Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 101/2024

Miðvikudaginn 10. júlí 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 16. febrúar 2023, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. nóvember 2023, um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2022 og ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 21. desember 2023, um innheimtu ofgreiddra bóta.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddar tekjutengdar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2022. Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta ársins 2022 var sú að kæranda hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 227.758 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kæranda var tilkynnt um framangreinda ofgreiðslu með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. nóvember 2023, sem var birt kæranda á „Mínum síðum“ þann 23. nóvember 2023. Þá var kæranda tilkynnt um innheimtu kröfunnar með bréfi, dags. 21. desember 2023.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. febrúar 2024. Með bréfi, dags. 12. mars 2024, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 12. apríl 2023, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. apríl 2024. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 14. maí 2024 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. maí 2024. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 26. júní 2024, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 2. júlí 2024. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærður sé endurreikningur og uppgjör Tryggingastofnunar á tekjutengdum greiðslum 2022. Krafist sé endurskoðunar á kröfum stofnunarinnar og þeim forsendum sem innheimtan sé byggð á. Tryggingastofnun hafi frá fyrstu greiðslu á árinu 2019 skert örorkubætur á röngum forsendum. Í bréfi Tryggingastofnun ríkisins, sem hafi verið sett inn á „Mínar síður“ kæranda hjá stofnuninni þann 23. nóvember 2023, segi: „Greiðslur vegna ársins 2022 hafa verið endurreiknaðar á grundvelli skattframtals 2023. Niðurstaðan er skuld að upphæð 227.758 kr. Innheimta hefst 1. janúar nk. nema um annað sé samið. Heildargreiðslur á árinu 2022 er: 752.361 kr. Réttindi 2022 samkvæmt skattframtali 2023 er: 519.359 kr.“ 

Framangreindum endurreikningi sé hafnað. Kærandi spyr hvaða forsendur séu fyrir honum og kröfum stofnunarinnar vegna ársins 2022. Hvorki hafi verið gefnar skýringar né forsendur settar fram vegna skerðinga og kröfu. Þess sé krafist að innheimtan verði stöðvuð og tekin til endurskoðunar þegar úrskurður liggi fyrir í málinu.

Tryggingastofnun ríkisins þurfi að starfa samkvæmt löggildri aðild Íslands að milliríkjasamningum og samstarfi, samkvæmt reglugerð (EB) nr. 883/2004, reglugerð nr. 442/2012 og Norðurlandasamningi samkvæmt lögum nr. 119/2013. Tryggingastofnun beri að virða samstarfssamning við NAV. Ljóst sé að þessar stofnanir hafi verið í samstarfi að frumkvæði NAV og á grundvelli reglugerðar (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og reglugerðar (EB) nr. 987/2009 sem kveði á um framkvæmd reglugerðar 883/2004, meðal annars um samskipti stofnana. Ítrekað sé að upplýsingar liggi fyrir um tilkynningar og samskipti milli NAV og Tryggingastofnunar um réttindi bæði á Íslandi og í Noregi. Þar komi meðal annars fram að réttindi á Íslandi séu skilgreind í tilkynningu Tryggingastofnunar til NAV, með skjali (EB) „P6000 - Vedtak om pensjon“, dags. 3. ágúst 2021. Þar hafi Tryggingastofnun skráð réttindi vegna búsetu á Íslandi, samkvæmt reglugerð (EB) nr. 883/2004, 52. gr. (1) (b). Það séu hlutfallsleg réttindi samkvæmt lengd búsetu fram að atvinnuslysi, sem Tryggingastofnun hafi tilgreint 51,61%. NAV hafi staðfest þessa skilgreiningu og yfirlýsingu Tryggingastofnunar með útgáfu á skjali (EB) „P7000 – Melding om vedtakssammendrag“. Réttindi séu einnig staðfest með skjali (EB) „P1- Samlet melding om pensjonsvedtak“. Það sé yfirlit um samanlögð réttindi og ákvarðanir NAV og Tryggingastofnunar um réttindi viðkomandi lífeyrisþega.

Sérstaða og krafa Tryggingastofnunar sé að nota vátryggingabætur vegna atvinnuslyss til að skerða hlutfallslegar örorkubætur tvö ár í röð, um samtals rúmlega 700.000 kr. Spurt sé hvort slík framganga sé sæmandi. Í fyrri greinargerðum hafi komið fram að afleiðingar atvinnuslyss árið 2011 hafi leitt til 100% örorku. Bætur vegna þess hafi verið greiddar af vátryggingafélagi atvinnuveitanda 2021, þ.e. tíu árum síðar, eins og komið hafi fram. Tryggingastofnun hafi gefið formlega út að réttindi á Íslandi séu hlutfallsleg og samkvæmt búsetu fram að atvinnuslysi.

Þess sé krafist að Tryggingastofnun beiti sama hlutfalli til skerðinga, þ.e. 51,61%, ef stofnunin ætli að nota vexti í Noregi vegna vátryggingabóta til að skerða hlutfallslegar örorkubætur á Íslandi. Það geti ekki verið réttlætanlegt að stofnunin beiti 100% upphæð vaxta af inneign vegna vátryggingabóta í Noregi til að skerða hlutfallsleg réttindi örorkubóta á Íslandi. Enn fremur þurfi að koma skýrt fram hvort stofnunin sé enn að skerða bætur vegna rangrar skráningar og segja að örorkubætur í Noregi séu lífeyrissjóðsgreiðslur. Þess sé krafist að skýr svör fáist um endurreikning og uppgjör Tryggingastofnunar ríkisins vegna ársins 2022.

Áréttað sé að Tryggingastofnun hafi sama háttinn á varðandi innheimtu krafna um endurgreiðslu árið 2024 og hafi verið beitt 2023. Stofnunin „dregur af mánaðargreiðslum TR: Stofnunin sendir einnig greiðsluseðil (RB) í banka“. Það sé innheimta af greiðslu örorkubóta og innheimtuseðill Tryggingstofnunar í banka. Þar segi samkvæmt kvittun: „Innborgun á greiðsluseðil ákveðinn af TR“. Árið 2024 sé áætluð innheimta Tryggingastofnunar 33,3% hlutfall af greiðslum örorkubóta. Ítrekað sé að hvorki vátryggingabætur vegna atvinnuslyss né vextir þess skerði örorkubætur í Noregi. Þessa sértæku ákvörðun, kröfur og innheimtu stofnunarinnar þurfi að rannsaka betur.

Það sé staðreynd að af þessum 700.000 kr. kröfum og innheimtu Tryggingastofnunar vegna örorkubóta á Íslandi 2023 og 2024 hafi verið greiddur fullur skattur í Noregi.

Tekið sé fram að kærandi hafi greitt kröfur Tryggingastofnunar til að komast hjá frekari innheimtukostnaði. Jafnframt beri stofnuninni að endurgreiða innheimtu samkvæmt úrskurði.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 13. maí 2024, kemur fram að gerð sé athugasemd við og óskað sé eftir að skoðað verði hvort það sé rétt að skerða örorkubætur á Íslandi út frá 100% upphæð af tekjum og vaxtagreiðslum við útreikning eða hvort réttara sé að útreikningur og uppgjör byggi á 51,61% hlutfalli í samræmi við réttindi hennar til örorkugreiðslna á Íslandi.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segi:

„Þegar endanlegar upplýsingar um tekjur kæranda hérlendis og erlendis á árinu 2022 lágu fyrir kom í ljós að kærandi hafði í raun haft 6.125.978 kr. (434.744 NOK) í lífeyrissjóðstekjur.“

Óskað sé eftir að úrskurðarnefnd velferðarmála taki réttar forsendur örorkubóta til endurskoðunar þar sem Tryggingastofnun hafi skráð örorkubætur í Noregi sem lífeyrissjóðstekjur en ekki sem örorkubætur. Umboðsmaður kæranda hafi margsinnis bent á og gert athugasemdir við að stofnunin skrái og meðhöndli örorkubætur í Noregi sem lífeyrissjóðsgreiðslur eins og komið hafi fram í öllum skjölum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segi: „… kærandi og eiginmaður hennar hafi 716.171 kr. (46.962 NOK) í sameignlegar fjármagnstekjur á árinu 2022“. Bent sé að kærandi sé einstæð móðir og lögskilin, eins og komið hafi fram í norskum gögnum, og þess vegna eigi ekki við að stofnunin sé að vísa í fyrrverandi eiginmann hennar.

Tryggingastofnun ríkisins segi einnig í greinargerðinni:

„Kæranda var send tillaga að tekjuáætlun fyrir árið 2022 með bréfum dags. 9. febrúar 2022. Var þar áætlað að kærandi kæmi til með að hafa 4.912.269 kr (322.116 NOK) í lífeyrissjóðstekjur á árinu og 128.100 kr. (8.400 NOK) í fjármagnstekjur. Þá var kæranda einnig bent á að það væri á hennar ábyrgð að upplýsingar á tekjuáætlun væru réttar og að mikilvægt væri að upplýsa stofnunina um allar breytingar á hennar tekjum yfir árið. Kærandi fékk greiddar tekjutengdar greiðslur sínar á grundvelli þeirrar tekjuáætlunar allt árið 2022.“

Bent sé á að ekki hafi gefist andrými til að svara bréfi Tryggingastofnunar, dags. 9. febrúar 2022, vegna annarra gagna frá stofnuninni um breytingar þann 16. febrúar 2022 þegar stofnunin hafi tilkynnt um endurskoðun á réttindum kæranda á röngum forsendum, þ.e. að örorkubætur frá Noregi væru lífeyrissjóðsgreiðslur og hlutfalli hafi verið breytt. Þessari tilkynningu hafi fylgt sjö önnur bréf og skjöl sem hafi verið svarað meðal annars í greinargerðum frá 15. mars og 4. júní 2022.

Í þeirri síðarnefndu hafi verið farið ítarlega yfir breytingar á greiðslum örorkubóta í Noregi til hækkunar, sem hafi verið gerðar eftir að upplýsingar hafi borist frá Íslandi um hlutfallsleg réttindi hennar fram að atvinnuslysi og endanlegt læknisfræðilegt mat vegna atvinnuslyss hafi legið fyrir. Þar sé ítarleg umfjöllun um breytingu á örorkubótum kæranda í Noregi, sem hafi verið endurmetnar samkvæmt lögum um almannatryggingar (Folketrygden) nr. 19/1957, kafli 12-17. „Uföretrygd ved Yrkeskade“ og kafli 13. „Særbestemmelser (særtillegg)“, og hækkun greiðslna. Þar hafi Tryggingastofnun verið látin vita um endurmat, breytingar og hækkun örorkubóta frá NAV.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna ársins 2022.

Um útreikning örorkulífeyris hafi verið fjallað í III. kafla þágildandi laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi verið kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun skuli standa að útreikningi bóta.

Samkvæmt 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi Tryggingastofnun borið að líta til tekna við útreikning bóta, meðal annars örorkulífeyris, sbr. 33. gr. núgildandi laga um almannatryggingar. Í 2. mgr. sömu greinar hafi komið fram að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teldust tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teljist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum, sbr. 30. gr. núgildandi laga um almannatryggingar.

Samkvæmt 5. mgr. 18. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi örorkulífeyrir lækkað um tiltekið hlutfall af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn félli niður. Sama hafi gilt um aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu, sbr. 1. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 22. gr. þágildandi laga.

Í 5. mgr. 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi sagt að til grundvallar bótaútreikningi hvers mánaðar skyldi leggja 1/12 af áætluðum tekjum greiðsluþegans á bótagreiðsluárinu. Þá hafi sagt að áætlun um tekjuupplýsingar skyldi meðal annars byggjast á nýjustu upplýsingum frá greiðsluþega, sbr. 39. gr. laganna þar sem hafi sagt að greiðsluþega væri skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem gætu haft áhrif á bætur eða greiðslur.

Í 6. mgr. 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar komi fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, þá skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna. Einnig sé fjallað um endurreikning í reglugerð nr. 598/2009.

Tryggingastofnun hafi ekki heimild til að líta fram hjá tekjuupplýsingum sem komi fram í skattframtölum.

Ef í ljós komi við endurreikning að bætur hafi verið ofgreiddar hafi farið um það samkvæmt 55. gr. þágildandi laga um almannatryggingar. Í ákvæðinu hafi Tryggingastofnun verið skylduð til að innheimta ofgreiddar bætur og sú meginregla sé ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi þegið örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun allt árið 2022.

Kæranda hafi verið send tillaga að tekjuáætlun fyrir árið 2022 með bréfum, dags. 9. febrúar 2022. Áætlað hafi verið að kærandi kæmi til með að hafa 4.912.269 kr. (322.116 NOK) í lífeyrissjóðstekjur á árinu og 128.100 kr. (8.400 NOK) í fjármagnstekjur. Einnig hafi kæranda verið bent á að það væri á hennar ábyrgð að upplýsingar á tekjuáætlun væru réttar og að mikilvægt væri að upplýsa stofnunina um allar breytingar á tekjum hennar yfir árið. Kærandi hafi fengið greiddar tekjutengdar greiðslur sínar á grundvelli tekjuáætlunarinnar allt árið 2022.

Þegar endanlegar upplýsingar um tekjur kæranda hérlendis og erlendis á árinu 2022 hafi legið fyrir hafi komið í ljós að kærandi hafi í raun haft 6.125.978 kr. (434.744 NOK) í lífeyrissjóðstekjur og kærandi og eiginmaður hennar hafi haft 716.171 kr. (46.962 NOK) í sameiginlegar fjármagnstekjur á árinu 2022. Samkvæmt því hafi lífeyrissjóðstekjur og fjármagnstekjur kæranda verið vanáætlaðar í áðurnefndri tekjuáætlun og hafi kærandi því fengið samkvæmt endurreikningi ofgreiddar tekjutengdar greiðslur á árinu 2022 sem hafi numið 227.758 kr., að teknu tilliti til staðgreiðslu skatta. Kæranda hafi verið tilkynnt um niðurstöðu endurreikningsins með bréfi sem hafi verið birt kæranda 23. nóvember 2023 en hafi verið ranglega dagsett 16. nóvember 2023.

Kæranda hafi verið veittur frestur til 15. desember 2023 til að andmæla endurreikningnum og einnig verið tilkynnt að ef engin andmæli bærust teldist uppgjöri ársins 2022 lokið og að innheimta 227.758 kr. skuldar myndi hefjast 1. janúar 2024. Engin andmæli hafi borist.

Í 2. mgr. 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi sagt að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teldust tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teldist til tekna og tiltekinna frádráttarliða í 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga eða takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum. Í þessu ákvæði hafi því verið tilgreint við hvaða tekjur Tryggingastofnun skyldi miða útreikning og endurreikning bóta og jafnframt hafi verið tilgreindar þær undantekningar sem stofnuninni hafi borið að hafa hliðsjón af við þá framkvæmd. Til grundvallar bótaútreikningi hvers mánaðar hafi verið lagðar 1/12 af áætluðum tekjum bótagreiðsluársins í samræmi við 5. mgr. 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar. Tekjurnar hafi verið áætlaðar á grundvelli upplýsinga um tekjur kæranda á fyrri árum. Tryggingastofnun hafi með bréfi, dags. 9. febrúar 2022, upplýst kæranda um forsendur bótaútreikningsins, minnt á skyldu til að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem gætu haft áhrif á greiðslur og hafi gefið henni kost á að koma að athugasemdum, sbr. 9. mgr. 16. gr. þágildandi laga. Auk þess hafi kærandi verið upplýst um afleiðingar þess að tekjur væru vanáætlaðar á tekjuáætlun.

Eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur greiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda sé Tryggingastofnun skylt að endurreikna fjárhæðir greiðslna á grundvelli endanlegra upplýsinga um tekjur greiðsluþega á árinu sem liggi þá fyrir, sbr. 6. mgr. 16. gr. þágildandi laga um almannatryggingar. Hafi Tryggingastofnun ofgreitt bætur til greiðsluþega sé stofnuninni skylt að endurkrefja það sem ofgreitt hafi verið í samræmi við 55. gr. þágildandi laga. Meginreglan hafi því verið sú að ef tekjur sem lagðar hafi verið til grundvallar endurreikningi hafi reynst hærri en tekjuáætlun hafi gert ráð fyrir og ofgreiðsla hafi stafað af því að bótaþegi hafi ekki tilkynnt Tryggingastofnun um tekjuaukninguna eða aðrar breyttar aðstæður þá skyldi sú ofgreiðsla endurkrafin. Skipti þá ekki máli hvort greiðsluþegi hafi getað séð fyrir þessa tekjuaukningu eða breyttu aðstæður. Samkvæmt upplýsingum frá skattyfirvöldum á Íslandi og í Noregi hafi tekjur kæranda verið vanáætlaðar á tekjuáætlun hennar fyrir árið 2022. Sú vanáætlun hafi leitt til ofgreiðslu um 227.758 kr., að teknu tilliti til staðgreiðslu skatta.

Kærð ákvörðun sé í samræmi við lög og reglur sem gildi um uppgjör og endurreikning tekjutengdra bóta.

Tryggingastofnun fari því fram á að ákvörðun stofnunarinnar frá 23. nóvember 2023 um niðurstöðu endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra greiðslna kæranda á árinu 2022 verði staðfest fyrir nefndinni.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar segir að samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið hafi meginmál EES-samningsins, auk nánar tilgreindra gerða, lagagildi hér á landi. Í 3. gr. samningsins skuldbindi aðildarríki hans sig til að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af honum leiði og varast ráðstafanir sem teflt geti í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð. Í 7. gr. hans komi síðan fram að gerðir sem vísað sé til eða sé að finna í viðaukum við hann eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar bindi samningsaðila séu þær eða verði teknar upp í landsrétt með nánar tilgreindum aðferðum. Samkvæmt 119. gr. EES-samningsins séu bókanir við samninginn óaðskiljanlegur hluti hans. Af því leiði að þær hafi sama gildi og meginmál samningsins að þjóðarétti. Í bókun 35 sé fjallað um framkvæmd EES-reglna. Í því skyni að fullnægja þeim skuldbindingum sem felist í bókun 35 hafi áðurnefnd regla verið lögfest í 3. gr. laga nr. 2/1993. Í skýringum við þetta ákvæði í athugasemdum með frumvarpi sem hafi orðið að lögum nr. 2/1993 komi fram að innlend lög sem ættu sér stoð í EES-samningnum yrðu jafnan túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamrýmanlegum yngri lögum að því leyti að yngri lög vikju þeim ekki ef þau stönguðust á nema löggjafinn tæki það sérstaklega fram. Þetta væri nauðsynlegt til þess að tryggja samræmi í reglum á Evrópska efnahagssvæðinu. Í bókun 35 væri og skýrt tekið fram að þessi skýringarregla skyldi ekki hafa í för með sér framsal á löggjafarvaldi og væri 3. gr. við það miðuð. Það sé því ekki um forgangsreglu að ræða.

Fyrrgreind regla í 3. gr. laga nr. 2/1993 um að skýra skuli lög og reglur til samræmis við EES-reglur byggist á þeirri rótgrónu lögskýringarreglu norræns réttar að lög skuli túlka til samræmis við þjóðarréttarlegar skuldbindingar. Að baki þessu búi að almennt verði að gera ráð fyrir að löggjafinn hafi metið gildandi lög í samræmi við slíkar skuldbindingar þegar undir þær hafi gengist og gætt hafi verið að þeim við síðari lagasetningu. Í nokkrum mæli hafi reynt á skýringu laga með tilliti til EES-reglna eins og hér verði nánar rakið. Lögskýring eftir 3. gr. laga nr. 2/1993 taki eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo sem framast sé unnt gefin merking sem rúmist innan þeirra og næst komist því að svara til sameiginlegra reglna sem gildi á Evrópska efnahagssvæðinu. Hún geti á hinn bóginn ekki leitt til þess að litið sé fram hjá orðum íslenskra laga. Niðurstaða um að lögskýring gæti ekki leitt til þess að litið yrði fram hjá orðum íslenskra laga hafi ítrekað verið staðfest af Hæstarétti, sbr. dóma réttarins frá 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023, 9. desember 2010 í máli nr. 79/2010, 24. janúar 2013 í máli nr. 10/2013, 10. maí 2013 í máli nr. 306/2013, 2. október 2014 í máli nr. 92/2013 og 26. nóvember 2015 í máli nr. 243/2015. Einnig megi vísa til dóma Hæstaréttar frá 24. maí 2006 í máli nr. 274/2006, 15. júlí 2014 í máli nr. 429/2014 og 5. maí 2015 í máli nr. 291/2015. Að frátöldum dómi réttarins frá 15. maí 2003 í máli nr. 477/2002 séu þess raunar ekki dæmi að Hæstiréttur hafi talið löggjöf sem innleiddi EES-reglu ganga framar öðrum lögum. Ef frá sé talinn fyrrgreindur dómur Hæstaréttar í máli nr. 477/2002 hafi 3. gr. laga nr. 2/1993 í dómaframkvæmd réttarins aðeins verið talin fela í sér reglu við lögskýringu um túlkun laga til samræmis við EES-samninginn. Þannig hafi ekki verið lagt til grundvallar að það ákvæði feli í sér almenna forgangsreglu í samræmi við bókun 35 við samninginn.

Ef ókleift sé að skýra íslensk lög til samræmis við EES-samninginn þannig að ósamræmi skapist annars vegar á milli lagareglu sem ætlað sé að innleiða EES-reglu hér á landi og hins vegar annarrar lagareglu þurfi að leysa úr því hvor reglan ráði niðurstöðu um það atriði sem sé til úrlausnar. Hér reyni á forgangsreglur sem leysi úr slíkum árekstri til að koma í veg fyrir tvær eða fleiri niðurstöður um sama tilvik. Þessar forgangsreglur geti bæði verið skráðar og óskráðar. Sem dæmi um þær síðarnefndu megi nefna regluna um að æðri reglur gangi fyrir lægra settum reglum (lex superior) en samkvæmt henni gangi stjórnlög framar almennum lögum og almenn lög framar almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Einnig gildi sú óskráða forgangsregla að sérregla gangi framar almennri reglu (lex specialis) en mjög matskennt geti verið hvenær regla teljist almenn og hvenær sértæk. Þá sé einnig óskráð forgangsregla að yngri lög gangi framar eldri lögum (lex posterior).

Svo sem rakið hafi verið í fyrri greinargerð stofnunarinnar hafi skýrt verið kveðið á um meðferð erlendra tekna í þágildandi almannatryggingalögum, bæði hvað varði flokkun tekna og hlutfallsleg skerðingaráhrif þeirra, sbr. 2., 3. og 4. mgr. 16. gr., 5. mgr. 18. gr., 1. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 22. gr. þágildandi laga. Verður heldur ekki talið að þessu verði hliðrað með skýringu til samræmis við EES-samninginn andstætt skýru og ótvíræðu orðalagi laga sem gefi ekkert svigrúm til þess, sbr. þá dóma sem raktir séu hér að framan. Tryggingastofnun hafi því ekki getað virt að vettugi skýr og afdráttarlaus fyrirmæli laga nr. 100/2007 við ákvörðun um meðferð erlendra tekna. Verði þá jafnframt að hafa í huga að lögin hafi að geyma sérreglur um greiðslu almannatrygginga og að þau séu yngri en lög nr. 2/1993 sem hafi veitt EES-samningnum lagagildi. Jafnframt hafi reglugerð (EB) nr. 883/2004, sem tekin hafi verið upp í samninginn, aðeins verið innleidd með almennum stjórnvaldsfyrirmælum án þess að gerðar hafi verið samhliða breytingar á lögum nr. 100/2007 til samræmis.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum kæranda vegna ársins 2022 og innheimtu ofgreiddra bóta.

Kærandi fékk greiddan örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2022. Samkvæmt þágildandi 39. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er umsækjanda eða greiðsluþega skylt að veita stofnuninni allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Enn fremur er skylt að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur. Af framangreindu verður ráðið að sú skylda hvíli á greiðsluþegum að upplýsa Tryggingastofnun um tekjur á bótagreiðsluári sem kunna að hafa áhrif á bótarétt.

Í þágildandi 16. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með undantekningum. Lífeyrissjóðstekjur og fjármagnstekjur eru tekjustofnar sem hafa áhrif við útreikning Tryggingastofnunar á bótafjárhæð, sbr. 1. tölul. A-liðar og C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt.

Í þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna segir:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Á grundvelli 3. mgr. 33. laga um almannatryggingar ber Tryggingastofnun ríkisins að endurreikna bótafjárhæðir eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Leiði endurreikningur í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar ber Tryggingastofnun að innheimta þær samkvæmt 34. gr. laga um almannatryggingar. Sú meginregla er ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags.

Samkvæmt gögnum málsins sendi Tryggingastofnun kæranda tekjuáætlun með bréfi, dags. 9. febrúar 2022, þar sem gert var ráð fyrir að á árinu 2022 fengi kærandi 322.116 NOK í lífeyrissjóðstekjur og 8.400 NOK í fjármagnstekjur. Kærandi gerði ekki athugasemdir við þá tekjuáætlun og voru bótaréttindi því reiknuð og bætur greiddar út miðað við þær tekjuforsendur út árið 2022.

Samkvæmt upplýsingum skattyfirvalda í Noregi vegna tekjuársins 2022 reyndust tekjur kæranda á árinu vera 434.744 NOK í „uføretrygd“, sem Tryggingastofnun telur sambærilegar við lífeyrissjóðstekjur, og 50.357 NOK í vexti. Þá var kærandi með 3.296 kr. í vexti samkvæmt upplýsingum frá skattyfirvöldum á Íslandi. Niðurstaða endurreiknings Tryggingastofnunar á tekjutengdum bótagreiðslum vegna ársins var sú að kærandi hefði fengið ofgreidda tekjutryggingu og orlofs- og desemberuppbætur samtals að fjárhæð 227.758 kr. að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kærandi hefur verið krafinn um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar.

Samkvæmt framangreindu reyndust fjármagnstekjur og lífeyrissjóðstekjur kæranda vera hærri á árinu 2022 en gert hafði verið ráð fyrir í tekjuáætlun og leiddu til kærðrar ofgreiðslu.

Kærandi gerir athugasemdir við að vextir vegna vátryggingabóta skerði greiðslur kæranda og bendir á að hún sé ekki í hjónabandi líkt og greinargerð Tryggingastofnunar gefi til kynna. Eins og áður hefur komið fram eru fjármagnstekjur tekjustofn sem hefur áhrif á bótarétt samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. þágildandi 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt, en undir fjármagnstekjur falla meðal annars vextir, sbr. 3. tölul. C-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt. Þá segir í þágildandi a-lið 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar að tekjur umfram 90.000 kr. á ári samkvæmt C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt skuli teljast til tekna meðal annars við útreikning á tekjutryggingu. Ef um hjón er að ræða skiptast tekjur samkvæmt 1. málsl. til helminga milli hjóna við útreikning bótanna. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af gögnum málsins að Tryggingastofnun hafi einungis litið til fjármagnstekna kæranda á árinu 2022 við endurreikninginn þrátt fyrir að stofnunin hafi vísað til eiginmanns hennar í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar.

Kærandi gerir athugasemdir við að Tryggingastofnun hafi ranglega skráð örorkubætur (uføretrygd) frá Noregi sem lífeyrissjóðstekjur við endurreikninginn. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur þegar tekið það ágreiningsefni til úrlausnar með úrskurði í máli kæranda nr. 697/2021 og var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að „uføretrygd“ félli ekki undir undantekningarreglu þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna og skyldi skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Kærandi gerir einnig athugasemdir við að ekki sé tekið tillit til greiðsluhlutfalls örorkulífeyris við ákvörðun á skerðingum greiðslna vegna tekna. Í þágildandi 3. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar segir hafi lífeyrisþegi tekjur skuli skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún falli niður. Þar er einnig kveðið á um frítekjumark vegna lífeyrissjóðstekna. Þá er kveðið á um frítekjumark vegna fjármagnstekna í fyrrgreindum a-lið 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Það er því skýrt kveðið á það í lögum hvernig skerða skuli greiðslur vegna tekna og ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að niðurstaða Tryggingastofnunar hafi verið í samræmi við framangreind lagaákvæði.

Að lokum gerir kærandi athugasemdir við innheimtu ofgreiddra bóta. Í kæru segir að stofnunin dragi af mánaðarlegum greiðslum til kæranda frá stofnunni og einnig sé innheimtuseðill sendur í banka. Árið 2024 sé áætluð innheimta Tryggingastofnunar 33,3% hlutfall af greiðslum örorkubóta. Um innheimtu bóta er fjallað í 34. gr. laga um almannatryggingar. Ákvæði 1. mgr. 34. gr. hljóðar svo:

„Hafi Tryggingastofnun ofgreitt bætur til greiðsluþega samkvæmt lögum þessum skal stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem greiðsluþegi síðar kann að öðlast rétt til, sbr. þó 2. mgr. Einnig á Tryggingastofnun endurkröfurétt á hendur greiðsluþega eða dánarbúi hans samkvæmt almennum reglum.“

Þá segir meðal annars í 3. mgr. 34. gr. að ekki sé heimilt að draga frá bótum meira en 20% af mánaðarlegum greiðslum til greiðsluþega nema samið sé um annað.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af gögnum málsins að Tryggingastofnun hafi ekki innheimt meira en 20% af mánaðarlegum greiðslum til kæranda á fyrstu mánuðum ársins 2024. Þá telur úrskurðarnefndin að Tryggingastofnun sé heimilt að senda kæranda greiðsluseðla, enda hefur stofnunin endurkröfurétt á hendur henni samkvæmt almennum reglum. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að gera athugasemdir við innheimtu Tryggingastofnunar. Þó telur úrskurðarnefndin rétt að benda kæranda á að hún geti freistað þess að óska eftir öðru fyrirkomulagi við innheimtuna, sbr. leiðbeiningar Tryggingastofnunar til hennar í innheimtubréfi, dags. 21. desember 2023.

Tryggingastofnun greiðir tekjutengdar bætur á grundvelli upplýsinga úr tekjuáætlun viðkomandi greiðsluþega. Þá ber stofnuninni lögum samkvæmt að endurreikna bætur með hliðsjón af upplýsingum skattyfirvalda og innheimta ofgreiddar bætur.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun um endurreikning og uppgjör Tryggingastofnunar ríkisins á tekjutengdum bótum kæranda á árinu 2022 og ákvörðun stofnunarinnar um að innheimta ofgreiddar bætur.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A, á árinu 2022, og innheimtu ofgreiddra bóta eru staðfestar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir