21. nóvember 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 633/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 633/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17090038

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 21. september 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hana til Noregs.Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 42. gr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 20. júlí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 1. ágúst 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 2. ágúst 2017 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 4. september 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina þann 21. september 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 4. október 2017. Þá bárust kærunefnd viðbótarathugasemdir kæranda þann 30. október sl., ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talin í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hennar. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Noregs, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi gert athugasemdir við að verða send aftur til Noregs. Hún hafi flúið frá [...] vegna fyrirhugaðs þvingaðs hjónabands og leitað verndar í Noregi en fengið synjun á umsókn sinni í tvígang. Staða hennar í Noregi hafi verið mjög erfið eftir síðari synjunina. Henni hafi verið gert að yfirgefa Noreg, hún hafi verið áhyggjufull, óttaslegin og ekki haft í nein hús að venda en fengið húsaskjól hjá vinafólki eftir síðari synjunina. Þá hafi lögreglan margsinnis haft afskipti af henni og beðið hana að fylla út eyðublað um brottvísun, ella yrði henni brottvísað nauðugri. Í greinargerð kæranda kemur fram að hún sé frá bænum [...] í [...] héraði í [...].

Til stuðnings kröfu sinni byggir kærandi m.a. á því að ekki megi senda hana aftur til Noregs vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar, sbr. einkum 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga um óbeina endursendingu. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til athugasemda við 42. gr. með frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga, svo og 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þá vísar kærandi til 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, máli sínu til stuðnings.

Í greinargerð kæranda er að finna ítarlega umfjöllun um stöðu mála umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi. Í því sambandi er vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. skýrslna Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og mannréttindasamtakanna Amnesty International. Meðal annars komi fram að í apríl á síðasta ári hafi norska þingið samþykkt lög sem kveði á um að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem ekki komi beint frá átakasvæðum, sé meinuð innganga í landið. Þá hafi Erna Solberg, forsætisráðherra Noregs, lýst því yfir að mikilvægt sé að herða innflytjendalöggjöf og landamæragæslu í Noregi og að aðgerðir norskra stjórnvalda í þeim efnum hafi skilað miklum árangri. Þá hvetji Flóttamannastofnun ríki til að snúa ekki nokkrum einstaklingi gegn vilja sínum til svæða í mið- og suðurhluta [...] sem séu undir áhrifum stríðsátaka, teljist óörugg eftir slík átök eða séu undir áhrifum óopinberra herskárra hópa.

Þá segir í greinargerð kæranda að í ákvörðun Útlendingastofnunar frá 4. september sl. komi fram að stofnunin telji ekki efni til að endurskoða ákvarðanir norskra stjórnvalda með vísan til þess að norsk stjórnvöld hafi kynnt sér rækilega aðstæður í [...]. Í því samhengi leggi kærandi áherslu á þá rannsóknarskyldu sem hvíli á íslenskum stjórnvöldum skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skýrslur um ástandið í [...] sem kærandi vitni til séu unnar af óháðum félagasamtökum og séu þvert á niðurstöðu norskra stjórnvalda þess efnis að kæranda sé óhætt að snúa aftur til [...].

Þá telji kærandi rétt að undirstrika að í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé einungis fjallað um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd, en ekki skyldu. Meginregla laganna sé því sú að taka skuli allar umsóknir til efnismeðferðar nema tilgreindir stafliðir eigi við.

Að endingu vísar kærandi til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Svo sem fram hafi komið hafi norsk stjórnvöld synjað kæranda um alþjóðlega vernd og fari hún ekki sjálfviljug frá Noregi verði hún flutt nauðug. Rétt sé að undirstrika að einstæðar konur í mið- og suðurhluta [...] séu hlutfallslega í meiri hættu en aðrir á að verða fyrir grófum mannréttindabrotum, s.s. kynbundnu og/eða kynferðislegu ofbeldi, þvinguðu hjónabandi og/eða þrælahaldi af hálfu [...] meðlima. Með vísan til heimilda um öryggi og ástand í [...] verði ekki annað séð en að ákvörðun norskra stjórnvalda sé haldin alvarlegum annmörkum m.t.t. grundvallarreglunnar um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Í ljósi þess sé byggt á því að fyrir hendi séu sérstakar ástæður sem skyldi íslensk stjórnvöld til að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þann 30. október sl. bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu, þ.e. viðbótarathugasemdir kæranda, dags. þann sama dag, samskiptaseðlar frá Göngudeild sóttvarna, dags. frá 2. ágúst 2017 til 25. október s.á., og gögn frá norskum stjórnvöldum er varða mál kæranda, þ.m.t. viðtal við kæranda og ákvörðun norsku útlendingastofnunarinnar (n. Utlendingsdirektoratet) í máli hennar. Í viðbótarathugasemdum kæranda er byggt á því að kærandi sé í viðkvæmri stöðu og að ákvörðun norskra stjórnvalda í máli hennar sé haldin alvarlegum annmörkum.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Noregs er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki talin vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hennar hjá Útlendingastofnun. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi ung, einhleyp kona sem kom hingað til lands ein síns liðs. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 16. ágúst 2017, kvaðst kærandi vera við góða líkamlega heilsu og ágæta andlega heilsu. Í framangreindum samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna kemur m.a. fram að kærandi glími við [...] og [...], [...], [...], [...], [...] og [...]. Þá sé hún einmana, [...] og [...]. Það er mat kærunefndar að gögn málsins gefi ekki til kynna að [...] og [...] kvillar kæranda nái því alvarleikastigi að hún teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hennar hér á landi, enda verður ekki talið að aðstæður hennar séu þess eðlis að hún hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hún geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Noregi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Freedom in the World 2017 – Norway (Freedom House, 1. september 2017);
Norway 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017);
Amnesty International Report 2016/2017 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
Eurostat – Final decisions on applications by citizenship, age and sex – Annual data (Eurostat, www.ec.europa.eu, 4. október 2017);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017);
[...] (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, maí 2016);
Informasjonsnotat om asylankomster (Utlendingsdirektoratet, 2016);
ECRI Report on Norway (European Commission against Racism and Intolerance, 24. febrúar 2015);
The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014);• The Case of Norway: The use of detention and alternatives to detention in the context of immigration policies (Utlendingsdirektoratet, 2014);
UNHCR Observations on the proposed legislative amendments to Chapter 12 of the Norwegian Immigration Act on the use of coercive measures, including administrative detention of families with children, arrest, directed residence/residence restrictions and regular reporting to the authorities- public hearing/public consultation [Høringsbrev om endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler] (Flóttamannastofnun, febrúar 2017);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013);
UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016);
UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015);
Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011);
Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no), norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no og www.seif.no), norskra laganema (www.jussbuss.no, www.jusshjelpa.no og www.jussformidlingen.no) og Global Detention Project (www.globaldetentionproject.org/countries/europe/norway).

Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að á meðan umsókn um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá norskum stjórnvöldum geta umsækjendur lagt fram frekari gögn í málinu sem styðja við umsóknina. Þá er hægt að óska eftir því að mál séu tekin upp að nýju á grundvelli nýrra gagna. Útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða ef verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Hafi umsækjandi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar eftir synjun á umsókn sinni í Noregi verður umsókn viðkomandi þó ekki endurskoðuð í kjölfar endursendingar til Noregs. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka og laganema sem veita lögfræðiþjónustu.

Af rannsókn kærunefndar á endurviðtöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í Noregi, en sæta endursendingu þangað frá öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar, verður ráðið að þeir dvelji yfirleitt í svokölluðum viðkomumiðstöðvum (e. transit centres) þar til þeir eru endursendir til heimaríkis. Í viðkomumiðstöðvum í Noregi, líkt og í öðrum móttökumiðstöðvum, fá umsækjendur fæði og klæði eftir þörfum, auk vasapeninga. Aðeins má beita varðhaldi á grundvelli norskra útlendingalaga sé eitthvert eftirtalinna skilyrða uppfyllt; sé skortur á auðkennisgögnum, sé rökstuddur grunur uppi um að útlendingur gefi upp rangar upplýsingar, sé ástæða til að ætla að útlendingur muni reyna að komast hjá flutningi úr landi eða virði útlendingur ekki reglur um inngöngu og dvöl í landinu. Ákvörðun um beitingu varðhalds í tilvikum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi er tekin af yfirmönnum lögreglunnar. Þá eru aðstæður í varðhaldi með þeim hætti að konur eru aðskildar frá körlum og útlendingur á rétt á túlki og lögfræðiaðstoð, útiveru í það minnsta þrisvar á dag og aðgangi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla sem skoða m.a. hvort önnur vægari úrræði séu nægileg til að ná fram sama markmiði og felst í varðhaldi.

Í viðbótarathugasemdum kæranda er að finna umfjöllun um tölfræði er varðar lyktir umsókna [...] ríkisborgara um alþjóðlega vernd í Noregi. Kærandi telji að framangreind tölfræði bendi til þess að í Noregi hljóti lægra hlutfall [...] umsækjenda alþjóðlega vernd en í öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærunefnd hefur skoðað tölfræðileg gögn frá norsku útlendingastofnuninni en þar kemur m.a. fram að á árinu 2016 hafi norska útlendingastofnunin tekið ákvarðanir í [...] málum [...] umsækjenda og af þeim hafi [...] umsækjendum verið veitt alþjóðleg vernd, [...] umsækjendum hafi verið veitt viðbótarvernd, [...] umsækjendum hafi verið veitt mannúðardvalarleyfi og [...] fylgdarlausum börnum hafi verið veitt dvalarleyfi til 18 ára aldurs. Þá hafi [...] umsóknum verið synjað en þ. á m. eru synjanir á efnismeðferð umsókna á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þrátt fyrir að synjunarhlutfall umsókna [...] ríkisborgara um alþjóðlega vernd hafi verið hátt á þessu tímabili má sjá að í málum tæplega [...]% [...] hafi stofnunin talið forsendur fyrir því að veita umsækjendum alþjóðlega vernd, viðbótarvernd eða dvalarleyfi.

Kærandi ber fyrir sig að norsk yfirvöld sendi [...] umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til heimaríkis þrátt fyrir að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvetji ríki til að snúa ekki nokkrum einstaklingi gegn vilja sínum til svæða í mið- og suðurhluta [...] sem séu undir áhrifum stríðsátaka, teljist óörugg í kjölfar slíkra átaka eða séu undir áhrifum óopinberra herskárra hópa. Af ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna verður ráðið að stofnunin leggst ekki alfarið gegn endursendingum [...] ríkisborgara til [...] en beinir m.a. þeim tilmælum til aðildarríkjanna að þvinga ekki [...] ríkisborgara til að snúa aftur til heimasvæða þeirra í [...] sem eru viðkvæm sökum stríðsátaka eða eru óörugg af öðrum ástæðum. Skuli það ríki sem skoði mál einstaklingsins meta efnislega hvort skilyrði séu fyrir endursendingu hans til [...]. Kærunefnd telur að skilgreining norskra yfirvalda á tilteknum hlutum [...] sem öruggum svæðum gefi ekki ein og sér til kynna að meðferð umsókna um alþjóðlega vernd kunni að brjóta í bága við bann við endursendingu útlendinga til svæðis þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ofangreindum gögnum kemur fram að norsk stjórnvöld endurmeta reglulega öryggisástand í ákveðnum löndum, þ. á m. [...], og jafnframt möguleikann á flutningum innanlands. Að mati kærunefndar bera gögn málsins með sér að í Noregi sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki á þeim brotinn og að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendir til þess að [...] umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Í því sambandi tekur kærunefnd fram að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum benda eindregið til þess að þarlend stjórnvöld hafi skoðað mál hennar á grundvelli einstaklingsbundins mats. Framlögð gögn kæranda eru að þessu leyti í samræmi við skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér, sem benda eindregið til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð raunhæf úrræði til að leita réttar síns í Noregi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Athugun kærunefndar á málsmeðferð norskra stjórnvalda og aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi ung kona sem kveðst kveðst vera við góða líkamlega heilsu og ágæta andlega heilsu. Framlögð gögn kæranda gefa þó til kynna að kærandi glími við ýmsa [...] og [...] kvilla, svo sem fram hefur komið. Þrátt fyrir að kærandi teljist ekki vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga leiðir af 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að leggja þarf mat á hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hennar, m.a. vegna þess að hún muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna tiltekinna ástæðna sem varða hana.

Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi má ráða að umsækjendur eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi. Telji norsk stjórnvöld grundvöll til að láta kæranda sæta varðhaldi við endurkomu þangað liggur fyrir að kvenkyns umsækjendur um alþjóðlega vernd eru aðskildir frá karlkyns umsækjendum. Af framangreindum gögnum verður jafnframt ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar eða kyns geti hún leitað ásjár norskra yfirvalda vegna þess. Það er því mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í Noregi vegna heilsufars hennar, stöðu umsóknar hennar þar, flutnings hennar þangað eða mismununar sem hún kunni að verða fyrir sökum kynþáttar eða kyns.

Kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem kærandi lagði fram með kæru sinni, svo og skýrslur opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður í Noregi. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það jafnframt mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 16. ágúst 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 20. júlí 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. september 2017, komi fram að stofnunin telji ekki efni til að endurskoða ákvarðanir norskra stjórnvalda, með vísan til þess að norsk stjórnvöld hafi kynnt sér rækilega aðstæður í [...]. Vísar kærandi í því sambandi til rannsóknarskyldu íslenskra stjórnvalda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.

Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður lesið að stofnunin hafi lagt mat á það hvort kærandi komi til með að fá vandaða og efnislega málsmeðferð í Noregi og hvort að hún standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi. Þá telji stofnunin að ekki hafi verið sýnt fram á að norsk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem henni sé áskilin í alþjóðlegum skuldbindingum Noregs á sviði mannréttinda. Við ákvörðunartöku í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við meðferð málsins, svo og skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og málsmeðferð í móttökuríkinu, Noregi. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um aðstæður í Noregi, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Svo sem fram hefur komið hefur kærunefnd yfirfarið þau gögn sem aflað var við meðferð málsins, svo og skýrslur og önnur gögn um aðstæður í Noregi, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála