A-466/2012. Úrskurður frá 20. desember 2012.

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. desember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-466/2012.

Kæruefni og málsatvik

Þann 13. nóvember 2012, kærði [A] hdl., f.h. [B], til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Akureyrarbæjar, dags. 19. október, á beiðni kæranda, dags. 15. október, um aðgang að skýrslu [C] sérfræðings og beiðni hans, dags. 16. október, um aðgang að skýrslu fyrirtækisins Lífs og sálar ehf., dags. 23. mars 2011. 

Í kærunni kemur fram að kærandi hafi aðeins fengið aðgang að ákveðnum hluta umbeðinna gagna með bréfi bæjarlögmanns Akureyrarbæjar, dags. 19. október.

Málsmeðferð

Kæran var send Akureyrarbæ með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. nóvember, til athugasemda. Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 26. nóvember. Í því segir m.a. að kæranda hafi verið afhentir hlutar af tveimur eineltisskýrslum þann 19. október á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Afhending gagnanna hafi verið takmörkuð þar sem ákveðnir hlutar þeirra hafi haft að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Eru svo taldir upp þeir hlutar skýrslnanna sem afhentir voru kæranda. Um þá skýrsluhluta sem ekki hafi verið afhentir segir:

„Málsástæða fyrir synjun er að hagsmunir þeirra einstöku starfsmanna, sem tjáðu sig við skýrsluhöfunda, af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar, vegi þyngra en hagsmunir kæranda.

Slökkvilið Akureyrar er 25 manna vinnustaður. Í upphafi vinnu Líf og sálar ehf. var starfsmönnum sem kallaður voru til sem viðmælendur, heitinn trúnaður. Þeir starfsmenn hefðu þannig aldrei tjáð sig hefðu þeir vitað að afhenda ætti skýrsluna.

Ljóst er að í hluta skýrslunnar eru þeir starfsmenn sem tjá sig auðgreinanlegir, jafnvel þó strikað sé yfir upphafsstafi þeirra. Því er mjög erfitt að veita aðgang að skýrslunni án þess að persónugreining viðmælenda komi skýrt fram og það þótt nöfn séu yfirstrikuð.

Í slökkviliði Akureyrarbæjar hefur ríkt erfitt ástand í nokkurn tíma, sem verið er að vinna með. Þannig hafa starfsmenn skipst í flokka, með og móti slökkviliðsstjóra og með og móti þeim eineltisgerendum sem taldir eru upp í skýrslu Líf og sálar. Verði skýrslan afhent í heild er ljóst að sú vinna er fyrir bí.

Það eru því málefnalegar forsendur fyrir því að afhenda ekki skýrslu Líf og sálar í heild, þ.e. með hagsmuni heildarinnar í huga og vinnustaðarins og þeirrar framtíðarvinnu sem fara þarf í til að bæta starfsandann.

Hér verður að hafa í huga að kærandi er yfirmaður vinnustaðarins, en hann var bæði lagður í einelti af þremur undirmönnum (skv. eineltisskýrslu Líf og sálar ehf.) og lagði sjálfur einn undirmanna í einelti (skv. eineltisskýrslu [C]).

Skýrsla [C] er byggð upp með öðrum hætti en skýrsla Líf og sálar, en þar er minna um persónugreinanlegar upplýsingar. Kæranda var synjað um kafla í skýrslu [C] sem ekki vörðuðu hann sjálfan, m.a. kafla sem vörðuðu ástand manna og kafla sem vörðuðu [D], annan af þeim sem kvartað var yfir auk þess sem kæranda var synjað um upplýsingar [um] hverjir gáfu skýrslu hjá skýrsluhöfundi.

Af hálfu kærða er vísað til úrskurða sem fallið hafa hjá nefndinni sem varða álíka viðkvæm persónugreinanleg mál, þ.m.t. eineltismál. Málavextir og málsástæður eru þær sömu í mörgum tilvikum. Hér er vísað til úrskurða nefndarinnar nr. A-421/2012 frá 18. júní 2012, A-449/2012 frá 24. október 2012 og A-318/2009.

Ef að nefndin telur að afhenda eigi fleiri kafla eða hluta af köflum, þar sem persónugreinanlegar upplýsingar eru, telur Akureyrarbær að sú afhending verði að vera háð því að þær persónugreinanlegu upplýsingar verði að afmá (upphafsstafir viðmælenda). Akureyrarbær bendir þó á, að jafnvel þó að upphafsstafir séu afmáðir, þá megi með mjög góðu móti greina hver það er sem á í hlut. T.a.m. kafli um varðstjórafundi, en þar er einungis um fjóra undirmenn kæranda að tefla og því leikur einn að finna út hver segir hvað.“

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til kæranda, dags. 30. nóvember, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar. Með bréfi, dags. 12. desember, bárust athugasemdir kæranda. Í þeim er bent á að þegar bréfið sé ritað sé Akureyrarbær að íhuga að veita kæranda formlega áminningu.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. desember, var því beint til Akureyrarbæjar hvort  þau gögn sem kærumálið varði væru hluti af meðferð máls sem kynni að verða lokið með ákvörðun um rétt eða skyldu kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með tölvupósti, dags. 17. desember, barst úrskurðarnefndinni bréf bæjarlögmanns Akureyrarbæjar þar sem segir að kæranda hafi þann sama dag verið veitt áminning í starfi, fyrir að hafa lagt undirmann sinn í einelti. Áminningin hafi grundvallast á niðurstöðu í skýrslu [C], frá september 2012.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar annars vegar synjun Akureyrarbæjar á því að afhenda kæranda í heild skýrslu frá sálfræðistofunni Lífi og sál ehf., dags. 29. mars. 2011, í tilefni ásakana um einelti í garð kæranda af hálfu tiltekinna starfsmanna og hins vegar synjun bæjarins á afhendingu  greinargerðar [C] sálfræðings, sem hún skilaði í september 2012 í tilefni af ásökunum á hendur kæranda um einelti í garð tiltekinna undirmanna hans. Báðar skýrslurnar hafa verið afhentar úrskurðarnefndinni og hefur hún kynnt sér efni þeirra.

2.

Í erindi Akureyrarbæjar, dags. 17. desember, til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að greinargerð Sveinu Berglindar Jónsdóttur hafi verið grundvöllur þess að kæranda var veitt áminning í starfi fyrir að hafa lagt undirmann sinn í einelti. Umrædd skýrsla var því gagn í máli sem lokið var með ákvörðun um rétt og skyldu kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að umrætt gagn tengist stjórnsýslumáli þar sem tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir að þau gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 en um aðgang samkvæmt þeim fer eftir 15. gr. þeirra laga. Með vísan til framangreinds telst synjun á aðgangi kæranda að umræddri skýrslu ekki kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og ber því að vísa þessum hluta kærunnar frá nefndinni.

3.

Kæranda hefur verið synjað um aðgang að tilteknum hlutum skýrslu fyrirtækisins Lífs og sálar ehf., dags. 29. mars 2011. Fram hefur komið af hálfu Akureyrarbæjar að kærandi hafi fengið aðgang að forsíðu skýrslunnar, hluta inngangs á bls. 2, frásögnum málsaðila á bls. 4, viðtali við kæranda á bls. 4-7, niðurstöðum á bls. 27-28 og tillögum á bls. 29. Því hefur ekki verið mótmælt af hálfu kæranda að hann hafi fengið aðgang að þessum köflum skýrslunnar.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.

Hefur ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008 og A-294/2009.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um samskipti kæranda við aðra starfsmenn þess embættis er hann starfaði hjá. Tilgangur skýrslunnar var að bregðast við ásökunum um að kærandi hafi verið lagður í einelti af hálfu annarra starfsmanna við embættið. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að umrætt skjal teljist geyma upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna. Kemur í því ljósi, og með vísan til röksemda Akureyrarbæjar í málinu, næst til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 9. gr. geti takmarkað aðgang kæranda að skýrslunni.

4.

Skýrslan sem nefnist „Skýrsla vegna kvörtunar um einelti á slökkvistöð Akureyrar“ er dagsett 29. mars 2012 og er alls 29 blaðsíður. Á forsíðu hennar er tekið fram að skýrslan sé trúnaðarmál og að í henni sé að finna viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar.

Þeir hlutar skýrslunnar sem kærandi hefur ekki fengið aðgang að eru;

1.      Inngangur, bls. 2 að hluta til (kærandi fékk ekki aðgang að upptalningu yfir þá sem skýrsluhöfundar ræddu við).

2.      Forsaga málsins, bls. 3-4.

3.      Viðtal við [E], bls. 7-11.

4.      Viðtal við [F], bls. 11-16.

5.      Viðtal við [G], bls. 16-20.

6.      Samantekt frásagna annarra, bls. 20-25.

7.      Samantekt, bls. 25-26.

Verður nú fjallað um hvern og einn þessara þátta skýrslunnar, eftir röðinni hér að ofan.

1. Í inngangi skýrslunnar, bls. 2, kemur fram að skýrsluhöfundur hafi tekið viðtöl við málsaðila sem voru þrír auk kæranda. Í inngangi koma einnig fram nöfn 13 annarra starfsmanna sem skýrsluhöfundur ræddi við. Það mál sem hér um ræðir varðar ásakanir um einelti. Umbeðin skýrsla inniheldur afar viðkvæmar upplýsingar og varðar persónulegar upplifanir og tilfinningar fólks. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur eðlilegt með hliðsjón af einkahagsmunum þeirra aðila sem hafa tjáð sig um eineltisásakanir kæranda á hendur öðrum starfsmönnum vinnustaðarins að nöfn þeirra séu ekki aðgengileg kæranda, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Er því fallist á þá niðurstöðu Akureyrarbæjar að kærandi eigi ekki rétt á öðrum hlutum úr inngangi skýrslunnar en honum hafa þegar verið afhentir.

2. Á bls. 3-4 í skýrslunni er farið almennt yfir forsögu málsins. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að í umræddum kafla komi ekki fram upplýsingar sem talist geti til upplýsinga um einkamálefni annarra en kæranda sem vegið geti þyngra en hagsmunir hans af því að fá að kynna sér efni þessa kafla. Í kaflanum er fjallað almennt um aðdraganda málsins og ásakanir á hendur kæranda, án þess að tilgreindir séu einstaklingar í því sambandi eða vitnað til ummæla tiltekinna einstaklinga. Með vísan til þessa fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að kærandi skuli fá aðgang að kaflanum forsaga málsins, bls. 3-4 í skýrslunni, þó að því undanskildu að afmá skal, með vísan til umfjöllunar um inngang skýrslunnar, sbr. 7. gr. upplýsingalaga, nafn einstaklings og starfsheiti sem kemur fram í línu 15-16 í 1. efnismálsgrein kaflans sem og skammstöfun nafns á sama einstaklingi í 7. línu 3. efnismálsgreinar.

3-5. Á blaðsíðum sjö til tuttugu í skýrslunni er að finna viðtöl við þrjá einstaklinga, þ.e. [E], bls. 7-11, [F], bls. 11-16 og [G], bls. 16-20. Á þessum síðum koma fram ítarlegar lýsingar þessara starfsmanna sem kærandi hefur sakað um einelti í sinn garð, lýsingar þeirra á persónulegri upplifun af samskiptum við kæranda og aðra starfsmenn, einstökum atvikum, sem og persónulegum skoðunum, sem verða að teljast viðkvæmar. Kærandi hefur án vafa hagsmuni af því að kynna sér þær upplýsingar sem með þessum hætti var aflað og lúta m.a. að honum. Eins og atvikum er háttað í máli þessu og með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málunum nr. A-421/2012 og A-449/2012 er það hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir þeirra starfsmanna sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi, eins og sakir standa, þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. ákvæði 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ber því að staðfesta synjun Akureyrarbæjar um að veita kæranda aðgang að þessum hlutum skýrslunnar. 

6. Í kaflanum „Samantekt frásagna annarra“, bls. 20-25 í skýrslunni, er fjallað um frásagnir vinnufélaga málsaðilanna fjögurra og greint frá helstu sjónarmiðum sem fram komu í viðtölunum. Kaflanum er skipt upp í stuttan inngang, og kaflana „ Þeir sem taka undir með [B]“, „Þeir sem gagnrýna [B]“, „Frásagnir samstarfsfólks um varðstjórafundina“ og að lokum um „Ákvarðanir kæranda sem hafa verið umdeildar“.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur með vísan til 1. mgr. 9. gr., sbr. 3. mgr. 9. gr., ekkert í inngangi kaflans, kafla um umfjöllun um þá sem taka undir með kæranda eða kafla um þá sem gagnrýna kæranda til þess fallið að skerða þá hagsmuni sem varðir eru með 3. mgr. ákvæðisins. Í þessum hluta umfjöllunarinnar er fjallað almennt um frásagnir einstaklinga. Úrskurðarnefndin telur því að veita beri kæranda aðgang að þessum hluta skjalsins, þ.e. blaðsíðum 20-21, þó þannig að afmá skal nafn og starfsheiti einstaklings sem fram kemur í línu 1-2 í 1. efnismálsgrein á bls. 21 með vísan til niðurstöðu um aðgang kæranda að nöfnum þeirra sem rætt var við, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Þá skal og afmá skammstöfun nafna og starfsheiti annarra en málsaðila, þ.e. kæranda, [E], [F] og [G], í kafla sem ber fyrirsögnina „Þeir sem taka undir með kæranda“.

Í umfjöllun um þá sem gagnrýna kæranda skal afmá skammstafanir nafna annarra en málsaðilanna fjögurra

Í umfjöllun um frásagnir samstarfsfólks um varðstjórafundi á bls. 23-24 er vitnað beint í viðtöl við aðra starfsmenn en málsaðila. Með vísan til niðurstöðu um aðgang kæranda að nöfnum þessara starfsmanna og einkahagsmunum þeirra, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, verður að fallast á að hagsmunir umræddra aðila af því að þessum upplýsingum sé haldið leyndum vegi þyngra en hagsmunir kæranda af aðgangi að kaflanum.

Að lokum er á bls. 24-25 fjallað um ákvarðanir kæranda sem hafi verið umdeildar. Í þessum hluta er að finna yfirlit yfir spurningar sem sendar voru kæranda í tölvupósti þann 2. mars 2012 og svör hans við þeim. Með vísan til þess að um er að ræða spurningar sem beint var til kæranda og svör hans við þeim verður ekki séð að unnt sé að synja kæranda um aðgang að þessum hluta skýrslunnar, enda hlýtur kærandi nú þegar að hafa efni kaflans undir höndum. Ber því að afhenda kæranda þennan kafla skýrslunnar.

7. Hvað varðar kafla skýrslunnar sem ber nafnið „Samantekt“ á bls. 25-26 er að finna almenna umfjöllun um þær ásakanir sem kærandi hefur haft í frammi um einelti á hendur tilteknum starfsmönnum, almenna umfjöllun um svör meintra gerenda við þeim ásökunum og að lokum almenna umfjöllun um afstöðu samstarfsmanna málsaðila. Ekki er vitnað til viðtala við einstaka starfsmenn eða málsaðila annarra en kæranda og þar er aðeins fjallað með mjög almennum hætti um málið og einstök atvik ekki rakin. Þá koma ekki fram skammstafanir nafna annarra en málsaðila. Telur úrskurðarnefndin að 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga geti ekki komið í veg fyrir aðgang kæranda að þessum kafla skýrslunnar.

Samkvæmt öllu framansögðu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú sem fram kemur í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Vísað er frá kæru [A] hdl., f.h. [B], vegna synjunar Akureyrarbæjar, dags. 19. október 2012, um aðgang að skýrslu [C] sálfræðings, skilað í september 2012, í tilefni af ásökunum á hendur kæranda um einelti í garð tiltekinna undirmanna hans.

Staðfest er synjun Akureyrarbæjar, dags. 19. október 2012, á beiðni kæranda um aðgang að skýrslu Lífs og sálar ehf., dags. 29. mars 2012, þó að því undanskildu að:

1) afhenda ber kæranda kaflann „Forsaga málsins“ á bls. 3-4, að undanskildu því að afmá skal nafn einstaklings og starfsheitis hans í 15-16 línu í 1. efnismálsgrein kaflans sem og skammstöfun nafns á sama einstaklingi í línu 7 í 3. efnismálsgrein.

2) afhenda ber kæranda inngang í kaflanum „Samantekt frásagna annarra“ og undirkaflana „Þeir sem taka undir með kæranda“ og „Þeir sem gagnrýna [B]“ á bls. 20-22, að undanskildu því að afmá skal nafn og starfsheiti einstaklings sem fram kemur í línu 1-2 í 1. efnismálsgrein á bls. 21 og nöfn, skammstöfun nafna og starfsheiti annarra en málsaðila.

3) afhenda ber kæranda undirkaflann „Ákvarðanir kæranda sem hafa verið umdeildar“ í kaflanum „Samantekt frásagna annarra“ á bls. 24-25.

4) afhenda ber kæranda kaflann „Samantekt“ á bls. 25-26.

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                                                                      Friðgeir Björnsson