að honum standi til boða fullnægjandi heilbrigðisþjónusta á Ítalíu en heimildir bendi til þess að flóttamenn þar í landi eigi oft erfitt með að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna þess að þeir hafi ekki skráða búsetu. Þá er gerð athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að kynþáttafordómar þurfi að ná ákveðnum þröskuldi til að teljast viðvarandi mannréttindabrot.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð byggir kærandi í fyrsta lagi á því að ótækt sé að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann njóti verndar non-refoulement reglu þjóðaréttar, sem sé m.a. lögfest í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Aðstæður og aðbúnaður flóttafólks á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá telur kærandi að samkvæmt heimildum um aðstæður á Ítalíu þá virðast ítölsk stjórnvöld ekki virða regluna um non-refoulement og því sé ekki loku fyrir það skotið að kærandi verði sendur frá Ítalíu í hættulegar aðstæður, t.d. ef vernd hans yrði felld úr gildi. Þar af leiðandi muni endursending kæranda til Ítalíu því brjóta gegn 3. mgr. 36. gr., sbr. non-refoulement reglu 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að ákvörðun um að endursenda hann til Ítalíu myndi þar að auki brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð byggir kærandi í öðru lagi á því að sérstakar ástæður eigi við í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi í því sambandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og úrskurða kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017, 552/2017, 581/2017, 583/2017 og 586/2017. Af framangreindum úrskurðum megi ráða að ummæli í lögskýringargögnum sem hafi fylgt breytingarlögum nr. 81/2017 gefi með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengist m.a. skilvirkni við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Megi einnig ráða af framangreindum úrskurðum að stjórnvöld þurfi við mat á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi við að kanna hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi, svo sem vegna einstaklingsbundinna aðstæðna sinna eða vegna almennra aðstæðna þar í landi. Kærandi telur, með vísan til þess sem að framan hafi verið rakið, að það sé margt sem gefi til kynna að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá liggi fyrir úrskurður kærunefndar þess efnis að erfitt sé fyrir viðkvæma einstaklinga að fá fullnægjandi heilbrigðisaðstoð á Ítalíu. Kærandi vísar einnig til þess að hann hafi orðið fyrir mismunun og fordómum á Ítalíu. Kærandi vísar til þess að í lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga komi fram að megi umsækjandi eiga von á því að verða mismunað í viðtökuríki, svo sem vegna kynþáttar eða kyns, geti verið fyrir hendi sérstakar ástæður í máli hans.

Kærandi vísar jafnframt í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 393/2018 og nr. 110/2019 þar sem Útlendingastofnun hafi verið gert að taka mál kærenda til efnismeðferðar. Þá vísar kærandi til þess að í úrskurði kærunefndar nr. 103/2019, hafi komið fram að skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna á Ítalíu geri sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi telur að gera megi ráð fyrir að hið sama gildi einnig um handhafa alþjóðlegrar verndar. Þá telur kærandi að verði hann endursendur til Ítalíu sé fullvíst að aðstæður hans verði verulega síðri en staða almennings þar í landi. Þá telur kærandi að þó svo að kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að hann sé ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu þá séu samt sem áður í máli hans sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga vegna þeirra aðstæðna sem bíði hans á Ítalíu. Með vísan til alls framangreinds beri að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og gera stofnuninni að taka málið til efnismeðferðar.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er kærandi handhafi viðbótarverndar á Ítalíu og hefur í tengslum við þá vernd gilt dvalarleyfi þar í landi til 21. ágúst 2022. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins kveðst kærandi vera [...] ára og hafa komið hingað til lands einsamall. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun kvað hann líkamlega og andlega heilsu vera í lagi. Kærandi hafi þó glímt við erfiðleika á lífsleiðinni og hafi hann m.a. upplifað ofbeldi, pyntingar og hótanir. Kærandi kveðst hafa fundið fyrir verkjum í nára og farið til læknis á Ítalíu en verið sagt að bíða. Það er mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, apríl 2019);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
ECRI Conclusions on the Implementation of the Recommendations in Respect of Italy Subject to Interim Follow-up (European Commission against Racism and Intolerance, 6. júní 2019);
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
Integration of Refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis (European Parliament, desember 2017);
Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019);
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/);
Upplýsingar af vefsíðu SPRAR (í. Sistema di Protezione per Richiedenti Asilio e Rifugati - https://www.sprar.it/) og
World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019).

Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára. Unnt er að endurnýja leyfin að fimm árum liðnum en biðtími eftir slíkri endurnýjun getur verið langur. Þá geta einstaklingar sem hafa dvalið á Ítalíu í fimm ár sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá ferðaskilríki (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Í skýrslu Asylum Information Database kemur m.a. fram að húsnæðisaðstoð við einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar sé af skornum skammti. Ítölsk yfirvöld reka þó búsetuúrræðin SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) sem eru eingöngu ætluð handhöfum alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þegar einstaklingar hafa fengið inngöngu í SIPROIMI úrræði mega þeir dvelja þar í sex mánuði. Aftur á móti eru ekki nógu mörg SIPROIMI úrræði til að mæta þeim fjölda sem hefur fengið alþjóðlega vernd. Í framangreindum skýrslum kemur jafnframt fram að sambærileg félagsleg húsnæðisúrræði á vegum sveitarfélaga séu aðgengileg einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar og ítölskum ríkisborgurum þó einhver dæmi séu um að sveitarfélög geri kröfu um búsetu á Ítalíu í tiltekinn tíma til að öðlast rétt til aðgangs að slíkum úrræðum.

Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið og eigi útlendingar oft í erfiðleikum með að finna atvinnu við hæfi en einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar hafa, líkt og ítalskir ríkisborgarar, rétt á þjónustu sem vinnumiðlanir veita. Einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu eiga almennt sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu. Aftur á móti er í einhverjum tilvikum gerð krafa um búsetu á Ítalíu í ákveðinn tíma, t.a.m. er tiltekin aðstoð við framfærslu eingöngu veitt einstaklingum sem hafa búið í tíu ár á Ítalíu.

Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu að því gefnu að þeir hafi skráð sig inn í heilbrigðiskerfið. Slík skráning er háð því að umsækjandi hafi skráð lögheimili sem eðli máls samkvæmt getur verið hindrun fyrir einstaklinga sem eru án fastrar búsetu. Í ofangreindri skýrslu Asylum Information Database kemur fram að skráningin í heilbrigðiskerfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi meðan á málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfisins stendur en að í framkvæmd geti einstaklingar með útrunnin dvalarleyfi átt í erfiðleikum með að nálgast heilbrigðisþjónustu. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar eru utan vinnumarkaðar og án annarrar framfærslu. Í skýrslu Asylum Information Database kemur þó fram að mismunandi túlkun á reglum um greiðsluþátttöku sjúklinga hafi leitt til þess að í sumum sveitarfélögum hafi verið gerð krafa um að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar en eru utan vinnumarkaðar greiði kostnað við heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að íbúar landsins geti leitað aðstoðar yfirvalda óttist þeir tiltekna einstaklinga eða telji þeir brotið á réttindum sínum. Þá hefur ítalska lögreglan fullnægjandi úrræði til að rannsaka þau mál sem leitað er til hennar með.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016.

Í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki alvarleikastigi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem stendur til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að valda broti á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæltu gegn endursendingu.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem einstaklings með alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Í því sambandi áréttar kærunefnd að ekki er fallist á með kæranda að aðstæður hans þar séu þess eðlis að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Þá fellst kærunefnd ekki á þá almennu staðhæfingu kæranda að ítölsk stjórnvöld virði ekki regluna um non-refoulement. Fyrir liggur að kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og er því tryggt að hann verði ekki sendur áfram til heimaríkis á meðan vernd hans er í gildi. Að mati nefndarinnar benda skýrslur um aðstæður á Ítalíu ekki til þess að kærandi eigi á hættu á að vera sendur áfram til svæðis sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð , sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framansögðu stendur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í vegi fyrir synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Áður hefur verið greint frá einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda. Í viðtölum kæranda hjá Útlendingastofnun sem og í greinargerð kæranda kemur fram að þegar hann hafi fengið viðbótarvernd á Ítalíu hafi hann þurft að yfirgefa flóttamannabúðirnar og hafi hann í kjölfarið ekki fengið frekari aðstoð frá ítölskum stjórnvöldum, svo sem húsnæði, framfærslu og aðstoð við að aðlagast samfélaginu. Kemur framangreind frásögn kæranda að mestu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ.e. hvað varðar erfitt aðgengi að vinnumarkaðnum, félagslegu húsnæði og framfærslu frá yfirvöldum. Kærandi hefur þó sömu réttindi og ítalskir ríkisborgarar og aðrir sem hafa rétt til dvalar í landinu. Hann hefur aðgang að vinnumarkaði og að mestu sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og ítalskir ríkisborgarar. Í framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að stemma stigu við fordómum í landinu, m.a. með því að grípa til hertra aðgerða til að sporna við brotum sem byggjast á kynþáttafordómum. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að kærandi geti leitað ásjár ítalskra yfirvalda, verði hann fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar þar í landi eða óttist hann um öryggi sitt. Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Í greinargerð hélt talsmaður kæranda því fram að kærandi eigi mögulega við alvarleg og lífshættuleg veikindi að stríða og vísar til komunótur Göngudeildar sóttvarna því til stuðnings. Engin gögn lágu hins vegar fyrir sem studdu fullyrðingu talsmannsins. Kærunefnd leiðbeindi kæranda um að leggja fram gögn til stuðnings nefndri fullyrðingu en engin slík gögn bárust. Verður því ekki byggt á því við meðferð málsins. Kærandi hefur jafnframt borið fyrir sig að hann hafi þurft á heilbrigðisþjónustu að halda á Ítalíu en hafi verið sagt að bíða. Samkvæmt framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu má þó ráða að þeir eigi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu, sem getur þó verið í sumum tilvikum vandkvæðum bundið að sækja. Telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður á Ítalíu og gagna í máli kæranda, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála þar í landi. Það er því mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn málsins bendi ekki til þess að kærandi glími við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð sé aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hans sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði fram hjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna tilvísunar kæranda til úrskurða kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017, 552/2017, 581/2017, 583/2017, 586/2017, 393/2018, 103/2019 og 110/2019 verður tekið fram að kærunefnd telur mál hans ekki sambærilegt framangreindum málum, m.a. þar sem í þeim málum er ýmist um að ræða önnur viðtökuríki, barnafjölskyldur, þungaðar konur, alvarleg veikindi eða aðstæður einstaklinga sem ekki hafa fengið alþjóðlega vernd viðtökuríki.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 27. mars 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 13. janúar 2019.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir í greinargerð sinni við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. mat stofnunarinnar á viðkvæmri stöðu hans og réttindum einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu, auk þess að gera athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Þá hefur kærunefnd tekið mið af nýjustu skýrslum er varða aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 12. janúar 2019. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 13. janúar 2019. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Kæranda er leiðbeint um að með úrskurði kærunefndar nr. 350/2019, dags. 28. ágúst 2019, ákvað nefndin að breyta framkvæmd varðandi afmörkun 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og fram kemur í úrskurðinum eru lok tímabilsins þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd. Þessi breytta stjórnsýsluframkvæmd leiðir til þess að þótt ekki komi til flutnings kæranda úr landi innan 12 mánaða frá upphafi málsins hefur það ekki þýðingu fyrir þann frest sem 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekur til.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála