3. september 2020 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 288/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 3. september 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 288/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20070033

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 28. júlí 2020 kærði [...], fæddur [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. júlí 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 23. mars 2020. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun til Portúgal var þann 1. apríl 2020 send beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd til yfirvalda í Portúgal, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá portúgölskum yfirvöldum, dags. 14. maí 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 7. júlí 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 14. júlí 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 28. júlí 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 13. ágúst 2020 ásamt fylgigögnum. Þá bárust viðbótargögn þann 14. ágúst 2020.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að portúgölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Portúgals ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Portúgals.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun m.a. greint frá því að Portúgal hafi verið eina ríkið í Evrópu sem hann hafi getað fengið útgefna vegabréfsáritun til. Hann hafi einungis dvalið í Portúgal í fjóra daga en aðstæður þar hafi ekki verið skárri en í Angóla, þar sem hann hafi dvalið áður. Kærandi hafi greint frá því að hann þjáist andlega eftir mikil vandamál bæði í Angóla og heimaríki sínu. Hann hafi orðið fyrir árásum og ógnunum sem hann beri enn ör eftir. Kærandi óttist um líf sitt í heimaríki sínu og Angóla eftir að samstarfsmaður hans hafi verið ráðinn bani af leigumorðingjum sem hafi verið ráðnir af yfirvöldum í heimaríki hans. Þá kvaðst kærandi óttast um líf sitt í Portúgal því þar búi hættulegt fólk frá Angóla. Um málsatvik að öðru leyti vísaði kærandi til gagna málsins.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi gerir athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sanni á honum deili. Kærandi hafi lagt fram ljósmynd af gildu vegabréfi sem hann týndi auk þess sem hann hafi lagt fram útrunnið vegabréf. Þá gerir kærandi athugasemd við að því sé haldið fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Portúgal eigi sama rétt til heilbrigðisþjónustu og portúgalskir ríkisborgarar auk þess sem að þeir eigi rétt á sérsniðinni læknisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu fyrir viðkvæma umsækjendur. Kærandi bendir í þessu samhengi á að þrátt fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Portúgal eigi sama rétt og aðrir á heilbrigðisþjónustu þá séu ýmsir vankantar þar á. Í nýjustu skýrslu AIDA komi t.a.m. fram að ýmsar hindranir hafi gert það að verkum að gæði þjónustunnar við þennan hóp hafi verið ábótavant. Þá hafi aðgengi að geðheilbrigðisþjónustu og annarri sérhæfðri heilbrigðisþjónustu verið takmarkað fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Kærandi hafi sótt sálfræðitíma hér á landi og rætt andlega vanlíðan. Að mati kæranda muni endursending til Portúgal hafa slæm áhrif á þann árangur sem sálfræðimeðferð hans á Íslandi hafi haft. Að lokum vekur kærandi athygli á því að aðstæður á landamærum í Portúgal geti reynst viðkvæmum einstaklingum erfiðar. Þrátt fyrir að löggjöf landsins geri ráð fyrir því að skimað sé eftir viðkvæmum einstaklingum meðal umsækjenda um alþjóðlega vernd þá hafi slíku fyrirkomulagi ekki verið fylgt eftir auk þess sem að starfsfólk innan móttökukerfisins hljóti ekki þjálfun varðandi möguleg einkenni þess að viðkomandi hafi orðið fyrir pyndingum eða alvarlegu ofbeldi. Þá hafi portúgölsk stjórnvöld sætt gagnrýni vegna hertra aðgerða á landamærum sínum en þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd setji fram umsókn um alþjóðlega vernd þá séu þeir settir í varðhald.

Krafa kæranda byggir á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður umsækjanda og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir hann, bæði líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Kærandi hafi lýst erfiðum aðstæðum í heimaríki og Angóla en hann hafi orðið fyrir árásum vopnaðra aðila. Þá hafi hann flúið Angóla af ótta við leigumorðingja og hann óttist aðila frá Angóla sem geti náð til hans í Portúgal. Í komunótum frá Göngudeild sóttvarna komi fram að kærandi eigi erfitt með svefn og glími við mikla vanlíðan. Þá hafi kærandi lent í átökum við valdamikið fólk í Angóla þar sem gerð hafi verið tilraun til að svipta hann lífi. Kærandi gerir þá athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, en kærandi telji reglugerðina skorta lagastoð. Þá bendir kærandi á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé þar ekki að finna tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar aðstæður séu til staðar. Atriði sem talin séu þar upp í dæmaskyni geti ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda. Frásögn kæranda beri með sér að hann hafi orðið fyrir miklu ofbeldi bæði í heimaríki sínu og Angóla auk þess sem hann óttist um líf sitt verði honum gert að snúa aftur til Portúgal. Í ljósi framangreinds beri íslenskum stjórnvöldum að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Portúgals á umsókn kæranda er byggð á 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun til Portúgal. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja portúgölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Portúgal

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Portúgal, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2019 Country Reports on Human Rights Practices – Portugal (United States Department of State, 11. mars 2020);
Amnesty International Report 2017/18 – Portugal (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
Asylum Information Database, Country Report: Portugal (European Council on Refugees and Exiles, 13. maí 2020);
ECRI Report on Portugal (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 2. október 2018);
Immigration Detention in Portugal: Resettling Refugees, Detaining Asylum Seekers (Global Detention Project, 21. júní 2019);
Freedom in the World 2020 – Portugal (Freedom House, 4. mars 2020);
National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21 – Portugal (United Nations General Assembly. Human Rights Council, Working Group on the Universal Periodic Review, 4. mars 2019);
Stjórnarskrá lýðveldisins Portúgal (aðgengileg á vefsíðu portúgalska þingsins, www.en.parlamento.pt/Parliament/index.html);
Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) (https://e-justice.europa.eu);
Upplýsingar af heimasíðu flóttamannaráðs Portúgal (p. Conselho Português para os Refugiados) (www.cpr.pt),
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 27. ágúst 2020) og
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 27. ágúst 2020).

Í ofangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í maí 2020 kemur m.a. fram að portúgalska útlendingastofnunin (p. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) og eftir atvikum innanríkisráðuneyti Portúgals (p. Secretaria de Estado da Administração Interna) taki ákvarðanir varðandi umsóknir um alþjóðlega vernd í Portúgal. Sé umsókn synjað eiga umsækjendur þess kost að bera synjunina undir stjórnsýsludómstóla (p. Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa eða Tribunais Administrativos e Fiscais) og er þá hægt að áfrýja niðurstöðu þeirra til æðri stjórnsýsludómstóla (p. Tribunais Centrais Administrativos eða Supremo Tribunal Administrativo) í samræmi við gildandi reglur. Þá geta umsækjendur lagt fram viðbótarumsókn séu nýjar ástæður eða breyttar aðstæður fyrir hendi í málum þeirra. Umsækjendur sem leggja fram viðbótarumsókn eiga almennt rétt á sömu þjónustu og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á þar í landi. Portúgal er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir 2013/32/ESB og 2013/33/ESB vegna málsmeðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Portúgal er jafnframt aðildarríki Evrópuráðsins og hefur fullgilt mannréttindasáttmála Evrópu. Eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt skýrslu ECRE skal almennt taka ákvörðun um umsókn um alþjóðlega vernd á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða, sé hún metin tæk til meðferðar samkvæmt portúgölskum lögum. Allir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sæta hefðbundinni málsmeðferð í Portúgal eiga rétt á viðtali á fyrsta stjórnsýslustigi á sínu móðurmáli eða öðru máli sem umsækjandinn skilur og njóta þeir túlkaþjónustu við málsmeðferðina. Samkvæmt skýrslu ECRE hefur túlkaþjónusta við umsækjendur í viðtölum sætt gagnrýni, einkum þar sem oft á tíðum sé ekki um sérþjálfaða túlka að ræða auk þess sem erfitt hafi reynst að finna túlka á tilteknum sjaldgæfum tungumálum. Umsækjendur eiga jafnframt rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð, bæði á fyrsta stjórnsýslustigi og á kærustigi. Þá ber skýrslan með sér að einstaklingar sem endursendir eru til Portúgals á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafa ekki átt í erfiðleikum með aðgang að hæliskerfi landsins á nýjan leik.

Í skýrslu ECRE kemur fram að í Portúgal séu móttökumiðstöðvar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd geti fengið gistipláss í. Hins vegar er reyndin sú að flestir umsækjendur eru hýstir í leiguhúsnæði, á hóteli eða álíka stöðum. Umsækjendur fá þá mánaðarlegar greiðslur til þess að standa undir kaupum á nauðsynjum, s.s. vegna fatakaupa, fæðis og samgangna.

Í portúgölsku útlendingalögunum kemur fram að umsækjendum um alþjóðlega vernd þar í landi skuli tryggður fullnægjandi aðgangur að heilbrigðisþjónustu (p. Serviço Nacional de Saúde) og er það nánar útfært í reglum sem ráðherra setur. Þar kemur m.a. fram að réttur umsækjenda til heilbrigðisþjónustu gildir allt frá því að umsókn er lögð fram og þar til að lokaákvörðun hefur verið tekin í máli umsækjenda nema að sjúkdómur viðkomandi krefjist frekari heilbrigðisþjónustu. Þá skulu umsækjendur eiga sama rétt til heilbrigðisþjónustu og portúgalskir ríkisborgarar. Auk þess skal grunnheilbrigðisþjónusta, s.s. greiningar, lyf og önnur meðferð, vera þeim að kostnaðarlausu. Umsækjendur eiga þá jafnframt rétt á nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu. Tungumálaerfiðleikar geti þó gert umsækjendum erfitt fyrir að sækja sér viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Í framangreindri skýrslu ECRE kemur fram að þrátt fyrir að í portúgölskum lögum sé kveðið á um að skimað skuli eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar þá sé það ekki gert með kerfisbundnum hætti í framkvæmd. Slík greining getur þó að vissu leyti farið fram í viðtölum opinberra fulltrúa við umsækjendur, þar sem t.d. er spurt út í heilsufar umsækjanda, og í fyrstu læknisskoðun.

Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mannréttindi í Portúgal hafa alþjóðlegar stofnanir og félagasamtök gagnrýnt að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem leggja fram umsóknir á landamærum Portúgal sæti varðhaldi í of ríkum mæli. Í framangreindum gögnum, s.s. skýrslu ECRE og skýrslu The Global Detention Project, kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd geti verið settir í varðhald t.d. vegna hættu á flótta, vegna öryggisráðstafana eða þegar endursending til annars ríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar á að fara fram. Þá geti umsækjendur sem leggja fram umsóknir á landamærum Portúgal verið settir í varðhald í allt að 7 daga á meðan verið er að taka afstöðu til umsókna þeirra. Ef ekki hefur verið tekin ákvörðun varðandi umsókn viðkomandi innan settra tímamarka þá skal leysa umsækjanda úr haldi. Samkvæmt portúgölskum lögum eiga umsækjendur rétt á að fá skorið úr um lögmæti varðhalds fyrir dómstólum og skulu umsækjendur hafa aðgang að lögfræðiaðstoð við rekstur slíks máls. Þá fá einstaklingar í viðkvæmri stöðu gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð við landamærin frá portúgalska flóttamannaráðinu (p. Conselho Português para os Refugiados). Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í varðhaldi eiga jafnframt rétt á viðeigandi heilbrigðisþjónustu á meðan á varðhaldinu stendur.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á [...]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann hafi orðið fyrir ofbeldi sem hafi haft áhrif á andlega heilsu hans. Í framlögðum gögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 14. apríl til 10. ágúst 2020, kemur m.a. fram að kærandi sé hraustlegur. Þá hafi kærandi lýst andlegri vanlíðan, s.s. kvíða og svefnerfiðleikum, fyrir heilbrigðisstarfsfólki og í viðtölum hjá Útlendingastofnun. Í samskiptaseðlum Göngudeildar sóttvarna, dags. 20. júlí og 10. ágúst sl., kemur fram að kærandi hafi hitt sálfræðing í tvígang og fengið ráðleggingar, en hann sé kvíðinn, sorgmæddur, eigi í erfiðleikum með svefn og sé orkulaus.

Kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. júní 2020 um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá lagði kærandi fram frekari gögn við meðferð máls hans á kærustigi, m.a. samskiptaseðla vegna viðtala við sálfræðing. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að málið sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst en meðal annars liggur fyrir að kærandi hafi glímt við andlega vanlíðan. Kærunefnd telur þó að aðstæður hans séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilega og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður hans geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verið framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Framangreind gögn um aðstæður í Portúgal benda að auki til þess að kærandi hafi aðgang að fullnægjandi heilbrigðisþjónustu í samræmi við portúgölsk lög.

Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að hann óttist tiltekna aðila í Portúgal og bent á að portúgölsk stjórnvöld hafi verið gagnrýnd fyrir hertar aðgerðir á landamærum sínum og beitingu varðhalds. Kærunefnd áréttar að gögn beri með sér að málsmeðferð portúgalskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur þeirra sé ekki brotinn og að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Þá hefur kærunefnd litið til þess að Portúgal hefur fullgilt móttökutilskipanir Evrópusambandsins nr. 2013/32EU og 2013/33EU. Þá er Portúgal bundið af ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu, þ.m.t. 5. gr. sáttmálans þar sem skorður eru settar við því í hvaða tilvikum heimilt er að svipta menn frelsi. Þá hefur kærunefnd litið til þess að samkvæmt portúgölskum lögum sé einungis heimilt að beita varðhaldi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og að ákvarðanir um varðhald séu endurskoðaðar reglulega af dómstólum. Kærunefnd telur gögn málsins ekki bera með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum í Portúgal.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem hafa verið og eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verði komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Þá gætu íslensk stjórnvöld lokað landamærum hér á landi með skömmum fyrirvara ef ske kynni að faraldurinn tæki uppsveiflu og sömu sögu er að segja um önnur aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins. Yfirvöld í Portúgal hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með ferða- og útgöngutakmörkunum, auk þess sem takmarkanir á samkomum voru við lýði, verslunum var lokað og skólahald lagðist af. Portúgölsk yfirvöld hafa haldið áfram að taka við og skrá umsóknir um alþjóðlega vernd eftir að faraldurinn hófst auk þess sem að yfirvöld hafa gripið til ráðstafana til að tryggja fólki innan hæliskerfisins, þ. á m. umsækjendum um alþjóðlega vernd, aðgengi að opinberri þjónustu og heilbrigðisþjónustu. Kærunefnd hefur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við líði eru vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar. Aflétting vissra takmarkana er hafin í Portúgal og hafa verslanir og veitingastaðir t.a.m. opnað að nýju. Þá hafa landamæri Portúgal verið opnuð fyrir einstaklingum frá tilteknum löndum. Þrátt fyrir að byrjað sé að aflétta takmörkunum eru enn reglur í gildi í landinu vegna Covid-19 faraldursins, t.a.m. eru enn í gildi reglur um fjöldatakmarkanir, gerð er krafa um að einstaklingar viðhaldi tveggja metra fjarlægðarmörkum á milli sín og beri grímur í almenningssamgöngum.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríkir komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti og afgreiða mál kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað á meðan mál hans er þar til meðferðar.

Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Portúgals á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. júní 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 23. mars 2020.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn sé frelsissviptur, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Portúgal er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Portúgal, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við umfjöllun stofnunarinnar um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Portúgal og lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga.

Kærunefnd tekur fram að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna leggur nefndin mat á einstaklingsbundnar aðstæður einstaklingsins í hverju máli fyrir sig, með tilliti til aðstæðna í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, þar sem m.a. kemur fram að með sérstökum aðstæðum sé átt við einstaklingsbundnar aðstæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. sömu laga.

Vegna athugasemda kæranda í greinargerð um beitingu ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna umsækjanda við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.

Frávísun

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 23. mars 2020. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda bendir allt til þess að hann hafi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Portúgals eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa portúgölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Portúgals með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og vera alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála