B-412/2012. Úrskurður frá 15. nóvember 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 15. nóvember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. B-412/2011.

Krafa um endurupptöku
Með bréfi, dags. 28. júní 2012, gerði [A] hrl., f.h. [B], athugasemdir við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-412/2012 frá 29. mars 2012 og krafðist þess að hann yrði endurupptekinn.

Lögmaðurinn óskar eftir endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-412/2012, annars vegar á 2. hluta í niðurstöðukafla úrskurðarins og hins vegar á þeim þætti 3. hluta niðurstöðukaflans sem nær til tölvupósta [C] og [D].

Málsatvik

Í umræddum 2. hluta úr niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-412/2012 segir m.a. orðrétt svo:

„Kópavogsbær hefur vísað til þess að við leit í skjalasöfnum bæjarins hafi ekki fundist skipulagstillaga sem lögð var fyrir fund bæjarráðs 23. nóvember 2006. Tillaga dags. 13. september 2006 hafi fundist við leit en ekki sé hægt að fullyrða að það sé sú útgáfa sem legið hafi fyrir á fundum skipulagsnefndar 21. nóvember 2006 og bæjarráðs 23. nóvember 2006. Hefur þessi tillaga verið afhent kæranda. Þrátt fyrir að kærandi vísi til þess að ótrúverðugt sé að Kópavogsbær viti ekki hvaða tillaga var samþykkt á nefndum fundum hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að draga í efa þá fullyrðingu sveitarfélagsins að ekki sé til í skjalasafni þess sú tillaga sem kærandi vísar til. Af þeim sökum ber að vísa þeim þætti kærunnar er lýtur að þessum gögnum frá.

Þá hefur Kópavogsbær vísað til þess að gögn sem fela í sér sundurliðun á álögðum gatnagerðargjöldum fyrir Vatnsendahlíð þ.e. kostnaðarútreikningur að baki gatnagerðargjaldi og sundurliðun á útreikningi yfirtökugjalda lóða í Vatnsendahlíð, sé ekki til. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að draga í efa þá fullyrðingu sveitarfélagsins og ber henni því að vísa frá þeim þætti kærunnar er lýtur að nefndum gögnum.“

Í umræddum 3. hluta úrskurðarins segir ennfremur m.a. orðrétt svo:

„Í bréfi Kópavogsbæjar, dags, 27. október sl., kemur fram að við afgreiðslu málsins hafi verið leitað að öllum tölvupóstum sem varði kæruefnið. Leit hafi verið framkvæmd hjá öllum þeim starfsmönnum sem hafi komið að þeim málum sem um ræði. Þá kemur fram að kæranda hafi verið afhentir allir þeir tölvupóstar er málið varði. Með nefndu bréfi voru nefndinni afhent þau gögn sem afhent voru kæranda. Meðal þeirra eru tölvupóstar eftirtaldra aðila: [G], [H], [I] og [J]. Þá var afhentur fjöldi annarra tölvupósta sem merktir eru „aðrir tölvupóstar þ.á m. Heilbrigðiseftirlitið“ en um er að ræða pósta starfsmanna og kjörinna fulltrúa þ.á m. [D]. Þá kemur fram í bréfi Kópavogsbæjar, dags. 8. nóvember sl., að ekki hafi fundist aðrir póstar til og frá [J] en þeir sem sendir voru með bréfi, dags. 27. október sl.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að draga þá fullyrðingu sveitarfélagsins í efa að afhentir hafi verið allir þeir tölvupóstar er falla undir beiðni kæranda að undanskildum póstum [E]. Af þeim sökum ber að vísa frá þeim þætti kærunnar er lýtur að þessum gögnum.  

Hvað varðar tölvupósta [E] þá kemur fram í bréfi Kópavogsbæjar til kæranda, dags. 8. nóvember 2011, að pósthólf hans sé enn til á póstþjóni. Ekki sé vitað hvort í pósthólfi [E] sé að finna einhver gögn varðandi vatnsvernd, en ef einhver slík gögn sé þar að finna sé einvörðungu um að ræða vinnuskjöl til eigin afnota sem ekki hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. [E] hafi verið almennur starfsmaður á bæjarskipulagi og ekki haft umboð til endanlegrar afgreiðslu mála. Síðan segir svo í bréfi Kópavogsbæjar: „Telja verður að hægt sé að afla allra nauðsynlegra upplýsinga um vatnsverndarmál með öðrum gögnum en tölvupóstum þessa starfsmanns. Af þeim sökum er ekki skylt að afhenda þessi gögn.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að ekki verði fullyrt, án könnunar þeirra gagna sem um ræðir og tengst geti kæruefni máls þessa, að þau gögn séu vinnuskjöl í þeim skilningi sem lagður verður í það hugtak samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Hér ber hins vegar að líta til þess að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Þá segir í 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá geti hann óskað eftir að kynna sér öll gögn um tiltekið mál. Upplýsingarétturinn samkvæmt upplýsingalögum er því bundinn við gögn tiltekins máls. Sama á við um upplýsingarétt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.

Í 22. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að stjórnvöldum sé skylt að skrá mál, sem komi til meðferðar hjá þeim, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Það er sérstakt álitaefni, sem leysa ber úr hverju sinni m.t.t. atvika máls og aðstæðna, hvaða gögn það eru sem tengjast máli með það skýrum hætti að þau teljist til gagna máls í skilningi 3. og 10. gr. upplýsingalaga og beri að varðveita sem gögn í því máli í málaskrá, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga. Skráning gagnanna í málaskrá sem slíka er ekki ráðandi um það hvort þau falli undir upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum. Hafi stjórnvald fyrir mistök eða af öðrum ástæðum ekki sinnt því að vista tiltekin málsgögn í málaskrá, heldur aðeins fært þau í bókhald eða vistað í tölvupósti, kemur það í sjálfu sér ekki í veg fyrir að almenningur eigi rétt á aðgangi að þeim gögnum skv. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Niðurstaða um upplýsingarétt almennings veltur á því hvort umrætt gagn sé fyrirliggjandi hjá stjórnvaldi og hvort það teljist vera hluti málsgagna efni sínu samkvæmt, sbr. 3. og 1. mgr. 22. gr. sömu laga, hvort sem vistun þess hefur verið hagað með réttum hætti að lögum eða ekki, og að lokum hvort einhverjar aðrar ástæður standi því í vegi að gögnin verði afhent. Vísast hér einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál númer A-397/2011.

Þrátt fyrir framangreint verður ekki litið svo á að stjórnvaldi sé skylt að varðveita allar upplýsingar og gögn sem tengjast meðferð máls, ef þær hafa ekki þýðingu fyrir meðferð málsins eða afgreiðslu þess. Ekkert liggur fyrir um það að gögn sem mögulega eru til í pósthólfi hins umrædda fyrrverandi starfsmanns Kópavogsbæjar, [E], og höfðu þýðingu fyrir þau mál sem hér um ræðir séu ekki þegar fyrirliggjandi í málaskrá Kópavogsbæjar. Af hálfu Kópavogsbæjar hefur verið bent á að hægt sé að afla allra nauðsynlegra upplýsinga um vatnsverndarmál með öðrum gögnum en tölvupóstum þessa starfsmanns. Með hliðsjón af gögnum málsins og atvika þess telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki ástæðu til þess að draga þá fullyrðingu bæjarins í efa. Ber þannig að fallast á það að gögn sem mögulega liggja fyrir í tölvupósthólfi fyrrverandi starfsmanns Kópavogsbæjar, [E], teljist ekki, í skilningi 1. mgr. 3. gr. og 10. gr. upplýsingalaga, til gagna í þeim málum sem beiðni kæranda lýtur að.

Af þessum sökum ber að vísa þeim þætti kærunnar er lýtur að þessum gögnum frá.“  

Málsmeðferð

Beiðni um endurupptöku er byggð á nokkrum þáttum. Í beiðninni er m.a. bent á að Kópavogsbær hafi nýverið fengið gæðavottun ISO 9001 m.a. fyrir vistun skjala. Þá er vísað til lagaskyldu Kópavogsbæjar skv. 23., 25. og 44. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um skyldu til að varðveita fundargerðir og fram kemur að telja verði framlögð gögn á fundum hluta fundargerða sé vísað til þeirra og því beri að varðveita þau á tryggilegan hátt. Vísað er til laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands aðallega 7. gr., sbr. 2. mgr. 3 gr. laganna. Í beiðni um endurupptöku segir að ekki sé dregið í efa að Kópavogsbær varðveiti þessi skjöl og fari að lögum eins og gæðavottunin staðfesti. Þess vegna verði að krefja Kópavogsbæ um nánari skýringar á afdrifum tilgreindra skjala. Loks er vísað til skyldna Kópavogsbæjar skv. reglugerð nr. 283/1994 um héraðsskjalasöfn, aðallega 4. gr. Þá segir að ekki sé t.d. úr vegi að afla staðfestingar héraðskjalavarðar um afdrif þessara skjala og hvort vistun þeirra hafi verið í samræmi við verklagsreglur gæðahandbókar bæjarins. Í beiðninni segir ennfremur að í forsendum úrskurðarins sé vísað í bréf Kópavogsbæjar þar sem segi að upplýsa megi um vatnsverndarmál með öðrum hætti. Því miður sé það ekki raunin.

Þá segir orðrétt í beiðni um endurupptöku: „Þann 26. nóvember 2011 var Kópavogsbæ ritað bréf þar sem farið var fram á gögn og upplýsingar sem vörðuðu færslu vatnsverndar. Skipulagsnefnd bæjarins svarar undirrituðum fullum hálsi og vísar til þess að þar sem dómsmál sé í gangi, muni nefndin ekki tjá sig efnislega um málið. Síðan er vísað til greinargerðar lögmanns Kópavogsbæjar sem hefur enga þýðingu hvað þetta mál varðar.

Í ljósi þessa er það rangt að unnt sé að afla umbeðinna upplýsinga með öðrum hætti en afhendingu afrita tölvupósta [E] og [D] og spyr umbj. minn sig hvernig þessi vinnubrögð samræmist ISO 9001 gæðastaðli.

Umbj. minn telur 1. tl. 24. gr. l. nr. 37/1993 eiga við í báðum tilvikum. Þannig hafi ekki legið fyrir að Kópavogsbær ynni eftir gæðahandbók við vistun skjala og því nauðsynlegt að rekja hvort um frávik frá gæðakerfi bæjarins hafi verið að ræða. Þá hafi algerlega verið litið fram hjá lagaskyldu bæjarins að varðveita skjöl og því hafi fyrri afgreiðsla nefndarinnar byggst á röngum eða ófullnægjandi forsendum.

Í síðara tilvikinu er einfaldlega um að ræða að upplýst er að Kópavogsbær neitar að afhenda skjöl til afnota í dómsmáli sem sé í gangi. Þetta gerir bærinn þrátt fyrir fagurgala til nefndarinnar um vandaðri stjórnsýsluhætti. Þegar af þeirri ástæðu ber að skylda Kópavogsbæ til að afhenda umbeðna tölvupósta.“

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. júlí 2012, var krafan borin undir Kópavogsbæ og bænum jafnframt gefinn kostur á að senda úrskurðarnefndinni athugasemdir sem stjórnvaldið teldi ástæðu til að gera við framangreinda kröfu til 20. júlí. Bréfið var ítrekað 30. júlí og fresturinn í kjölfarið framlengdur til 11. september.

Í umsögn Kópavogsbæjar, dags. 22. ágúst 2012, segir að Kópavogsbær telji skilyrði endurupptöku á grundvelli 1. töluliðar 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki vera fyrir hendi og krefst þess að beiðni um endurupptöku málsins verði hafnað. Að mati Kópavogsbæjar hafi ekkert komið fram um að úrskurður nefndarinnar í máli A-412/2012 hafi byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik.

Segir svo orðrétt í umsögninni:

„Í kafla 2 í úrskurði nefndarinnar er fjallað um aðgang kæranda að skipulagstillögu varðandi vatnsvernd. Þá er þar einnig fjallað um aðgang kæranda að gögnum sem fela í sér sundurliðun á álögðum gatnagerðargjöldum fyrir Vatnsendahlíð. Í beiðni kæranda um endurupptöku er ekki vikið að endurupptöku málsins hvað varðar niðurstöður kæru nefndarinnar að því er varðar sundurliðun á álögðum gatnagerðargjöldum fyrir Vatnsendahlíð og telur Kópavogsbær því ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um þann þátt málsins.
 
[...] Kópavogsbær tekur enn og aftur fram að engin tillaga er til í skjalakerfi bæjarins sem er sérstaklega merkt sem fram lögð á fyrrgreindum fundum. Breytir engu í því efni hvort bærinn hafi fengið gæðavottun eða hvort vistun eða meðferð skjala hjá sveitarfélaginu samrýmist lögum nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn eða þágildandi sveitastjórnarlögum nr. 66/1985. Í þessu sambandi tekur Kópavogsbær fram að núverandi skjalakerfi sem fengið hefur gæðavottun ISO 9001 var tekið í notkun hjá sveitarfélaginu árið 2007. Þá er það ekki hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál að skera úr um hvort vistun eða meðferð skjala hjá sveitarfélögum samrýmist lögum nr. 66/1985 eða þágildandi sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998. Í ljósi alls ofangreinds verður ekki talið að ófullnægjandi eða rangar upplýsingar hafi legið fyrir um málsatvik sem réttlætt geti endurupptöku málsins.

[...] Beiðni kæranda um endurupptöku á kafla 3 í úrskurði nefndarinnar er byggð á því að ekki sé hægt að upplýsa um vatnsverndarmál með öðrum hætti en tölvupóstum fyrrgreindra aðila. Þessum fullyrðingum kæranda er vísað á bug. Í úrskurði nefndarinnar kemur sérstaklega fram að kæranda hafi verið afhentir allir þeir póstar sem varði málið, þ.á.m. [D]. Ber því að vísa [frá] beiðni kæranda um endurupptöku málsins að því er varðar afhendingu á tölvupóstum [D] þar sem lögvarðir hagsmunir eru ekki fyrir hendi. Þá var í úrskurði nefndarinnar komist að þeirri niðurstöðu að gögn sem mögulega liggja í tölvupósthólfi [E], teljist ekki, í skilningi 1. mgr. 3. gr. og 10. gr. upplýsingalaga, til gagna í þeim málum sem beiðni kæranda laut að. Eins og fram hefur komið af hálfu Kópavogsbæjar var [E] almennur starfsmaður bæjarins og hafði ekkert umboð til endanlegrar afgreiðslu mála. Þau gögn sem kunna að liggja í pósthólfi hans hafa því ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá og eru þær því undanþegnar upplýsingarétti skv. 3. tölulið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 50/1996.“

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til lögmanns kæranda var veittur frestur til 1. október til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn Kópavogsbæjar.

Athugasemdirnar bárust nefndinni með bréfi, dags. 27. september. Í þeim segir, að því er varði  beiðni um skipulagstillögu sem samþykkt hafi verið í skipulagsráði 21. nóvember 2006 og í bæjarráði 23. nóvember 2006, að spurt hafi verið um tillögu sem hafi verið samþykkt. Þá segir að krafa kæranda um að Kópavogsbæ verði gert að upplýsa hvort samþykkt hafi verið á fundi skipulagsnefndar 21. nóvember 2006 að færa vatnsverndarlínu í samræmi við gömlu tillöguna (miðað við vatnstöku á Vatnsendaheiði) eða nýju tillöguna (án vatnstöku á Vatnsendaheiði) sé ítrekuð.

Um tölvupósta [E] og [D] segir að því sé mótmælt að starfsmaðurinn [E] hafi haft aðra stöðu í málinu en aðrir embættismenn bæjarins. Bent er á að uppdrættirnir sem séu kjarni málsins hafi upphaflega verið sendir á póstfang [E] sbr. tölvupóst [F] frá 26. júlí 2006 kl. 18:23 til [E].  Þá beri skeyti [E] til [F] frá 25. maí 2006 sent 15:58 ekki annað með sér en [E] telji sig einn af liðsheildinni, en ekki óbreyttan starfsmann á plani. Vísast til upphafs skeytisins „Okkur líst ágætlega á…“.  Þá sé þess að geta að enginn embættismannanna hafi verið þess umkominn að taka endanlega ákvörðun í málinu, ákvörðunarvaldið hafi legið hjá skipulagsnefnd, bæjarráði og bæjarstjórn.

Þá segir í bréfi lögmannsins að í ljósi þess að bæjarráð geti ekki upplýst hvaða tillaga hafi verið samþykkt á fundi bæjarráðs 23. nóvember 2006 og í ljósi þess að skipulagsnefnd geti ekki upplýst hvaða tillaga hafi verið samþykkt á fundi skipulagsnefndar 21. nóvember 2006 verði að leita annarra leiða til að upplýsa það. Þar sem allir uppdrættir hafi farið í gegnum netfang [E] og öll samskipti vegna þeirra, séu svo miklar líkur á að ráða megi þessa gátu með afhendingu þeirra að mótbárur Kópavogsbæjar eigi ekki við.  

Þá segir að eftirmálar hafi orðið af fundi bæjarráðs 23. nóvember 2006 og telji kærandi óyggjandi að tölvupóstar [E] varpi ljósi á þá einnig. Ljóst sé af afstöðu skipulagsnefndar, sbr. bréf skipulagsstjóra, dags. 4. janúar 2012, sem sent hafi verið með endurupptökubeiðni, að kærandi fái engar upplýsingar frá nefndinni.

Hvað varðar tölvupósta [D] segir að þeir hafi ekki verið afhentir nema að óverulegu leyti.  Í þeim skjalabunka sem Kópavogsbær hafi afhent með bréfi 27. október 2011 sé engin mappa sérmerkt [D]. Það sé því rangt sem staðhæft sé að Kópavogsbær hafi afhent alla tölvupósta [D] sem varði færslu vatnsverndarlínu. [D] hafi verið bæjarstjóri á þessum tíma og í hans pósthólfi séu líkast til mikilvægustu upplýsingarnar geymdar.

Þá kemur fram að á meðan málið hafi verið rekið fyrir úrskurðarnefndinni hafi kærandi höfðað mál á hendur Kópavogsbæ en hafi ekki getað í stefnu nýtt sér upplýsingar sem skipti verulegu máli fyrir gerð hennar. Á sama tíma hafi tvö matsmál verið leidd til lykta með sömu annmörkum.

Úrskurðarnefndinni barst þann 2. október tölvupóstur frá lögmanni kæranda þar sem nefndinni voru send frekari gögn vegna beiðninnar.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

 

Niðurstaða

1.
Fyrirmæli um endurupptöku stjórnsýslumála koma fram í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og segir svo í 1. mgr. þess ákvæðis:
 
„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:
1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.“

Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir atvikum að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli. Í því tilviki sem hér um ræðir veltur skylda til endurupptöku á þeim grundvelli, að mati nefndarinnar, á því að rökstuddar vísbendingar séu um að á úrskurði hennar séu verulegir annmarkar að lögum.

2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að ekkert sé fram komið í beiðni um endurupptöku á úrskurði nr. A-412/2012 frá 29. mars 2012 sem styðji það að hann hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða að á úrskurði hennar séu verulegir annmarkar að lögum.

Úrskurðarnefndin tekur fram í því sambandi að hvað sem líður banni við eyðingu skjala úr skjalasafni stjórnvalds, sbr. 7. gr. laga nr. 66/1985, þá byggðist úrskurður nefndarinnar í máli nr. A-412/2012 ekki á álitamálum sem tengjast varðveisluskyldu skjala, eða heimild til að eyða tölvupóstum, heldur á því hvað teljist til gagna máls í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar á milli þarf ekki nauðsynlega að vera fullt samræmi, enda var ekki á neinn hátt byggt á slíku í úrskurðinum. Álitmál um gæðavottun skjalakerfa, eða ákvæði tilvitnaðra sveitarstjórnarlaga, hafa að þessu leyti ekki þýðingu.

Getur það heldur ekki haft þýðingu að lögum í þessu sambandi að aðili máls telji sér ekki unnt að afla upplýsinga um tiltekin málsatvik með öðrum hætti en þeim að endurheimta afrit tölvugagna sem eytt hefur verið, enda hefur nefndin þegar tekið afstöðu til þess hvort þau gögn sem um er að ræða beri að afhenda samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996.

Með vísan til þess sem að framan segir er hafnað beiðni um endurupptöku úrskurðarins í máli nr. A-412/2012, frá 29. mars 2012.

 

Úrskurðarorð

Beiðni [A] hrl., f.h. [B], dags. 28. júní 2012, um endurupptöku úrskurðar í málinu nr. A-412/2012, frá 29. mars 2012, er hafnað.

                        Sigurveig Jónsdóttir                                        Friðgeir Björnsson