22. júlí 2022 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 272/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 22. júlí 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 272/2022

í stjórnsýslumáli nr. KNU22050020

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 10. maí 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2022, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 1. febrúar 2022. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. 15. mars 2022, ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 11. apríl 2022, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála 10. maí 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda 24. maí 2022 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna almenns ástands sem og áreitis af hálfu lögreglu.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og honum synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi búið í borginni […] í Anzoátegui fylki þar til hann hafi flúið heimaríki[...]. Um ástæður flótta frá heimaríki hafi kærandi greint frá því í viðtali að hann og aðrir í kringum hann hafi ítrekað verið rændir. Hverfið sem kærandi hafi búið í sé hættulegt, þá sérstaklega vegaleiðin á milli strætóskýlisins í hverfinu og heimilis kæranda. Á þeim slóðum hafi kærandi verið rændur öllum eigum sínum. Vegna framangreinds hafi kærandi neyðst til að hætta í hverfisskólanum. Hann hafi fundið annan skóla en sá skóli hafi reynst óstarfhæfur vegna slæms öryggisástands, skemmdarverka og slæms aðbúnaðar. Þá hafi aðstæður ekki boðið upp á að kærandi gæti stundað háskólanám. Hafi kærandi því farið að vinna fyrir föður sinn sem eigi lítið […] í heimaríki. Í því starfi hafi kærandi orðið fyrir kúgun af hálfu lögreglu sem hafi krafist þess að hún fengi hluta af söluhagnaði hans. Í tilvikum þar sem kærandi hafi ekki orðið við því hafi lögregla tekið allar vörurnar af honum og beitt hann munnlegu ofbeldi. Kærandi óttist að verða handtekinn og beittur ofbeldi vegna reynslu hans af lögreglu í heimaríki og í ljósi þess hvernig yfirvöld kúgi almenning í landinu. Fram kemur að kærandi og stjúpbróðir hans, sem hefur einnig sótt um alþjóðlega vernd hér á landi, hafi greint talsmanni frá því að þeir hafi sætt hótunum af hálfu þriðja bróðurins í heimaríki sem hafi staðið að fjölmörgum ránum og m.a. verið handtekinn vegna vopnaðs ráns. Honum hafi þó verið sleppt úr haldi vegna bandalagstengsla hans við lögregluna og yfirvöld. Kærandi og stjúpbróðir hans hafi sætt áreiti af hálfu bæjarbúa og lögreglu vegna tengsla þeirra við bróður þeirra og þurft að flytja til föður síns vegna þess.

Í greinargerð er fjallað almennt um aðstæður í Venesúela. Þá er að finna almenna umfjöllun um ástand mannréttindamála og ótryggt öryggisástand og vísar kærandi í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings. Af þeim skýrslum verði ekki ráðið að ástandið í Venesúela hafi breyst til batnaðar að undanförnu. Þvert á móti bendi nýlegar skýrslur, þ. á m. skýrsla Human Rights Watch frá 2022, til þess að ástandið fari versnandi.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Með vísan til þess sem að framan sé rakið sé raunhæf ástæða til að ætla að hann eigi á hættu að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð í heimaríki í skilningi fyrrnefnds ákvæðis.

Í greinargerð fjallar kærandi um þá breyttu stjórnsýsluframkvæmd sem felist í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans og annarra umsækjenda um alþjóðlega vernd frá Venesúela. Kærandi telur skilyrði fyrir breytingunni ekki hafa verið uppfyllt. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til tilkynningar Útlendingastofnunar, dags. 17. desember 2021 og telur að sá frestur sem umsækjendur um alþjóðlega vernd hafi fengið til að bregðast við áður en tilkynningin tók gildi 1. janúar 2022 hafi verið of stuttur. Um umfangsmikla breytingu á túlkun laganna sé að ræða sem hafi verulega íþyngjandi áhrif á líf umsækjenda um alþjóðlega vernd frá Venesúela. Þegar af þeirri ástæðu sé hin kærða ákvörðun haldin svo verulegum annmarka að fella þurfi hana hana úr gildi og veita kæranda viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Þá gerir kærandi margvíslegar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Til að mynda telur kærandi að niðurstaða í máli hans hafi verið efnislega röng og ekki í samræmi við vilja löggjafans. Auk þess hafi ákvörðunin brotið í bága við jafnræðisregluna, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Síðastliðin fjögur ár hafi myndast skýr stjórnsýsluframkvæmd þess efnis að veita umsækjendum um alþjóðlega vernd frá Venesúela viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Ástandið í landinu hafi ekki batnað og séu ekki forsendur til að komast að annarri niðurstöðu í máli kæranda. Þá verði ekki annað séð en að Útlendingastofnun hafi byggt hina kærðu ákvörðun á ómálefnalegum sjónarmiðum. Útlendingastofnun hafi horft framhjá fordæmum kærunefndar útlendingamála frá 16. september 2021 varðandi aðstæður í Venesúela og frekar litið til eldra fordæmis hinnar norsku kærunefndar útlendingamála. Kærandi telji að slík framkvæmd samræmist ekki lögmætisreglu stjórnsýsluréttar eða íslenskri stjórnskipan. Enn fremur telur kærandi að Útlendingastofnun sé ekki stætt á að taka upp nýja og strangari túlkun á ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendingu heldur en æðsta embætti málaflokksins vilji fylgja eftir hér á landi og vísar til framkvæmdar stjórnvalda hér á landi hvað varðar fjöldaflótta fólks frá Úkraínu.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er sú krafa gerð til vara að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Krafan er byggð á því að kærandi hafi ríka þörf fyrir vernd vegna erfiðra almennra- og félagslegra aðstæðna í heimaríki. Ástand mannréttindamála í Venesúela sé afar slæmt og félagslegar aðstæður bágbornar. Lyfjaskortur sé í landinu og heilbrigðiskerfið sé að hruni komið. Þá hafi einstaklingum sem styðji ekki ríkisstjórnina verið neitað um nauðsynlega aðstoð, þ. á m. heilbrigðisaðstoð. Kærandi hafi ekki getað lokið við háskólamenntun sína í heimaríki vegna öryggisástands í landinu. Þá sé kærandi, sem ungur og fátækur karlmaður, í sérstakri hættu á að verða fyrir ofbeldisbrotum. Að lokum vísar kærandi til þess að ástandið í Venesúela hafi ekki breyst frá því að kærunefnd hafi veitt venesúelskum ríkisborgurum viðbótarvernd með úrskurðum nefndarinnar frá 16. september 2021. Verði því talið að umsækjendur um alþjóðlega vernd frá Venesúela eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða að lágmarki.

Með því að senda kæranda til heimaríkis myndu íslensk stjórnvöld brjóta gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um bann við endursendingu, sem lögfest sé í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað venesúelsku vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé venesúelskur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Venesúela, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

2021 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 12. apríl 2022);
2020 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 30. mars 2021);
Annual Report 2020 – Chapter IV.B: Venezuela (Inter-American Commission on Human Rights, 2021);
Annual Report of the Inter-American Commission of Human Rights 2019 (Inter-American Commission on Human Rights, 24. febrúar 2020);
Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela (United Nations. Human Rights Council, 15. september 2020);
Fostering Impunity: The Impact of the Failure of the Prosecutor of the International Court to Open an Investigation into the Possible Commission of Crimes against Humanity in Venezuela (Organization of American States, OAS, 2. desember 2020);
Freedom in the World 2022 – Venezuela (Freedom House, 28. febrúar 2022);
Freedom in the World 2021 – Venezuela (Freedom House, 3. mars 2021);
General Country of Origin Information Report. Venezuela 2020 (Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, júní 2020);
Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans – Update I (UNHCR, maí 2019);
Human Rights Violations in the Bolivarian Republic of Venezuela: A Downward Spiral with No End in Sight (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, júní 2018);
Independence of the justice system and access to justice in the Bolivarian Republic of Venezuela, including for violations of economic and social rights, and the situation of human rights in the Arco Minero del Orinoco region (United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 29. september 2020);
Outcomes of the investigation into allegations of possible violations of the human rights to life, liberty, and physical and moral Integrity in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 17. september 2020);
Report of the General Secretariat of the Organization of American States and the Panel of Independent International Experts on the Possible Commission of Crimes Against Humanity in Venezuela. Second Edition (Organization of American States, OAS, mars 2021);
Situation of human rights in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 23. júní 2021);
Situation of Venezuelans who have returned and seek to return to their country in the context of COVID-19 (Organization of American States, OAS, september 2020);
Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, EASO, ágúst 2020);
Venezuela Country Report 2022 (Bertelsmann Stiftung, 2022);
Venezuela: Den humanitære situasjonen (Landinfo, 12. ágúst 2019);
Venezuela’s Humanitarian Emergency (Human Rights Watch, 4. apríl 2019);
Venezuela: Los Colectivos (Landinfo, 1. október 2019);
Venezuela: Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen (Landinfo, 14. apríl 2020);
Venezuela: Utsatte grupper og reaksjoner fra myndighetene (Landinfo, 11. júní 2020);
Venezuela: Treatment of citizens by the authorities based on whether or not they participate in anti-government protests, including whether some are more targeted than others and for what reasons; whether access to social security programs may be affected by political activities (2017–January 2021) (Immigration and Refugee Board of Canada, 3. febrúar 2021);
The World Factbook – Venezuela (Central Intelligence Agency, síðast uppfært 13. júlí 2022);
World Report 2022 – Venezuela (Human Rights Watch, 15. janúar 2022) og
World Report 2021 – Venezuela (Human Rights Watch, 13. janúar 2021)

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum bandarísku utanríkisþjónustunnar frá 2021 og 2022, bandarísku leyniþjónustunnar frá 2022 og Human Rights Watch frá 2022, kemur fram að Venesúela sé fjölflokka lýðræðisríki að nafninu til. Nicolás Maduro, forseti landsins frá árinu 2013, hafi hins vegar styrkt völd sín jafnt og þétt og um leið veikt löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald landsins. Stjórnarkreppa hafi ríkt í Venesúela frá árinu 2019. Forsetatíð Nicolás Maduro hafi lokið hinn 10. janúar 2019, en hann hafi neitað að afsala sér völdum og haldið því fram að hann hafi unnið sigur í forsetakosningum árið áður. Niðurstöður kosninganna, sem hafi sætt mikilli gagnrýni og hvorki talist óháðar né sanngjarnar, hafi verið ógiltar af venesúelska þinginu. Hinn 23. janúar 2019 hafi Juan Guaido, forseti venesúelska þingsins, tekið við embætti forseta til bráðabirgða. Guaido hafi fullt stjórnskipulegt umboð frá þinginu og yfir 50 ríki hafi viðurkennt lögmæti hans sem bráðabirgðaforseta, þ. á m. Bandaríkin og flest ríki innan Evrópusambandsins. Þrátt fyrir það fari Maduro með stjórn allra ríkisstofnana landsins auk þess sem hann njóti stuðnings öryggissveita. Guaido hafi því ekki getað beitt valdheimildum sínum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að fljótlega eftir að Maduro hafi orðið forseti árið 2013 hafi olíuverð í Venesúela farið hríðlækkandi. Olía hafi lengi verið helsta tekjulind Venesúela og hafi um helmingur af árlegum tekjum ríkissjóðs komið til vegna olíuvinnslu. Lækkun olíuverðs hafi, ásamt efnahagsstefnu stjórnvalda og íþyngjandi regluverki atvinnulífsins, átt þátt í niðursveiflu hagkerfisins í Venesúela. Óðaverðbólga og kreppa hafi dregið verulega úr kaupmætti almennings í landinu og orsakað skort á matvælum, lyfjum og öðrum nauðsynjavörum. Þrátt fyrir að lágmarkslaun hafi verið hækkuð hafi meginþorri almennings ekki getað keypt nauðsynjavörur og framfleytt sér án fjárhagsaðstoðar. Þá kemur fram að öll aðstoð sé veitt í gegnum föðurlandskerfið og föðurlandskortið (s. Sistema Patria, Carnet de la Patria). Fram kemur að um 80% íbúa séu skráðir í kerfið og að kortið sé forsenda þess að geta fengið opinbera aðstoð, m.a. matvælaaðstoð í formi svokallaðra CLAP matarpakka (s. Comité Local de Abastecimiento y Producción). Kerfið hafi verið notað til að fylgjast með íbúum og upp hafi komið tilvik þar sem einstaklingum hafi verið neitað um aðstoð vegna þess að þeir hafi verið taldir á móti ríkisstjórn landsins. Þannig hafi föðurlandskortið verið verkfæri til samfélagsstjórnunar í gegnum matvæla- og fjárhagsaðstoð. Í skýrslu Human Rights Watch frá 2019 kemur fram að könnun á vegum þriggja háskóla í Venesúela hafi leitt í ljós að fæðuöryggi um 80% heimila í Venesúela hafi verið ógnað og að um tveir þriðju af þjóðinni hafi lést um að meðaltali 11 kíló árið 2017. Matar- og næringarskortur hafi því orðið að landlægu vandamáli í Venesúela. Í skýrslu Human Rights Watch frá árinu 2022 kemur fram að einn af hverjum þremur íbúum Venesúela búi ekki við fæðuöryggi og sé í þörf fyrir aðstoð. Þá hafi 5,8% barna sem skoðuð hafi verið af barnahjálp Sameinuðu þjóðanna (UNICEF) á tímabilinu janúar til júní 2021 verið verulega vannærð. Tæplega sex milljón venesúelskra ríkisborgara hafi lagt á flótta eða séu á vergangi vegna ástandsins í landinu. Venesúelska flóttamannakrísan sé eitt alvarlegasta vandamál nútímans og fjölmennustu fólksflutningar í nútímasögu Suður-Ameríku.

Í skýrslu Freedom House frá 2021 kemur fram að strangar hömlur hafi verið settar á grundvallarréttindi venesúelskra ríkisborgara, þ. á m. á tjáningar-, samkomu- og félagafrelsi. Stjórnarandstæðingar, blaðamenn, aðgerðarsinnar, mótmælendur og einstaklingar sem taldir séu andsnúnir ríkistjórninni hafi verið skotmörk yfirvalda og hafi m.a. þurft að sæta handahófskenndum rannsóknum og handtökum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að morðtíðni í Venesúela sé ein sú hæsta í Mið- og Suður-Ameríku. Frá 2018 til 2019 hafi morðum fækkað en það sé ekki til marks um að ofbeldi í landinu hafi farið minnkandi. Vopnahópum hafi tekist að viðhalda yfirráðasvæðum sínum og komið á fót eiginlegum smáríkjum (e. micro-states) innan Venesúela sem hafi gert það að verkum að dregið hafi úr átökum milli stríðandi fylkinga. Þá megi rekja fækkun morða til aukinnar fátæktar og flutnings fólks úr landi. Mannránum hafi einnig fækkað og megi rekja það til erfiðleika við greiðslu lausnargjalda vegna óðaverðbólgu. Á sama tíma hafi öðrum glæpum fjölgað, s.s. fjárkúgun, fíkniefnasala og heimilisofbeldi. Venezuelan Observatory of Violence gefur árlega út skýrslu um glæpatíðni í landinu. Í skýrslu þeirra frá desember 2020 kemur fram að morðtíðni í landinu það ár hafi verið um 45,6 morð á hverja hundrað þúsund íbúa. Þá hafi orðið aukning í morðum af hálfu yfirvalda en árið 2020 hafi verið fyrsta árið, frá árinu 2016, þar sem skráð morð af hálfu lögreglu hafi verið fleiri en af hálfu annarra gerenda. Í skýrslu þeirra frá desember 2021 kemur fram að morðtíðni það ár hafi verið 40,9 morð á hverja hundrað þúsund íbúa og a.m.k. 6,3 morð hafi verið framin á hverjum degi af hálfu yfirvalda. Aukning hafi orðið á morðum sem skráð séu óupplýst og því óvíst um gerendur og þá hafi orðið aukning í óútskýrðum mannshvörfum, eða um 4,4 mannshvörf á dag árið 2021.

Í fyrrnefndri skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar kemur fram að stjórn yfirvalda yfir öryggissveitum landsins hafi minnkað undanfarin ár. Hin ólögmæta og sífellt óvinsælli ríkisstjórn Maduro hafi treyst á hersveitir-, leyniþjónustu og vopnahópa (Colectívos) til þess að veikja stöðu stjórnarandstæðinga og draga úr vilja almennings til mótmæla. Í skýrslu Landinfo frá 2019 kemur fram að Colectívos sé sameiginlegt heiti yfir vopnahópa sem starfi í Venesúela og styðji ríkisstjórnina. Colectívos, sem samanstandi af allt að 100 mismunandi vopnahópum, séu með viðveru um land allt. Óljóst sé að hve miklu leyti vopnahópunum sé stjórnað af yfirvöldum en Colectívos hafi verið þátttakendur í aðgerðum yfirvalda gegn mótmælendum og stjórnarandstæðingum ríkisstjórnar Maduro.

Í niðurstöðuskýrslu óháðrar nefndar á vegum mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna (e. Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela) frá 2020 er fjallað um ítarlega rannsókn á aðgerðum yfirvalda í Venesúela frá árinu 2014. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að yfirvöld í Venesúela og vopnahópar á þeirra vegum hafi framið svívirðilega glæpi, þ. á m. kerfisbundnar pyndingar og aftökur án dóms og laga, sem geti fallið undir skilgreiningu á glæpum gegn mannkyninu (e. crimes against humanity). Meirihluti glæpanna hafi verið hluti af kerfisbundnu ofbeldi gegn almenningi í samræmi við eða til að framfylgja stefnu stjórnvalda, m.a. í því skyni að þagga niður, letja eða brjóta á bak aftur andstöðu tiltekinna einstaklinga við ríkisstjórn Maduro og að berjast gegn glæpum. Þá hafi háttsettir embættismenn og herforingjar haft vitneskju um glæpina og ekki gripið til aðgerða til að sporna gegn þeim. Samtök Ameríkuríkja (e. Organization of American States, OAS) hafa í skýrslum sínum frá 2020 og 2021 komist að sömu niðurstöðu. Í skýrslunum kemur m.a. fram að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni í Venesúela hafi aukist frá því að fyrri skýrsla samtakanna hafi verið gefin út árið 2018. Skráð tilvik aftaka án dóms og laga séu yfir 18 þúsund og fjöldi einstaklinga hafi þurft að sæta handahófskenndum handtökum og varðhöldum. Þvinguð mannshvörf hafi verið tíð og yfirvöld hafi beitt ýmsum aðferðum við pyndingar, s.s. kynferðislegu ofbeldi. Samkvæmt skýrslu Human Rights Watch frá 2022 gaf saksóknari alþjóðlega sakamáladómstólsins (International Criminal Court (ICC)) út yfirlýsingu í nóvember 2021 um þá ákvörðun sína að hefja rannsókn á glæpum gegn mannkyni sem framin hafi verið í Venesúela.

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum Human Rights Watch frá 2022 og 2019 og EASO frá 2020, kemur fram að heilbrigðiskerfið í Venesúela sé að nálgast þolmörk sín. Frá árinu 2012 hafi heilbrigðisþjónusta í landinu farið versnandi. Innviðir heilbrigðiskerfisins séu veikburða og skortur sé á heilbrigðisvörum og lyfjum. Þá sé skortur á heilbrigðisstarfsfólki sem hafi flúið land í miklum mæli. Fjölda sjúkrahúsa hafi verið lokað undanfarin ár og afkastageta þeirra sjúkrahúsa sem enn séu starfrækt hafi verið takmörkuð, t.a.m. hafi mörg þeirra ekki haft reglulegan aðgang að rafmagni og vatni. Umfang vandans liggi ekki fyrir vegna vanrækslu yfirvalda við birtingu heilbrigðisupplýsinga. Þó liggi fyrir að barnadauði og útbreiðsla sjúkdóma sem hefði mátt koma í veg fyrir með bólusetningum, s.s. barnaveiki, malaríu og mislinga, hafi aukist verulega á undanförnum árum. Heilbrigðiskerfið í Venesúela hafi verið illa undirbúið fyrir Covid-19 faraldurinn og hafi einstaklingar sem greinst hafi með sjúkdóminn ekki fengið viðeigandi meðferð. Þá hafi læknar og annað heilbrigðisstarfsfólk sætt hótunum og jafnvel handtökum af hálfu yfirvalda hafi þau tjáð skoðanir sínar opinberlega á stöðu heilbrigðiskerfisins og aðgerðarleysi stjórnvalda í þeim málum.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á með heildstæðri og trúverðugri frásögn af atburðum, og eftir atvikum með trúverðugum gögnum, sem eru í samræmi við áreiðanlegar og hlutlægar upplýsingar um almennt ástand í heimaríki hans, að hann hafi orðið fyrir ofsóknum í skilningi laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis. Í þeim tilvikum hvílir það á stjórnvöldum að eyða öllum vafa um slíka hættu, t.d. með vísan til þess að aðstæður í heimaríki hans hafi breyst.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2019). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hann hafi flúið heimaríki vegna almenns öryggisástands í landinu. Kærandi hafi búið í hættulegu hverfi og tvívegis verið rændur. Þá hafi lögreglan krafist hluta söluhagnaðar sem kærandi hafði af […] og hótað honum ef hann varð ekki við kröfu þeirra. Kærandi byggir einnig á því að hann hafi orðið fyrir áreiti af hálfu lögreglu og bæjarbúa í heimabæ hans vegna bræðratengsla sinna. Bróðir kæranda hafi staðið á bak við fjölda rána í heimaríki og verið sleppt úr haldi lögreglu eftir vopnað rán vegna tengsla sinna við glæpagengi. Þá hafi hann haft í hótunum við kæranda. Framangreindu til stuðnings vísar kærandi m.a. til framlagðra gagna, þ.e. myndbandsupptöku sem hann kveður vera af bróðir sínum að ræna verslun í heimaríki og afrit af færslu lögregluyfirvalda á samfélagsmiðlum um að hann hafi verið handtekinn.

Að teknu tilliti til framangreinds er að mati kærunefndar ekki ástæða til að draga í efa frásögn kæranda um bróðir hans. Aftur á móti hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir af hálfu bróðir síns, sbr. c-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Þá er það mat kærunefndar að það áreiti og mismunun sem kærandi kveðst hafa sætt vegna tengsla sinna við framangreindan bróður sinn nái ekki því marki að teljast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. c-liður 4. mgr. 38. gr. laganna.

Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu stjórnvalda í heimaríki sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu.

Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. kom fyrst inn í lög um útlendinga með lögum nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 96/2002 og má ráða af athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvæðið byggir á tillögum nefndar um meðferð hælisumsókna sem fram koma í skýrslu frá ágúst 2009 og þróun í evrópskri og norrænni löggjöf. Í kafla 1.3. í þeirri skýrslu voru dregnar saman helstu niðurstöður og tillögur nefndarinnar, þ. á m. eftirfarandi;

2) Nefndin leggur til að við mótun íslenskrar löggjafar vegna stöðu flóttamanna og skyldna íslenska ríkisins í því sambandi verði tekið mið af þeirri þróun sem orðið hefur í öðrum Evrópuríkjum, einkum vegna helstu tilskipana á vettvangi Evrópuréttar um efnið.

3) Nefndin leggur til að útlendingum sem eru í hættu að verða fyrir alvarlegum skaða við endursendingu til heimalands síns en þó af ástæðum sem falla utan við hina hefðbundnu skilgreiningu á hugtakinu flóttamaður samkvæmt íslenskum lögum og ákvæðum Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna verði veitt sama vernd og flóttamenn njóta, eða svokölluð viðbótarvernd (e. subsidiary protection).

Í frumvarpi til núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga kemur fram í athugasemdum með ákvæði 2. mgr. 37. gr. að þar sem afmörkun hugtaksins viðbótarvernd skipti verulegu máli um það hvaða skyldur ríki taka á sig sé rétt að taka fram að íslenska ákvæðið sé sniðið eftir sambærilegu ákvæði norskra útlendingalaga. Í því ákvæði sé ekki vísað sérstaklega til skilgreiningar sem er að finna í 15. gr. tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn (nú tilskipun 2011/95/ESB) en ákvæðið hafi verið tekið óbreytt úr fyrri tilskipun. Þá kemur fram að við undirbúning frumvarpsins hafi verið höfð hliðsjón af þeirri þróun sem orðið hafði í öðrum Evrópuríkjum, einkum helstu tilskipunum sem í gildi væru innan ESB um málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd. Um ítarlegar reglur sé að ræða í þessum tilskipunum og miði þær að lágmarkssamræmingu innan Evrópusambandsins en heimili þó jafnframt betri vernd í einstökum ríkjum.

Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga hefur kærunefnd talið rétt að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 110 mgr., og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997, 40. mgr.).

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr. Þá hefur dómurinn sagt að ef alvarleg mannúðarkrísa í landi stafi m.a. af aðgerðum eða aðgerðarleysi stjórnvalda sem og aðgerðum annarra aðila sem stjórnvöld bregðist ekki við geti slík staða leitt til þess að endursending til þess ríkis teljist vanvirðandi meðferð sem brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 282. og 283. mgr. Sé þá rétt að horfa til nálgunar dómsins í M.S.S gegn Belgíu og Grikklandi frekar en nálgunar dómsins í N. gegn Bretlandi (nr. 2656/05) frá 27. maí 2008 og horfa til möguleika umsækjanda til þess að mæta grundvallarþörfum sínum, líkur á að hann verði fyrir illri meðferð og líkurnar á því að aðstæður hans muni batna innan skynsamlegs tímaramma.

Á árunum 2018 til 2020 veitti Útlendingastofnun umsækjendum um alþjóðlega vernd frá Venesúela viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga með vísan til almennra aðstæðna í heimaríki óháð einstaklingsbundnum aðstæðum hvers umsækjanda. Í maí og júní árið 2021 bárust kærunefnd kærur í fjórum málum þar sem Útlendingastofnun hafði synjað venesúelskum ríkisborgurum um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar var m.a. vísað til samantektarskýrslu EASO, dags. 4. júní 2020, um framkvæmd annarra Evrópuríkja í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd frá Venesúela (e. Policy and Practice toward Venezuelan applicants for international protection). Þá var vísað til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu og úrskurðar kærunefndar útlendingamála í Noregi (n. Stornemnd), dags. 12. júní 2020, þar sem meirihluti nefndarinnar komst að þeirri niðurstöðu að almennt öryggisástand í Venesúela væri ekki með þeim hætti að allir ríkisborgarar landsins ættu rétt á viðbótarvernd.

Með úrskurðum kærunefndar nr. 451/2021, 452/2021, 453/2021 og 454/2021, dags. 16. september 2021, voru framangreindar ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi. Í úrskurðum kærunefndar kom m.a. fram að samkvæmt heimildum hafi öryggisástand og almennar aðstæður í Venesúela ekki tekið framförum á undanförnum árum. Þvert á móti hafi nýleg gögn, þ. á m. skýrsla OAS frá 2020, gefið til kynna að ástandið í landinu hafi farið versnandi og að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni hafi aukist. Var því ekki ráðið af upplýsingum um ástandið í Venesúela af hvaða ástæðum Útlendingastofnun synjaði kærendum um viðbótarvernd hér á landi.

Hinn 17. desember 2021 tilkynnti Útlendingastofnun um breytta stjórnsýsluframkvæmd við mat á þörf ríkisborgara Venesúela fyrir viðbótarvernd. Breytingin, sem tók gildi 1. janúar 2022, felur í sér að Útlendingastofnun leggur einstaklingsbundið mat á umsóknir ríkisborgara Venesúela um vernd hér á landi og hefur í för með sér að þeir fái ekki lengur skilyrðislaust viðbótarvernd á grundvelli almennra aðstæðna í heimaríki.

Í úrskurði fjölskipaðrar kærunefndar nr. 231/2022 var fjallað um breytta stjórnsýsluframkvæmd Útlendingastofnunar og hvort aðstæður í Venesúela geti náð því marki að það réttlæti veitingu viðbótarverndar. Vísast til fyrrnefnds úrskurðar nefndarinnar hvað varðar umfjöllun um framangreint. Að loknu heildstæðu mati var það niðurstaða kærunefndar í því máli að veita kæranda alþjóðlega vernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Af framangreindum gögnum um heimaríki kæranda er ljóst að dregið hefur úr átökum í landinu síðustu ár en þrátt fyrir það sé öryggisástand enn verulega ótryggt og glæpa- og morðtíðni há. Verður því ekki talið að aðstæður í landinu nái því marki að sérhver einstaklingur sem þangað fari eigi á hættu að láta lífið eða verða fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum. Á hinn bóginn er það mat kærunefndar að þegar markvissar aðgerðir stjórnvalda til að bæla niður andstöðu í landinu, alvarlegt efnahagsástand þar sem laun duga ekki til að uppfylla grunnþarfir almennings í landinu, skortur á hreinu drykkjarvatni, há glæpatíðni, skortur á lögregluvernd og algert hrun réttarkerfisins leggjast saman geti aðstæður einstaklinga við endursendingu til Venesúela náð því marki að rétt sé að veita þeim viðbótarvernd hér á landi.

Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að aðstæður í heimaríki kæranda séu slíkar að raunhæf ástæða sé til þess að ætla að hann eigi á hættu að sæta þar meðferð sem nái því marki að teljast ómannúðleg eða vanvirðandi, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá eru ekki fram komnar neinar þær sérstöku upplýsingar um kæranda sem benda til þess að hann myndi njóta öryggis í Venesúela eins og aðstæður eru þar nú. Er mat nefndarinnar byggt á framangreindum skýrslum og heildstæðu mati á aðstæðum kæranda í Venesúela og því ástandi sem þar ríkir. Þá er ljóst að aðgerðir og aðgerðarleysi stjórnvalda þar auka enn fremur á alvarleika ástandsins í landinu.

Kærunefnd telur því að kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi.

Í ljósi þess að það eru yfirvöld í heimaríki kæranda sem eru að mestu ábyrg fyrir þeirri alvarlegu stöðu sem ríkir þar og heimildir bera með sér að ástandið sé að mestu sambærilegt í öllu landinu er það mat kærunefndar að ekki sé raunhæft eða sanngjarnt að ætlast til þess af kæranda að hann setjist að annars staðar í heimaríki sínu, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi teljist flóttamaður skv. 2.mgr. 37. gr. laga um útlendinga og eigi ekki möguleika á flutningi innanlands á hann rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi skv. 40. gr. laganna, enda er hann staddur hér á landi og fellur ekki undir ákvæði 2. mgr. 40. gr. sömu laga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi. Kæranda er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi þess að kærunefnd hefur fallist á aðalkröfu kæranda eru ekki forsendur til að taka aðrar kröfur kæranda til umfjöllunar í máli þessu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kærandi telst flóttamaður skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant is a refugee according to Article 37, paragraph 2, of the Act on Foreigners, and is granted international protection according to Article 40, paragraph 1, of the same law. The Directorate is instructed to issue to the appellant a residence permit on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners.

Þorsteinn Gunnarsson

Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála