754/2018. Úrskurður frá 31. júlí 2018
Úrskurður
Hinn 31. júlí 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 754/2018 í máli ÚNU 18020014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 23. febrúar 2018, kærði Landssamband smábátaeigenda synjun Hagstofu Íslands, dags. 23. janúar 2018, á beiðni um aðgang að upplýsingum um kennitölur tiltekinna fyrirtækja, sem Hagstofan byggði tölfræðivinnslu um rekstur helstu greina sjávarútvegs á fyrir árið 2015.Atvik málsins eru þau að með bréfi, dags. 22. janúar 2018, óskaði kærandi eftir aðgangi að kennitölum allra fyrirtækja sem Hagstofan byggði áðurnefnda tölfræðivinnslu á og vörðuðu annars vegar báta minni en 10 brúttólestir og hins vegar báta á stærðarbilinu 10-200 brúttólestir. Hagstofa Íslands svaraði beiðninni með bréfi, dags. 23. janúar 2018, þar sem fram kom að kærandi vísaði líklega til tölfræðivinnslu í tengslum við útgáfu ritsins Hagur veiða og vinnslu og talnaefnis sem birt væri á vef Hagstofunnar undir fyrirsögninni Afkoma sjávarútvegs. Hagstofan taldi að ekki væri hægt að verða við beiðni kæranda og synjaði um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli að samkvæmt lögum um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð nr. 163/2007 ríkti trúnaður um allar upplýsingar sem Hagstofan safnaði til hagskýrslugerðar og snertu tiltekna einstaklinga eða lögaðila. Með afhendingu slíkra gagna væri brotið gegn ákvæðum þeirra laga.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 26. febrúar 2018, var Hagstofu Íslands kynnt kæran og veittur frestur til að senda úrskurðarnefndinni umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni.Umsögn Hagstofu Íslands barst þann 13. mars 2018. Þar var fyrst tekið fram að Hagstofan taki árlega saman yfirlit um rekstur helstu greina sjávarútvegs. Við gerð tölfræðinnar sé byggt á skattframtölum rekstraraðila en þar að auki afli Hagstofan ítarlegri upplýsinga beint frá fyrirtækjum í sjávarútvegi. Að því búnu var vísað til 10. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð nr. 163/2007 en þar stendur í 1. mgr.:
Þagnarskylda ríkir um allar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Slíkar upplýsingar teljast trúnaðargögn og skulu þær einvörðungu notaðar til hagskýrslugerðar. Óheimilt er að afhenda þær öðrum stjórnvöldum, ákvæði annarra laga um aðgang stjórnvalda að gögnum víkja fyrir þessu ákvæði og þær lúta ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum. Sama gildir um upplýsingar um einstaklinga og lögaðila í opinberum skrám sem Hagstofan nýtir til hagskýrslugerðar og upplýsingar sem verða til við samtengingu skráa skv. 9. gr. Þegar um stjórnsýsluupplýsingar er að ræða er Hagstofunni þó heimilt að veita hlutaðeigandi stjórnvaldi upplýsingar úr gögnum sem það hefur áður tekið þátt í að safna eða látið henni í té.
Í umsögn Hagstofu kom einnig fram að samkvæmt 11. gr. laganna væri starfsfólki Hagstofu Íslands skylt, að viðlagðri refsiábyrgð, að halda trúnað og gæta fyllstu þagmælsku um öll trúnaðargögn sem unnið sé með á stofnuninni. Af þessu öllu mætti ráða að sú grunnregla gildi að hafi Hagstofan safnað upplýsingum til hagskýrslugerðar, og þær snerti einstaklinga eða lögaðila, gildi þagnarskylda.
Úrskurðarnefnd gaf kæranda færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar með bréfi, dags. 16. mars 2018. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar Hagstofu Íslands á aðgangi kæranda að kennitölum tiltekinna fyrirtækja, sem Hagstofan byggði tölfræðivinnslu um rekstur helstu greina sjávarútvegs á fyrir árið 2015. Réttur kæranda til aðgangs að umræddum upplýsingum byggir á meginreglu um upplýsingarétt almennings sem kemur fram í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hagstofa Íslands byggir ákvörðunina aðallega á 10. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, þar sem kveðið er á um þagnarskyldu er varðar allar þær upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila.Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr.“ Í síðari málslið 3. mgr. 4. gr. laganna er kveðið á um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá því ákvæði verður litið svo á, eins og skýrt kemur fram í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga, að sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Í 10. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð stendur: „Þagnarskylda ríkir um allar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Slíkar upplýsingar teljast trúnaðargögn og skulu þær einvörðungu notaðar til hagskýrslugerðar. Óheimilt er að afhenda þær öðrum stjórnvöldum, ákvæði annarra laga um aðgang stjórnvalda að gögnum víkja fyrir þessu ákvæði og þær lúta ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum. Sama gildir um upplýsingar um einstaklinga og lögaðila í opinberum skrám sem Hagstofan nýtir til hagskýrslugerðar og upplýsingar sem verða til við samtengingu skráa skv. 9. gr. Þegar um stjórnsýsluupplýsingar er að ræða er Hagstofunni þó heimilt að veita hlutaðeigandi stjórnvaldi upplýsingar úr gögnum sem það hefur áður tekið þátt í að safna eða látið henni í té.“
Það er mat úrskurðarnefndar að 1. mgr. 10. gr. laganna feli í sér reglu um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Sé litið til orðalags í 1. mgr. 10. gr. er varðar annars vegar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila og hins vegar upplýsingar um einstaklinga og lögaðila í opinberum skrám sem Hagstofan nýtir til hagskýrslugerðar, er ljóst að ákvæðinu er ætlað að vernda sömu hagsmuni og nefndir eru í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt þessu verður 1. mgr. 10. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð skýrð til samræmis við 9. gr. upplýsingalaga að því leyti sem ekki eru í þeim tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem gæta ber trúnaðar um.
Í 2. mgr. 1. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð er að finna skilgreiningu á opinberri hagskýrslugerð. Með henni er átt við starfsemi Hagstofunnar og annarra bærra ríkisstofnana sem lýtur að söfnun gagna til tölfræðilegrar úrvinnslu um landshagi Íslands og þjóðfélagsleg málefni, úrvinnslu gagnanna og miðlun tölfræðilegra upplýsinga til almennings, fyrirtækja, stofnana og stjórnvalda á grundvelli laga og í samræmi við fyrirmæli sett samkvæmt lögum þessum. Líkt og fram hefur komið tekur Hagstofa Íslands árlega saman yfirlit um rekstur helstu greina sjávarútvegs. Við gerð þeirrar tölfræði er byggt á skattframtölum rekstraraðila en þar að auki aflar Hagstofan ítarlegri upplýsinga beint frá fyrirtækjum í sjávarútvegi. Þessi skilgreining á hagskýrslugerð er víðtæk og að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fellur söfnun kennitalna fyrirtækja, sem hluti af tölfræðivinnslu um rekstur helstu greina sjávarútvegs, augljóslega undir hana.
Í 1. mgr. 10. gr. laga um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð kemur eins og áður segir skýrt fram að upplýsingarnar sem nefndar eru í því ákvæði lúti ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum. Þessum málslið var bætt inn í ákvæðið með breytingalögum nr. 104/2013. Þar sem það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kennitölur fyrirtækja sem deilt er um í máli þessu tilheyri hagskýrslugerð, auk þess sem orðalag ákvæðisins er skýrt og afdráttarlaust hvað aðgang samkvæmt upplýsingalögum varðar, er ljóst að kærandi á ekki rétt til aðgangs að þeim. Samkvæmt framangreindu verður hin kærða ákvörðun Hagstofu Íslands um synjun beiðni kæranda staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Hagstofu Íslands um að synja beiðni kæranda, Landssambandi smábátaeigenda, um aðgang að kennitölum tiltekinna fyrirtækja, er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson