20. desember 2012 Forsætisráðuneytið

A-463/2012. Úrskurður frá 20. desember 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. desember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-463/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 14. ágúst 2012, kærði [A], f.h. Hagsmunasamtaka heimilanna, synjun umboðsmanns skuldara, dags. 24. júlí, á beiðni samtakanna um aðgang að fundargerðum samráðshóps vegna hæstaréttardóms nr. 600/2011 frá 15. febrúar 2012 sem og öðrum gögnum sem tengdust vinnu hans, frá upphafi til enda.

Þann 9. mars 2012 veitti Samkeppniseftirlitið, með ákvörðun sinni nr. 4/2012, Samtökum fjármálafyrirtækja (SFF) f.h. aðildarfélaga þeirra og Dróma hf., undanþáguheimild til samstarfs í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 15. febrúar 2012 í máli nr. 600/2011.

Í ákvörðunarorði ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins segir:

„Með heimild í 15. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 veitir Samkeppniseftirlitið Samtökum fjármálafyrirtækja f.h. aðildarfélaga sinna og Dróma hf. heimild til samstarfs í tilefni af dómi Hæstaréttar frá 15. febrúar 2012 í máli nr. 600/2011. Heimildin tekur til samstarfs um eftirfarandi:

a) túlkun dómsins;

b) aðferðir við endurútreikning á þeim lánum sem hafa að geyma óskuldbindandi ákvæði um gengistryggingu og dómur Hæstaréttar tekur til;

c) endurskoða þá endurútreikninga sem þegar [hafa] farið fram á framangreindum lánum og kanna áhrif dómsins á þau;

d) greiningu þeirra álitaefna sem nauðsynlegt er að láta reyna á fyrir dómi;

e) val á málum sem hentugust eru til þess að bera undir dómstóla með álitaefni skv. d-lið í huga:

f) val á málsástæðum sem reyna þarf á í dómsmálum skv. e-lið í því skyni að eyða sem fyrst allri réttaróvissu.“

Í 2. gr. ákvörðunarorðs Samkeppniseftirlitsins kemur fram að halda skuli skýrar fundargerðir um fundi sem haldnir séu vegna samstarfsins. Þá skuli halda til haga yfirliti yfir öll gögn sem lögð séu fram á fundum eða verði til vegna samstarfsins.

Þann 12. júní 2012 sendu Hagsmunasamtök heimilanna embætti umboðsmanns skuldara framangreinda beiðni um aðgang að gögnum. Beiðnin var stíluð á samráðshóp um Hæstaréttardóm nr. 600/2011.

Beiðninni var svarað með bréfi embættis umboðsmanns skuldara, dags. 24. júlí, þar sem henni var synjað. Í bréfinu kemur fram að beiðni samtakanna hafi verið borin undir aðila samráðshópsins. Það hafi verið afstaða hans að ekki væri ástæða til að láta umbeðin gögn af hendi en hagsmunir lántakenda hafi verið tryggðir með aðkomu umboðsmanns skuldara, Neytendastofu og talsmanns neytenda. Áréttað er að meginafurð samstarfsins hafi verið samantekt tilnefndra lögmanna, dags. 8. maí 2012, sem hafi verið birt opinberlega, meðal annars á heimasíðu umboðsmanns skuldara. Önnur gögn sem tengist samstarfshópnum séu einkar takmörkuð og varði aðallega val á tilteknum dómsmálum. Gögn þessi varði einkamálefni viðkomandi lántakenda og séu því háð ákvæðum um þagnarskyldu, t.d. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Í kæru málsins kemur fram að beiðni um aðgang að gögnum nái ekki til þeirra gagna sem vísað sé til í synjunarbréfi embættis umboðsmanns skuldara að varði einkamálefni lántakenda og falli því undir þagnarskylduákvæði laga um fjármálafyrirtæki. Beiðnin nái til þeirra gagna sem kveðið sé á um í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins að halda skuli, þar á meðal fundargerða og annarra gagna sem fallið hafi til í starfi samráðshópsins. Umrædd gögn varði starfsemi opinberra embættisstofnana sem hafi verið fyrirskipuð með stjórnvaldsákvörðun Samkeppniseftirlitsins, m.a. í því skyni að fyrirbyggja misferli eins og fram komi í rökstuðningi Samkeppniseftirlitsins. Telji samtökin afstöðu umboðsmanns skuldara ganga þvert gegn þeim yfirlýsta tilgangi embættisins að bæta stöðu einstaklinga sem eigi í skulda- og greiðsluerfiðleikum og í því samhengi skuli hafa hagsmuni skuldara og réttindi þeirra að leiðarljósi.

Málsmeðferð

Kæran var send umboðsmanni skuldara til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. ágúst. Bréf úrskurðarnefndar var ítrekað 11. september. Svar barst með bréfi, dags. 21. september.

Í umsögninni kemur fram að framangreind undanþága Samkeppniseftirlitsins hafi tekið til túlkunar dóms Hæstaréttar, aðferðafræði við endurútreikning þeirra lána sem falli undir dóminn, endurskoðunar endurútreikninga sem þegar höfðu farið fram á svipuðum lánum, könnunar á áhrifum dómsins á þau, greiningar þeirra álitaefna sem nauðsynlegt hafi verið að láta reyna á fyrir dómi og ákvarðana um val á hentugustu málunum til þess að bera undir dómstóla auk samantektar á þeim málsástæðum sem reyna hafi þurft á í því skyni að eyða réttaróvissu sem fyrst. Meðal skilyrða sem Samkeppniseftirlitið hafi sett samstarfinu hafi verið að samstarfsaðilum væri óheimilt að funda nema að viðstöddum fulltrúa umboðsmanns skuldara. Einnig skyldi fulltrúi Neytendastofu og talsmaður neytenda njóta sömu stöðu og umboðsmaður skuldara í samstarfinu, leituðu þeir eftir því. Fram kemur að bæði Neytendastofa og talsmaður neytenda hafi óskað eftir aðkomu að samstarfinu og hafi haft aðgang að öllum sömu gögnum og umboðsmaður skuldara. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins komi fram að með þessu sé leitast við að tryggja að eðlilegra hagsmuna lánþega sé gætt auk þess sem þátttaka þessara aðila hafi verið talin draga úr hættu á því að samstarfið lyti að öðrum þáttum en þeim sem undanþágan heimili.

Þá segir í umsögninni að í upphafi hafi verið óljóst hvert Hagsmunasamtök heimilanna beindu erindi sínu, þ.e. til samstarfshópsins eða til embættis umboðsmanns skuldara. Í ljósi þess að beiðnin hafi verið stíluð á samráðshópinn hafi þótt eðlilegt að beiðnin yrði borin undir hópinn sem tæki afstöðu til hennar. Á tólfta og síðasta fundi þess hluta samráðshópsins þar sem fjallað var um lagaleg álitaefni, þann 18. júní 2012, hafi m.a. verið tekin fyrir beiðni Hagsmunasamtaka heimilanna um aðgang að gögnum. Hafi það verið niðurstaða fundarins að fela umboðsmanni skuldara að svara erindinu, enda hafi aðrir fulltrúar lánþega ekki verið viðstaddir þann fund. Umræður fulltrúa aðildarfélaga SFF og Dróma hf. hafi verið með þeim hætti að ekki hafi þótt ástæða til að afhenda umbeðin gögn, enda hagsmunir lánþega tryggðir með aðkomu umboðsmanns skuldara, Neytendastofu og talsmanns neytenda. Hafi umboðsmaður svarað bréfi Hagsmunasamtaka heimilanna þann 24. júlí sl. og hafnað beiðninni.

Í umsögn umboðsmanns skuldara kemur fram að synjun um aðgang að gögnum byggist jafnframt á því að embættið skuli ekki láta umrædd gögn af hendi í ljósi þess hlutverks sem það hafi gegnt í samráðshópnum. Samkeppniseftirlitið hafi kveðið á um að samstarfsaðilum væri óheimilt að funda nema að viðstöddum fulltrúa umboðsmanns skuldara til að tryggja að eðlilegra hagsmuna lánþega væri gætt og til að draga úr hættu á því að samstarfið lyti að öðrum þáttum.

Í umsögn umboðsmanns skuldara segir að af ákvæði 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, athugasemdum við frumvarpið og athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 161/2006 um breytingu á upplýsingalögunum, megi ráða að réttur til upplýsinga nái aðeins til gagna sem varði tiltekið mál sem er eða hafi verið til meðferðar hjá viðkomandi stjórnvaldi. Það sé því skilyrði fyrir skyldu til upplýsingagjafar að þau gögn sem óskað sé aðgangs að hafi verið til meðferðar hjá stjórnvaldi auk þess sem það er skilyrði að gögn varði tiltekið mál.

Í þeim áskilnaði að gögn „varði tiltekið mál“ felist það skilyrði að gögn hafi verið útbúin, lögð fram eða þeirra aflað vegna máls sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá stjórnvöldum. Því taki lögin ekki til allra gagna sem stjórnvöld hafi í vörslum sínum og telji umboðsmaður skuldara að ákvæði upplýsingalaga um upplýsingarétt nái ekki til gagna sem afhent hafi verið stjórnvöldum í öðrum tilgangi en að þau verði þar til meðferðar eða afgreiðslu.

Í þessu sambandi bendir umboðsmaður á orðalag 3. gr. ákvörðunarorða í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012, en þar segi:

„Aðildarfélögum SFF og Dróma er einungis heimilt að eiga með sér samstarf eða fundi að viðstöddum fulltrúa umboðsmanns skuldara. Skal fulltrúi umboðsmanns hafa aðgang að öllum gögnum sem verða til vegna samstarfsins.

Leiti Neytendastofa eða talsmaður neytenda eftir þátttöku í samstarfi þessu skulu þau fá að njóta sömu stöðu og umboðsmaður skuldara.“

Fram kemur að embætti umboðsmanns skuldara telji að af framangreindu orðalagi megi ráða að fulltrúar umboðsmanns skuldara sem sátu fundi samráðshópsins hafi einungis haft aðgang að gögnum sem til urðu á vettvangi samstarfsins, en að gögnin geti aldrei hafa talist vera til meðferðar hjá embættinu eða tengst máli sem til meðferðar var þar, enda aðeins um að ræða gögn sem tengist vinnu samráðshópsins, sem nú hafi hætt störfum. Í ljósi þessa telji embætti umboðsmanns skuldara að það skuli ekki láta umbeðin gögn af hendi.

Telji úrskurðarnefndin að umrædd gögn falli undir gildissvið upplýsingalaga sé það afstaða umboðsmanns skuldara að það sé ekki hlutverk embættisins að afhenda gögnin, m.a. með vísan til undanþáguákvæða upplýsingalaga.

Meginafurð umrædds samstarfs hafi verið samantekt tilnefndra lögmanna, dags. 8. maí 2012. Umrædd samantekt hafi þegar verið birt opinberlega, m.a. á heimasíðu embættis umboðsmanns skuldara. Auk þeirrar birtingar hafi samantekti verið send fjölmiðlum. Þá hafi einnig verið birtar nánari upplýsingar um umrædd dómsmál, m.a. á heimasíðu umboðsmanns skuldara, án þess þó að persónugreinanlegar upplýsingar væru þar birtar.

Önnur gögn sem tengist samstarfshópnum séu mjög takmörkuð. Auk fundargerða sé þar aðallega um að ræða gögn um val á tilteknum dómsmálum. Gögnin varði einkamálefni viðkomandi lántaka og séu háð ákvæðum um þagnarskyldu, sbr. t.d. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þá falli umrædd gögn að mati umboðsmanns skuldara undir undanþáguákvæði 5. gr. upplýsingalaga þar sem um sé að ræða viðkvæm einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari.

Í ljósi alls framangreinds telji umboðsmaður skuldara að embættinu sé ekki stætt á því að afhenda Hagsmunasamtökum heimilanna umbeðin gögn.

Með bréfi umboðsmanns skuldara fylgdu eftirfarandi gögn:

1.-12. Fundargerðir lagahóps, dags. 13. mars 2012 (1. fundur), 23. mars 2012 (2. fundur), 2. apríl 2012 (3. fundur), 11. apríl 2012 (4. fundur), 12. apríl 2012 (5. fundur), 25. apríl 2012 (6. fundur), 4. maí 2012 (7. fundur), 11. maí 2012 (8. fundur), ódagsett fundargerð (9. fundur), 30. maí 2012 (10. fundur), 6. júní 2012 (11. fundur) og 18. júní 2012 (12. fundur).

13.-16. Fundargerðir hóps til að kanna útreikningsaðferðir vegna gengislánadóms, dags. 13. mars 2012 (1. fundur), 10. apríl 2012 (2. fundur), 13. apríl 2012 (3. fundur), 7. maí 2012 (4. fundur).

17. Minnisblað endurútreikningshóps um aðferðafræði í endurútreikningi fyrir lán í skilum, dags. 17. apríl 2012

18. Minnisblað endurútreikningshóps til lagahóps um álitaefni vegna dóms nr. 600/2011, dags. 7. maí 2012

19. Erindisbréf til lögmannanna Aðalsteins E. Jónassonar hrl., Stefáns A. Svenssonar hrl., Einars Huga Bjarnasonar hdl. og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur hrl. sem skoða skyldu og skila samantekt um tiltekin álitaefni, fara yfir dómsmál og gefa leiðbeiningar í því markmiði að eyða réttaróvissu í kjölfar dóms Hæstaréttar nr. 600/2011, ódagsett skjal, sent 12. apríl 2012.

20. Samantekt lögmannanna Aðalsteins E. Jónassonar hrl., Stefáns A. Svenssonar hrl., Einars Huga Bjarnasonar hdl. og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur hrl, dags. 8. maí 2012, birt opinberlega

21. Samantekt dómsmála frá lögmönnunum Aðalsteini E. Jónassyni hrl., Stefáni A. Svenssyni hrl., Einari Huga Bjarnasyni hdl. og Sigríði Rut Júlíusdóttur hrl, ódagsett skjal

22. Afrit af bréfi umboðsmanns skuldara og fulltrúa Samtaka fjármálafyrirtækja til Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 6. júní 2012

23. Endanlegur listi yfir valin dómsmál, ódagsett skjal

24. Afrit af samkomulagi fjármálafyrirtækja, Dróma hf. og embættis umboðsmanns skuldara um greiðslu á lögmannskostnaði lántaka vegna reksturs dómsmála á grundvelli ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012 og öðrum kostnaði tengdum samstarfi því sem Samkeppniseftirlitið heimilaði með ákvörðun nr. 4/2012, dags. 2. júlí 2012

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til Hagsmunasamtaka heimilanna, dags. 25. september, var samtökunum kynnt framangreind umsögn umboðsmanns skuldara og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við hana, til 5. október.

Með bréfi, dags. 3. október, bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kæranda.

Í athugasemdunum er bent á leiðbeiningarskyldu umboðsmanns skuldara samkvæmt stjórnsýslulögum, hafi embættið talið að beina ætti erindinu til annars stjórnvalds. Þá segir að Hagsmunasamtök heimilanna telji það sæta furðu að fjármálafyrirtækjum hafi verið látið eftir úrslitavald um aðgengi að gögnum og upplýsingum um störf samráðshópsins. Sé það í raun í andstöðu við lög um umboðsmann skuldara þar sem segi orðrétt að fyrirtækjum og samtökum sé „skylt að veita umboðsmanni skuldara allar upplýsingar sem að mati stofnunarinnar séu nauðsynlegar til að hún geti sinnt hlutverki sínu.“

Vandséð sé hvernig afgreiðsla umboðsmanns samræmist tilgangi þeirra skilyrða sem sett hafi verið með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012, þar á meðal þeim að tryggja neytendum sanngjarna hlutdeild í ávinningi sem af samráðinu hljótist og að koma í veg fyrir að samráðið leiði til röskunar á samkeppnisstöðu á markaði. Neytendum og samtökum á borð við Hagsmunasamtök heimilanna sem komi fram fyrir hönd heildarhagsmuna þeirra verði aldrei tryggð hlutdeild í ávinningi af samráðinu með hindrunum á aðgangi að veigamiklum hluta afraksturs þess. Þvert á móti sé það til þess fallið að raska samkeppnisstöðu með því að veita fjármálafyrirtækum sem í hlut eiga ákveðið forskot á þá lántakendur sem séu mótaðilar í þeim samningum sem ágreiningur standi um, hvað varði aðgengi að upplýsingum um mál sem varði þessa mikilvægu hagsmuni þeirra.

Til samráðsins hafi verið stofnað beinlínis samkvæmt stjórnvaldsákvörðun Samkeppniseftirlitsins. Um það hafi verið fundað í viðskiptanefnd Alþingis og fulltrúar ráðuneyta hafi fundað um málið með talsmönnum Samtaka fjármálafyrirtækja. Því sé hafnað að umboðsmaður skuldara hafi aðeins verið áheyrnarfulltrúi á samráðsfundum fjármálafyrirtækjanna. Þá segir að umboðsmaður hafi tilnefnt helming þeirra lögfræðinga sem falið hafi verið að útbúa meginafurð samráðshópsins og að ekki verði annað séð en að mál er varðaði samráðshópinn hafi verið til meðferðar hjá embættinu, enda hafi því verið falið að svara erindi hagsmunasamtakanna. Þá segir að hagsmunasamtökin fari ekki sérstaklega fram á aðgang að þeim hluta gagna sem kunni að halda viðkvæmar persónugreinanlegar upplýsingar um málefni einstaklinga. Ekkert eigi að vera því til fyrirstöðu, að mati samtakanna, að unnt eigi að vera að veita aðgang að umbeðnum gögnum, að persónugreinanlegum upplýsingum undanþegnum.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun umboðsmanns skuldara á aðgangi að fundargerðum og öðrum gögnum sem tengjast samráðshópi vegna dóms Hæstaréttar frá 15. febrúar 2012 í máli nr. 600/2011.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur kæru málsins réttilega beint að umboðsmanni skuldara, sbr. 1. gr. og 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda var það sá aðili sem tók hina kærðu ákvörðun, þ.e. að synja um aðgang að umbeðnum gögnum. Samráðshópur einkaréttarlegra fjármálafyrirtækja telst á hinn bóginn ekki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga.

Synjun umboðsmanns skuldara byggist meðal annars á því að umrædd gögn varði ekki tiltekið mál, sem hafi verið eða sé til meðferðar hjá embættinu. Þá er byggt á undanþáguákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996, einkum 5. gr. laganna, sem og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Verður hér, samhengis vegna, fyrst vikið að fyrstnefnda atriðinu.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir m.a.: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“ Réttur til upplýsinga á grundvelli upplýsingalaga er samkvæmt framangreindu bundinn við gögn sem varða tiltekin mál sem eru eða hafa verið til meðferðar í stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, sbr. og 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum umboðsmanns skuldara hefur komið fram að embættið hafi ekki litið á samskiptin sem sérstakt mál og að gögnin geti aldrei hafa talist vera til meðferðar hjá embættinu eða tengst máli sem til meðferðar var þar. Þrátt fyrir það er ljóst að hjá umboðsmanni skuldara liggja fyrir gögn er tengjast vinnu umrædds samráðshóps, enda hefur embættið afhent úrskurðarnefndinni gögn þau sem beiðni kæranda málsins varðar og talin eru upp í kafla um málsmeðferð.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 100/2010 um umboðsmann skuldara er embætti umboðsmanns skuldara ríkisstofnun sem umboðsmaður skuldara veitir forstöðu. Stofnunin, sem heyrir undir ráðherra skal gæta hagsmuna og réttinda skuldara svo sem nánar er kveðið á um í lögunum.

Af ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, sem leyfði það samráð sem hér er til umfjöllunar, leiðir að embætti umboðsmanns skuldara var ekki beinn aðili að ákvörðun þeirri sem eftirlitið tók. Hins vegar er kveðið á um það að umboðsmaður skuldara skuli hafa aðgang að öllum gögnum sem yrðu til vegna samstarfsins og fylgjast með því að öðru leyti en ekki er sérstaklega kveðið á um aðrar ráðstafanir sem umboðsmaður skuldara skyldi takast á hendur vegna eða í tengslum við ákvörðunina. Þrátt fyrir þetta er ljóst að hlutverk umboðsmanns skuldara í þeim samráðshópi sem málið varðar var að gæta hagsmuna og réttinda skuldara, sbr. lögbundið hlutverk stofnunarinnar. Þá virðist hafa verið gert ráð fyrir því að umboðsmaður skuldara tæki virkan þátt á vettvangi samráðshópsins, s.s. með virkri fundarsetu. Þetta fær einnig stoð í þeim gögnum sem úrskurðarnefndinni hafa verið afhent.

Með vísan til ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012 og 1. gr. laga um umboðsmann skuldara verður að byggja á því að umboðsmaður skuldara hafi þau gögn sem um ræðir undir höndum vegna hlutverks síns á sviði stjórnsýslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga og vegna þess hlutverks sem umboðsmanni skuldara var falið samkvæmt framangreindri ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012. Á þátttöku umboðsmanns skuldara í samráðshópnum beri, í þessu tiltekna máli, að líta sem eitt afmarkað mál hjá embættinu í skilningi upplýsingalaga. Umboðsmanni skuldara var því skylt að verða við umræddri beiðni á grundvelli upplýsingalaga, að teknu tilliti til undanþáguákvæða laganna, enda leiði ekki sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu til annarrar niðurstöðu.

Umboðsmaður skuldara hefur byggt synjun á aðgangi kæranda að umræddum gögnum á undanþáguákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996, einkum 5. gr. laganna, sem og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 2. málsl. 3. mgr. 2. gr.;

Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Í 4. gr. laga um umboðsmann skuldara nr. 100/2010 er að finna almennt ákvæði um þagnarskyldu en þar segir: „Umboðsmanni skuldara og starfsmönnum stofnunarinnar er óheimilt að skýra frá þeim atriðum sem þeir verða áskynja um í starfi sínu og leynt eiga að fara. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 58. gr. segir: „Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í 2. mgr. 58. gr. segir svo: „Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig úrskurði nefndarinnar nr. A398/2011, A-419/2012, A-443/2012 og A-458/2012. Hins vegar felist í 4. gr. laga um umboðsmann skuldara almennt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 flyst sú þagnarskylda sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 yfir á þann sem veitir viðtöku þeim upplýsingum sem undir ákvæðið falla. Samkvæmt þessu er umboðsmaður skuldara sem og aðrir þátttakendur í samráðshópi þeim sem kveðið er á um í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012 bundnir þagnarskyldu varðandi upplýsingar sem liggja fyrir að því leyti sem þær falla undir 1. mgr. 58. gr. laganna.

Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.

Eins og sjá má af texta 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þá hvílir þagnarskylda á öllu því sem starfsmenn fjármálafyrirtækis fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns „og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess“. Samkvæmt orðalagi sínu veitir þetta ákvæði því ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, heldur aðeins viðskiptamenn þess.

Samkvæmt framangreindu verður að byggja á því að varði þær upplýsingar sem koma fram í þeim gögnum sem óskað hefur verið aðgangs að „viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna bankans“ geti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 átt við um þær. Að öðru leyti ber hins vegar að taka til skoðunar hvort beita eigi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Hvað varðar undantekningar frá upplýsingarétti í upplýsingalögum sjálfum hefur umboðsmaður vísað til þess að umbeðin gögn varði viðkvæm einka- og fjárhagsmálefni viðkomandi lántakenda og einstaklinga. Þar sem umboðsmaður skuldara hefur ekki sérstaklega byggt á öðrum undanþáguákvæðum upplýsingalaga en 5. gr. eða rökstutt að hvaða leyti aðrar takmarkanir kunna að eiga við, tekur nefndin aðeins afstöðu til þeirra röksemda er varða 5. gr. upplýsingalaga.

Meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er að finna í 3. gr. laganna. Þar kemur fram að stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem leiðir af ákvæðum 4.-6. gr. laganna.

Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í fyrri málslið ákvæðisins er mælt fyrir um það hvenær rétt sé að halda upplýsingum leyndum vegna einkahagsmuna einstaklinga. Ýmsar af þeim upplýsingum sem varða einkahagi einstaklinga eru þess eðlis að almennt ber að telja sanngjarnt og eðlilegt að þær fari leynt í skilningi 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga. Á það til dæmis við um þær upplýsingar sem skilgreindar eru sem viðkvæmar persónuupplýsingar í 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í ákveðnum tilvikum veltur það hins vegar á heildarmati á þeim upplýsingum sem um ræðir, gagnvart þeirri meginreglu sem birtist í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga og tilgangi hennar. Í slíkum tilvikum verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi einstaklings eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja.

Í 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að sömu takmarkanir skuli gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Við mat á því hvort ákvæðið eigi við þarf að líta til þess hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Um beitingu ákvæðisins vísast nánar til fyrri úrskurða nefndarinnar, sbr. t.d. úrskurð í máli A-234/2006, en rétt er að árétta að við beitingu ákvæðisins verður jafnframt að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999.

Verður þá vikið að þeim gögnum sem úrskurðarnefndinni hafa verið afhent í tilefni kærumáls þessa af hálfu umboðsmanns skuldara. Umfjöllunin tekur mið af þeim númerum sem viðkomandi gögnum voru gefin framar í úrskurði þessum. Í næsta þætti úrskurðarins, þ.e. í tölul. 6, verður lagt á það mat hvort upplýsingar í þeim falli undir takmarkanir á upplýsingarétti sem leiða af sérstöku þagnarskylduákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki eða 5. gr. upplýsingalaga

Skjöl 1-12 fundargerðir lagahóps.

Fundargerð, dags. 13. mars 2012 (1. fundur). Rætt um val á utanaðkomandi lögmönnum og helstu lögmenn sem komu til greina. Rætt var um kostnað vegna utanaðkomandi lögmanna og hvernig skipting kostnaðar yrði. Þá voru helstu lagalegu álitamálin sem uppi voru rædd sem og undirritun ábyrgðaryfirlýsinga og aðrar takmarkanir á grundvelli ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins. Þá kom fram að leggja ætti til orðalagsbreytingar við Samkeppniseftirlitið vegna ákvörðunar nr. 4/2012. Þá voru önnur mál rædd.

Fundargerð, dags. 23. mars 2012 (2. fundur). Til umræðu bréf [B], lögmanns, til Samkeppniseftirlitsins og viðbrögð við því sem og svar við bréfinu.

Fundargerð, dags. 2. apríl 2012 (3. fundur). Til umræðu bréf Samkeppniseftirlitsins til [B] og viðbrögð við því. Þá var rætt að haft yrði samband við fjóra lögmenn fyrir hönd aðila, drög að erindisbréfi til lögmanna og kostnaðarskipting af vinnu lögmanna.

Fundargerð, dags. 11. apríl 2012 (4. fundur). Til umræðu voru erindisbréf lögmanna og kostnaðarskipting vegna vinnu lögmanna.

Fundargerð, dags. 12. apríl 2012 (5. fundur). Til umræðu voru erindisbréf lögmanna um afmörkun verksins og önnur atriði tengd vinnunni. Ákvörðun Samkeppniseftirlitsins og bréf henni tengd kynnt. Dagsetning stöðufundar með lögmönnum og skiladagur verksins ákveðinn.

Fundargerð, dags. 25. apríl 2012 (6. fundur). Til umræðu staða vinnu lögmanna.

Fundargerð, dags. 4. maí 2012 (7. fundur). Kynning lögmanna á skýrsludrögum og þær athugasemdir sem borist höfðu lögmönnum. Skilafrestur skýrslunnar ákveðinn. Þá var rætt um fjölmiðlakynningu á skýrslunni og dómsmál sem þyrfti að höfða, sem og aðstoð lögmanna við undirbúning þess að leggja mál fyrir dóm.

Fundargerð, dags. 11. maí 2012 (8. fundur). Til umræðu var kynning á skýrsludrögum lögmanna, möguleg dómsmál, greiðsla málskostnaðar lánþega og beiðni frá formanni efnahags- og viðskiptanefndar um aðgang að gögnum.

Ódagsett fundargerð (9. fundur). Til umræðu niðurstaða lögmanna um dómsmál, næstu skref (tímalína), hvenær hægt sé að stefna málum, samkomulag lánveitenda og umboðsmanns skuldara um greiðslu málskostnaðar og framhald samráðsvettvangs.

Fundargerð, dags. 30. maí 2012 (10. fundur). Til umræðu greiðsla kostnaðar lánþega af málaferlum, tenglar hjá umboðsmanni skuldara sem lánveitendur geti vísað lánþegum á að hafa samband við vegna málaferla, fundur með dómstóla héraðsdóms Reykjavíkur og önnur mál.

Fundargerð, dags. 6. júní 2012 (11. fundur). Til umræðu ný samantekt lögmanna yfir dómsmál, samkomulag lánveitenda og umboðsmanns skuldara um greiðslu kostnaðar, fundur með héraðsdómi og önnur mál.

Fundargerð, dags. 18. júní 2012 (12. fundur). Til umræðu kostnaðarsamningur, breytingar á dómsmálalista, beiðni frá Hagsmunasamtökum heimilanna um aðgang að gögnum samstarfshópsins, ákveðið að umboðsmaður skuldara taki málið til frekari skoðunar, gangur mála, tímalína og önnur mál.

Skjöl 13-16. Fundargerðir hóps til að kanna útreikningsaðferðir vegna gengislánadóms.

Fundargerð, dags. 13. mars 2012 (1. fundur). Til umræðu mögulegar útreikningsaðferðir við

endurútreikning gengistryggðra lána.

Fundargerð, dags. 10. apríl 2012 (2. fundur). Til umræðu kostir við endurútreikning,

lykilspurningar og drög að yfirliti um kosti og lykilspurningar.

Fundargerð, dags. 13. apríl 2012 (3. fundur). Til umræðu drög að greinargerð um mögulega

kosti varðandi endurútreikning og drögin samþykkt.

Fundargerð, 7. maí 2012 (4. fundur). Til umræðu drög að minnisblaði til lagahóps um álitaefni vegna endurútreiknings.

Skjal 17. Minnisblað endurútreikningshóps um aðferðafræði í endurútreikningi fyrir

lán í skilum, dags. 17. apríl 2012. Í minnisblaðinu koma fram möguleikar reikniaðferðir

tengdar endurútreikningum.

Skjal 18. Minnisblað endurútreikningshóps til lagahóps um álitaefni vegna dóms nr.

600/2011, dags. 7. maí 2012. Í minnisblaðinu eru tengd saman þau álitaefni sem sett eru fram

í drögum lögfræðiráðgjafa við reikniaðferðir.

Skjal 19. Erindisbréf til lögmannanna Aðalsteins E. Jónassonar hrl., Stefáns A.

Svenssonar hrl., Einars Huga Bjarnasonar hdl. og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur hrl. sem

skoða skyldu og skila samantekt um tiltekin álitaefni, fara yfir dómsmál og gefa

leiðbeiningar í því markmiði að eyða réttaróvissu í kjölfar dóms Hæstaréttar nr.

600/2011, ódagsett skjal, sent 12. apríl 2012.

Skjal 20. Samantekt lögmannanna Aðalsteins E. Jónassonar hrl., Stefáns A. Svenssonar

hrl., Einars Huga Bjarnasonar hdl. og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur hrl., dags. 8. maí

2012, birt opinberlega.

Skjal 21. Samantekt og greining lögmanna á dómsmálum sem þurfi að höfða.

Skjal 22. Afrit af óundirrituðu bréfi umboðsmanns skuldara og fulltrúa samtaka

fjármálafyrirtækja til Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 6. júní 2012. Erindið varðar beiðni

um aukinn málshraða dómsmála sem stafa frá samstarfsvettvangi lánveitenda og lánþega til

að hraða úrvinnslu skuldamála.

Skjal 23. Endanlegur listi yfir valin dómsmál, ódagsett skjal

Skjal 24. Afrit af samkomulagi fjármálafyrirtækja, Dróma hf. og embættis umboðsmanns skuldara um greiðslu á lögmannskostnaði lántaka vegna reksturs dómsmála á grundvelli ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012 og öðrum kostnaði tengdum samstarfi því sem Samkeppniseftirlitið heimilaði með ákvörðun nr. 4/2012, dags. 2. júlí 2012.

Í samkomulaginu koma fram þau dómsmál sem samkomulagið nær til með ópersónugreinanlegum hætti, þá kemur fram hver framkvæmd á greiðslu lögmannskostnaðar skuli vera af hálfu fjármálafyrirtækjanna og Dróma hf. og nánari skilyrði þess að lögmannskostnaður verði greiddur. Þá kemur fram kostnaðarskipting fjármálafyrirtækjanna og Dróma hf. og afmörkun fjárhæða og reikningsupplýsingar, varnarþingsákvæði og ákvæði um gildistíma. Í viðauka við samkomulagið er fjallað um tiltekin samskipti við einstaklinga vegna greiðslu kostnaðar af dómsmálum.

Í umsögn umboðsmanns er vísað til þess að í þeim gögnum sem um ræðir sé að finna viðkvæmar upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga og lántakenda sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari.

Í þeim gögnum sem nefndin hefur kynnt sér er ekki að finna neinar persónugreinanlegar upplýsingar eða upplýsingar sem geta varðað viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þeirra fjármálafyrirtækja sem þátt tóku í umræddu samstarfi á grundvelli ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins nr. 4/2012, að undanskildum þeim upplýsingum sem koma fram í viðauka við samkomulag fjármálafyrirtækja, dags. 2. júlí 2012, sbr. skjal nr. 24 hér að framan.

Með vísan til þessa getur þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki ekki takmarkað aðgang kæranda að þeim gögnum sem nefndinni hafa verið afhent, að undanskildum nefndum viðauka.

Kemur þá til skoðunar hvort 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 feli í sér takmarkanir á upplýsingarétti kæranda sem átt geti við þau gögn sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Af skoðun gagnanna er ljóst að þar er ekki að finna upplýsingar sem varða einkahagi einstaklinga eða viðkvæmar persónuupplýsingar sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt í skilningi 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga. Þá er heldur ekki að finna upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, en tilteknir lántakendur þeirra lána sem samráðshópurinn hafði til skoðunar voru lögaðilar. Í þeim gögnum sem varða þau mál sem samráðshópurinn, á grundvelli samantektar lögmanna, taldi rétt að stefna fyrir dómstóla, koma hvergi fram upplýsingar sem til þess eru fallnar að upplýsa um nöfn eða önnur auðkenni einstaklinga eða lögaðila.

Að því er varðar samantekt lögmannanna Aðalsteins E. Jónssonar, Stefáns A. Svenssonar, Einars Huga Bjarnasonar og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur, dags. 8. maí 2012 þá hefur hún þegar verið birt opinberlega.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal stjórnvald taka ákvörðun um það hvort gögn, sem heimilt sé að veita aðgang að, skuli sýnd eða hvort afhent verði ljósrit eða afrit þeirra. Í þessu sambandi ber að taka sérstaklega fram að til þess að stjórnvald fullnægi þeirri ákvörðun sinni að veita aðgang að gögnum nægir ekki að úrskurðarnefndinni einni séu afhent afrit gagnanna eða þau birt opinberlega, heldur ber stjórnvaldi að afhenda gögnin þeim sem um þau biður, eins fljótt og verða má, sbr. einnig 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þess að umrædd samantekt, tilgreind sem skjal nr. 20 að ofan, er birt opinberlega á vefsíðu umboðsmanns skuldara bar embættinu að taka ákvörðun um afhendingu hennar til kæranda þegar í stað eftir að tekin hafði verið ákvörðun um að veita almenningi aðgang að henni.

Með vísan til framangreinds ber að afhenda kæranda gögn þau sem talin eru upp í úrskurðarorði með þeim takmörkunum sem þar eru tilgreindar.

Úrskurðarorð

Umboðsmanni skuldara ber að afhenda Hagsmunasamtökum heimilanna eftirfarandi gögn:

1-12. Fundargerðir lagahóps, dags. 13. mars 2012 (1. fundur), 23. mars 2012 (2. fundur), 2. apríl 2012 (3. fundur), 11. apríl 2012 (4. fundur), 12. apríl 2012 (5. fundur), 25. apríl 2012 (6. fundur), 4. maí 2012 (7. fundur), 11. maí 2012 (8. fundur), ódagsett fundargerð (9. fundur), 30. maí 2012 (10. fundur), 6. júní 2012 (11. fundur) og 18. júní 2012 (12. fundur).

13-16. Fundargerðir hóps til að kanna útreikningsaðferðir vegna gengislánadóms, dags. 13. mars 2012 (1. fundur), 10. apríl 2012 (2. fundur), 13. apríl 2012 (3. fundur), 7. maí 2012 (4. fundur).

17. Minnisblað endurútreikningshóps um aðferðafræði í endurútreikningi fyrir lán í skilum, dags. 17. apríl 2012

18. Minnisblað endurútreikningshóps til lagahóps um álitaefni vegna dóms nr. 600/2011, dags. 7. maí 2012

20. Samantekt lögmannanna Aðalsteins E. Jónassonar hrl., Stefáns A. Svenssonar hrl., Einars Huga Bjarnasonar hdl. og Sigríðar Rutar Júlíusdóttur hrl. dags. 8. maí 2012, birt opinberlega

21. Samantekt dómsmála frá lögmönnunum Aðalsteini E. Jónassyni hrl., Stefáni A. Svenssyni hrl., Einari Huga Bjarnasyni hdl. og Sigríði Rut Júlíusdóttur, hrl, ódagsett skjal

22. Afrit af bréfi umboðsmanns skuldara og fulltrúa Samtaka fjármálafyrirtækja til Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 6. júní 2012

23. Endanlegur listi yfir valin dómsmál, ódagsett skjal

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson.

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál