1128/2023. Úrskurður frá 27. febrúar 2023

Hinn 27. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1128/2023 í máli ÚNU 22010002.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 3. janúar 2022, kærði A lögmaður, f.h. Wildland Research Institute við Háskólann í Leeds í Bretlandi, ákvörðun Landsnets hf. um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum með staðsetningu loftlínumastra Landsnets á miðhálendi Íslands.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi í júlí 2021 óskað eftir aðgangi að gögnum með legu loftlína og um tengi­virki vegna kortlagningar óbyggðra víðerna á miðhálendi Ís­lands. Landsnet hafi afhent hluta um­beð­inna gagna á tímabilinu júlí til desember 2021, þ.e. gögn um legu loftlínanna og um tengivirkin. Í lok nóvember hafi kærandi óskað eftir viðbótargögnum um loft­línur og staðsetningu loftlínumastra innan svæðisins, helst þannig að hæð þeirra kæmi fram.

Lands­net sendi kæranda tiltekin gögn og tiltók að hæðarupplýsingar lægju ekki fyrir. Með tölvupósti, dags. 3. des­ember 2021, hafi Landsnet tilkynnt kæranda að eftir samráð við almannavarnir og ríkis­lög­reglu­­stjóra hefði verið ákveðið að verða ekki við beiðni um aðgang að gögnum þar sem fram kæmu upp­­lýs­­ingar um staðsetningu loftlínu­mastra, því óheimilt væri að veita nákvæmar upplýsingar um grunn­­­inn­viði, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Kæran var kynnt Landsneti hf. með erindi, dags. 3. janúar 2022, og Landsneti veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Umsögn Landsnets barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 25. janúar 2022. Í umsögninni segir m.a. að umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Landsnet haldi utan um staðsetningu allra mannvirkja fél­ags­ins í einni heild­arskrá á CAD-formi í ISN93-hnitakerfi. Í skránni sé sýnd staðsetning lína og mastra ásamt stað­setn­­ingu tengivirkja í plani (x,y), en engar hæðarupplýsingar sé að finna í skránni. Upp­lýs­ing­ar varðandi þær línur sem kærandi óski eftir séu í skránni ásamt upplýsingum um öll önnur flutn­ings­­mannvirki Lands­­nets. Til að verða við beiðninni þurfi að vinna umbeðnar upp­lýs­ing­­ar upp úr heild­arskránni.

Umsögn Landsnets var kynnt kæranda með erindi, dags. 25. janúar 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Með erindi, dags. 18. október 2022, óskaði úrskurðar­nefnd­­in eftir nánari skýringum hjá Landsneti á því hvaða vinnu það myndi útheimta af hálfu fyrir­tækis­ins að kalla fram þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir úr þeirri heildarskrá sem inniheldur öll mann­virki Landsnets á landinu.

Í svari Landsnets, dags. 26. október 2022, kom fram að til að finna staðsetningu mastra innan ákveðins svæðis þyrfti að keyra saman svæðið sem um ræðir og heildarskrá landupplýsinga um raforkukerfið. Þá yrði til skrá með hnitum í plani (x og y). Ef tilgreina ætti nafn eða númer masturs þyrfti að færa þær upplýsingar frá kóðunarlistum. Við þetta yrðu hins vegar ekki til upplýsingar um hæðarlegu mastra.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Landsnets, dags. 16. nóvember 2022, gerir kærandi athugasemd við þá afstöðu Lands­nets að gögnin séu ekki fyrirliggjandi. Hefði því verið haldið fram í öndverðu hefði kærandi ein­­faldlega óskað eftir staðsetningargögnum fyrir landið allt. Kærandi eigi auðvelt með að vinna úr gögnunum sjálfur, enda sé forstjóri rann­sóknarstofnunarinnar landfræðingur með yfir­burða­þekkingu á úrvinnslu land­upp­lýsingagagna. Fall­ist nefndin á að gögnin séu ekki fyrirliggjandi blasi við að kærandi muni þegar í stað óska eftir gögn­­um um staðsetningu mastra fyrir landið allt.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum með upplýsingum um staðsetningu loftlínu­mastra á miðhálendi Íslands. Í ákvörðun Landsnets hf. að synja beiðni kæranda er ekki vísað til grund­vallar synjunarinnar, en í umsögn fyrirtækisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kemur fram að gögn­in séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga auk þess sem umbeðnar upp­lýs­ing­ar varði öryggi ríkisins og falli því undir undanþáguheimild 1. tölul. 10. gr. laganna um tak­mark­anir á upp­lýs­inga­rétti vegna almannahagsmuna.

Landsnet var stofnað á grundvelli laga nr. 75/2004 til að annast raforkuflutning og kerfisstjórnun sam­kvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga, nr. 65/2003. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verð­ur að ganga út frá því að með lögunum séu Landsneti falin stjórnsýsluverkefni sem snúa að flutn­ings­kerfi raforku og félagið sé því stjórnvald í lagalegum skilningi hvað þau verkefni varðar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 2015 í máli nr. 854/2014 og úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 743/2018. Verður því lagt til grundvallar að Landsnet heyri undir gildissvið upp­lýs­ingalaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna.

2.

Í umsögn Landsnets kemur fram að fyrirtækið haldi utan um staðsetningu allra mannvirkja félagsins í einni skrá á CAD-formi í ISN93-hnitakerfi, þ.m.t. staðsetningar loftlínumastra. Til þess að verða við beiðninni þurfi fyrirtækið því að vinna umbeðnar upplýsingar úr heildarskránni enda séu þær ekki tiltækar á öðru formi. Í viðbótarskýringum til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að til að finna stað­setningu mastra innan ákveðins svæðis þyrfti að keyra saman svæðið sem um ræðir og heildarskrá land­upplýsinga um raforkukerfið. Þá yrði til skrá með hnitum í plani (x og y). Ef tilgreina ætti nafn eða númer masturs þyrfti að færa þær upplýsingar frá kóðunarlistum. Við þetta yrðu hins vegar ekki til upp­lýsingar um hæðarlegu mastra.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 nær til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upp­lýs­inga­­laga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.

Ekki hefur verið talið að réttur samkvæmt upplýsingalögum nái til aðgangs að gagnagrunn­um eða skrám. Á hinn bóginn er ljóst að upplýs­inga­rétturinn nær til efnis sem vistað er í slíkum gagnagrunnum eða skrám, enda uppfylli efnið skil­yrði þess að teljast fyrirliggjandi gagn. Í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­lýs­ingalögum kemur fram að hugtakið gagn sé tæknilega hlutlaust og geti tekið breytingum í sam­ræmi við tækni­þróun. Vafalaust verði þannig að telja að efni sem geymt sé á ýmsu tölvutæku formi telj­ist til gagna í skiln­ingi lag­anna, a.m.k. að því leyti sem það komi í stað annarra hefðbundinna máls­gagna.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir skrána sem Landsnet afhenti nefndinni og inniheldur stað­setningar allra mannvirkja fyrirtækisins. Nefndin telur að skráin teljist vera gagnagrunnur eða skrá, sbr. fram­an­greinda umfjöllun. Skráin er þannig úr garði gerð að mannvirki Landsnets eru flokkuð eftir því um hvers konar mann­virki er að ræða. Hver tegund mannvirkja, svo sem háspennulínur, tengivirki eða möstur, myndar þekju (e. layer) sem hægt er að kalla fram og einangra frá öðrum þekjum í skránni með tilteknum skipunum og eftir atvikum vinna með nánar. Úrskurðarnefndin hefur staðreynt með notkun forritsins AutoCAD að það krefjist aðeins örfárra skipana að kalla hverja þekju fram og ein­angra hana.

Með vísan til þess að hugtakið gagn sé tæknilega hlutlaust og að til að teljast gagn þurfi það að geta komið í stað annarra hefðbundinna málsgagna, telur úrskurðarnefndin að sú þekja sem inniheldur stað­setningar loftlínumastra Landsnets á landinu öllu sé eitt tiltekið fyrirliggjandi gagn í skilningi upp­lýs­inga­­laga og að Landsneti sé kleift að kalla það fram með tiltölulega einföldum hætti, sbr. 1. mgr. 15. gr. upp­lýsingalaga.

3.

Landsnet hefur vísað til þess að gögnin sem kærandi hefur óskað eftir um staðsetningu loftlínumastra fyrirtækisins á miðhálendi Íslands teljist ekki fyrirliggjandi í skiln­ingi upplýsingalaga. Vísar Landsnet til þess að í því skyni að afmarka staðsetningar loftlínumastra innan ákveðins svæðis, hér miðhálendis Íslands, þurfi að keyra saman upplýsingar úr framangreindri heildarskrá yfir mannvirki fyrirtækisins saman við aðrar upplýsingar sem ekki er að finna í skránni.

Þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið lagt til grund­vallar að kærða sé óskylt að verða við beiðni þegar hún krefst þess að keyrðar séu saman upp­lýs­ingar úr fleiri en einni skrá til að afgreiða beiðni, upplýsingar séu teknar saman handvirkt úr fleiri en einu gagni til að útbúa nýtt gagn, eða að útbúa þurfi greiningu eða ráðast í út­reikninga til að afgreiða beiðni, sbr. til hlið­sjónar úrskurði nr. 1051/2021, 957/2020 og 944/2020.

Af skýringum Landsnets er ljóst að gagnið sem kærandi hefur óskað eftir og inniheldur upplýsingar um hvar loft­­línumöstur eru staðsett innan miðhálendis Íslands, liggur ekki fyrir hjá fyrir­tækinu heldur þarf að útbúa það sér­­staklega svo unnt sé að afgreiða gagnabeiðni kæranda. Úr­skurð­­arnefndin telur samkvæmt framan­greindu að Landsneti sé óskylt að útbúa gagnið, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upp­lýs­inga­­laga, en að Lands­­neti sé þó heimilt að gera það, sbr. 1. mgr. 11. gr. upp­lýs­inga­laga, enda standi aðrar lagareglur ekki í vegi fyrir því. Verður því að leggja til grundvallar að það gagn sem kærandi hefur óskað eftir teljist ekki vera fyrirliggjandi hjá Landsneti í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þann­ig er óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Að fenginni þeirri niðurstöðu að upplýsingar um staðsetningar loftlínumastra Landsnets á landinu öllu teljist vera tiltekið fyrirliggjandi gagn í skilningi upplýsingalaga er ljóst að kæranda er unnt að óska eftir því gagni hjá Landsneti á grundvelli 5. gr. upplýsingalag­a, með þeim takmörkunum sem fram koma í 6.–10. gr. sömu laga. Verði þeirri beiðni synjað getur kærandi vísað afgreiðslunni til úrskurðar­nefnd­ar­innar á nýjan leik. Með vísan til þess að Landsnet hf. teljist vera stjórnvald er ljóst að kærandi getur ósk­að aðgangs að fram­an­greindum gögnum á grundvelli 33. gr. upplýsingalaga, en ákvæðið veitir stjórn­valdi heimild til að veita aðgang að gögnum sem undan­þegin eru upplýsingarétti samkvæmt II. og III. kafla laganna að nánari skilyrðum uppfylltum. Ákvörðun á grund­­velli ákvæðisins sætir hins vegar ekki endur­skoðun úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. upp­lýsingalaga.

Úrskurðarorð

Kæru A lögmanns, f.h. Wildland Research Institute við Háskólann í Leeds í Bret­landi, dags. 3. janúar 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður
Elín Ósk Helgadóttir
Sigríður Árnadóttir