Tryggingarfjárhæð tryggingarskyldra aðila

Fimmtudaginn 3. september 2020 var í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 9. júní 2020 bar [A], hrl. fram kæru f.h. [B ehf.] (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar Ferðamálastofu, dags. 20. maí 2020, um að hækka tryggingarfjárhæð kæranda og skylda kæranda að leggja fram tryggingu að fjárhæð [X] kr. frá 18. maí 2020 til 31. ágúst 2020, að fjárhæð [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020, og að fjárhæð [X] kr. frá 1. desember 2020.

Kröfur

Kærandi krefst þess að ákvörðun Ferðamálastofu dags. 20. maí 2020 verði felld úr gildi.

Þá krefst kærandi þess að Ferðamálastofa lækki tímabundið tryggingarfjárhæð með vísan til 3. mgr. 26. gr. laga nr. 95/2018 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun (hér eftir „lög um pakkaferðir“ eða „lögin“) og að fjárhæð verði ekki hærri en [X] kr.

Til vara krefst kærandi þess að hækkunarheimild laganna verði ekki túlkuð á þann veg að heimilt sé að krefjast hærri fjárhæðar en sem nemur heildarinnistæðum viðskiptavina hjá kæranda, sem og að veittur verði aukinn frestur til að útvega auknar tryggingar í ljósi þess að afgreiðsla trygginga sé tímafrekari en áður vegna ástandsins á heimsvísu í kjölfar útbreiðslu kórónaveiru.

Málsatvik

Með ákvörðun Ferðamálastofu dags. 8. maí 2020 var tryggingarfjárhæð kæranda hækkuð með vísan til hækkunarheimildar 2. mgr. 26. gr. laga um pakkaferðir, í allt að [X] kr. frá 1. desember 2020.

Með bréfi dags. 13. maí 2020 krafðist kærandi þess að ákvörðun Ferðamálastofu frá 8. maí 2020 yrði endurskoðuð. Vísaði kærandi m.a. til þess að ákvörðun Ferðamálastofu hafi ekki átt sér stoð í 2. mgr. 26. gr. laga um pakkaferðir. Um sé að ræða undantekningarákvæði frá almennu reiknireglunni í reglugerð nr. 150/2019 um tryggingar vegna pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar. Þá taldi kærandi umrædda ákvörðun Ferðamálastofu ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Með ákvörðun Ferðamálastofu frá 20. maí 2020 var fallist á endurskoðun fyrrnefndrar ákvörðunar frá 8. maí 2020 og lagt mat á tryggingarfjárhæð kæranda á grundvelli nýrra gagna. Í ákvörðuninni frá 20. maí 2020 segir m.a. að trygging sé ætluð til endurgreiðslu greiðslna sem greiddar hafa verið fyrir pakkaferðir sem ekki voru framkvæmdar í samræmi við samning, komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar skipuleggjanda eða smásala. Vísar Ferðamálastofa í 2. mgr. 24. gr. laga um pakkaferðir í þessu samhengi. Ferðamálastofa ákvað tryggingarfjárhæð kæranda í þremur þrepum, þ.e. í [X] kr. frá 18. maí 2020 til 31. ágúst 2020, í [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020 og í  [X] kr. frá 1. desember 2020.

Þann 9. júní 2020 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Ferðamálastofu frá 20. maí 2020.

Með bréfi, dags. 6. júlí 2020, óskaði ráðuneytið umsagnar Ferðamálastofu um kæruna. Þá fór ráðuneytið fram á að fá send gögn málsins.

Umsögn Ferðamálastofu ásamt málsgögnum bárust með bréfi dags. 6. júlí 2020. Umsögn Ferðamálastofu var send kæranda til athugasemda með bréfi dags. 7. júlí 2020.

Með tölvupósti dags. 31. júlí 2020 upplýsti kærandi ráðuneytið um breytingu á forsendum til útreiknings tryggingarfjárhæðar vegna breyttra innistæða ferðamanna.

Sjónarmið kæranda

I.          Krafa um ógildingu ákvörðunar Ferðamálastofu um útreikning tryggingarfjárhæðar

Kærandi bendir á að tryggingarfjárhæð ferðasala sé almennt reiknuð á grundvelli reiknireglu 7. gr. fyrrnefndrar reglugerðar nr. 150/2019, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga um pakkaferðir. Fundin sé skyldubundin tryggingarfjárhæð með reiknireglunni m.t.t. heildarveltu ferðasala ásamt meðallengdar ferða, meðalfjölda daga frá fullnaðargreiðslu og meðalhlutfalli staðfestingargreiðslu af heildargreiðslu. Í tilviki kæranda hafi sú fjárhæð verið reiknuð [X] kr. fyrir árið 2020. Kærandi telur það vera réttmætar væntingar að sú fjárhæð verði lögð til grundvallar við ákvörðun tryggingarfjárhæðar. Slíkt telur kærandi í samræmi við tilgang reglugerðar nr. 235/2020 um breytingu á reglugerð nr. 150/2019, með síðari breytingum.

Kærandi telur að Ferðamálastofa hafi með ákvörðun sinni um að hækka tryggingarfjárhæð kæranda vikið frá almennri lagareglu sem ákvarðar fjárhæð trygginga og beitt hækkunarheimild undanþáguákvæðis 2. mgr. 26. gr. laga um pakkaferðir. Þá telur kærandi ákvörðunina í ósamræmi við aðgerðir stjórnvalda sem miða að því að veita fyrirtækjum svigrúm vegna þess tekjuleysis sem þau verða fyrir í kjölfar heimsfaraldurs kórónaveiru.

Kærandi byggir á því að Ferðamálastofa hafi brotið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga  ásamt öðrum lögfestum og ólögfestum efnisreglum. Þá vísar kærandi til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og vísar í því samhengi til bréfs kæranda til Ferðamálastofu, dags. 13. maí 2020, þar sem kærandi óskar eftir staðfestingu þess efnis að aðrir ferðasalar þurfi að leggja fram sambærilega tryggingu. Kærandi segist ekki hafa fengið svör við umræddu bréfi.

Kærandi segir jafnframt að stjórnvöldum beri að líta til sjónarmiða um réttmætar væntingar, sér í lagi þegar vikið er frá almennum reglum sem litið hefur verið til í fyrri framkvæmd stjórnvalds.

Með vísan til þess ástands sem hefur skapast vegna heimsfaraldurs kórónaveiru telur kærandi að líta þurfi til aðstæðna í heild og jafnframt þurfi að taka tillit til þess að nær ómögulegt sé að fá auknar tryggingar frá þriðja aðila. Vísar kærandi í því samhengi til yfirlýsinga tveggja tryggingamiðlara, og að afgreiðsluferli trygginga hafi stöðvast þegar heimsfaraldurinn skall á og olli landamæralokunum um alla Evrópu. Órökrétt sé af Ferðamálastofu að taka eins íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun, á grundvelli undanþáguákvæðis, sem leitt geti til gjaldþrots ferðaskrifstofu á sama tíma og ríkisstjórnin undirbýr lög og aðgerðapakka til verndar fyrirtækjum innan ferðaþjónustu. Kærandi geti ekki verið einn ábyrgur í viðskiptum þegar heimsfaraldur brestur á.

II.         Krafa um að hækkunarheimild laga verði ekki túlkuð rúmt

Kærandi segir Ferðamálastofu miða tryggingarfjárhæð kæranda við reiknaðar tryggingarfjárhæðir samkvæmt reglugerð nr. 150/2007 og taki til viðbótar mið af heildarinnistæðum ferðamanna hjá kæranda. Telur kærandi þessa túlkun Ferðamálastofu á undantekningarákvæði 2. mgr. 26. gr. laganna óheimila og ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að ákvæði 2. mgr. 26. gr. sé undantekningarákvæði frá almennri reiknireglu 7. gr. reglugerðar nr. 150/2019. Kærandi segir að almennt skuli túlka lög samkvæmt orðanna hljóðan og ekki leggja frekari kvaðir á aðila en lög mæli fyrir um. Kærandi bendir á að undantekningarreglur, líkt og 2. mgr. 26. gr., skuli túlka þröngt.

Kærandi gerir þá kröfu, ef fallist verði á beitingu 2. mgr. 26. gr., að ákvæðið verði ekki túlkað á þann veg að heimilt verði að krefjast hærri fjárhæðar en sem nemur heildarinnistæðum viðskiptavina hjá kæranda á hverjum tíma. Engir ferðamenn á vegum kæranda séu staddir erlendis, auk þess sem innistæður viðskiptavina hafi tekið verulegum breytingum frá því ákvörðun Ferðamálastofu var tekin. Engin rök séu til að krefjast tryggingar að hærri fjárhæð en sem nemi innistæðum neytenda hjá kæranda.

III.       Krafa um lækkun tryggingarfjárhæðar

Kærandi krefst þess að reiknuð tryggingarfjárhæð verði lækkuð með tilliti til 3. mgr. 26. gr. laga um pakkaferðir vegna tímabundins samdráttar í rekstri. Þessu til stuðnings vísar kærandi til reglugerðar nr. 235/2020 sem var ætlað að koma til móts við ferðasala vegna tímabundins samdráttar og tekjufalls vegna heimsfaraldurs kórónaveiru.

Krefst kærandi þess að tekið sé tillit til aðstæðna í þjóðfélaginu, tímabundins samdráttar í rekstri félags kæranda og að Ferðamálastofa lækki tímabundið útreiknaða tryggingarfjárhæð á grundvelli 3. mgr. 26. gr. laganna.

IV.       Krafa um aukinn frest

Kærandi telur að sá frestur sem Ferðamálastofa veitti til að útvega auknar tryggingar sé of skammur miðað við þær aðstæður sem nú ríkja þar sem bankar og önnur fjármálafyrirtæki taki ekki ákvarðanir um nýjar lánveitingar, ábyrgðir eða tryggingar á svo skömmum tíma. Kærandi telur að nær ómögulegt sé fyrir ferðaskrifstofur að fá auknar tryggingar frá þriðja aðila vegna ástands sem varir á heimsvísu.

Sjónarmið Ferðamálastofu

Í erindi Ferðamálastofu er vísað til 2. mgr. 24. gr. laga um pakkaferðir og því hafnað að skilyrði séu til ógildingar ákvörðunar stofnunarinnar frá 20. maí 2020. Því er einnig hafnað að hækkunarheimild 2. mgr. 26. gr. laganna hafi verið túlkuð rúmt. Þá segir að Ferðamálastofu beri að tryggja eins og hugsast getur, út frá framlögðum gögnum, að trygging dugi fyrir endurgreiðslum komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar. Í þessu samhengi er vísað til 3. mgr. 25. gr. laganna.

Það er mat Ferðamálastofu að reiknuð tryggingarfjárhæð, sbr. ákvörðun frá 20. maí 2020, endurspegli tryggingarþörf kæranda. Í ljósi aðstæðna og að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga var tekin ákvörðun um að þrískipta ákvörðun um tryggingarfjárhæð svo ekki yrði gengið lengra en nauðsyn bæri á hverjum tímapunkti.

Ferðamálastofa vísar til þess að tryggingafjárhæð kæranda [X] kr. hafi verið ákveðin með tilliti til þess að skilyrði fyrir beitingu reglugerðar nr. 235/2020 hafi verið uppfyllt. Hins vegar telur Ferðamálastofa ekki ástæðu til að tímabil lækkunar nái lengur en frá dagsetningu ákvörðunarinnar til og með 31. ágúst 2020. Ætla megi að rekstur kæranda taki við sér að einhverju leyti 1. september 2020 og ákvað Ferðamálastofa því að hækka tryggingarfjárhæðina fyrir tímabilið 1. september til 30. nóvember og aftur frá 1. desember 2020. Er það byggt á útreikningi samkvæmt meginreglu að viðbættum inneignum ferðamanna.

Ferðamálastofa segir ákvörðunina ákveðna í samræmi við meginreglu 7. gr. reglugerðar 150/2019. Þá segir Ferðamálastofa að taka beri inneignir með í útreikninginn í ljósi þess að inneignir séu kröfustofn komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar. Sé það ekki gert er ljóst að trygging nægi ekki fyrir kröfum komi til gjaldþrots kæranda. Þá ítrekar Ferðamálastofa að kæranda sé heimilt áður en hækkuð trygging sé lögð fram að senda uppfærð gögn og óska endurmats á tryggingarfjárhæðinni.

Ferðamálastofa bendir á að meginregla tryggingarákvæðanna sé að trygging dugi komi til ráðstöfunar tryggingarfjárhæðar. Ferðamálastofa þurfi því að meta í hverju tilviki hvort tryggingarfjárhæð sé nægjanleg. Ferðamálastofu sé ekki heimilt að ákveða tryggingarfjárhæð ef augljóst er að hún nægi ekki ef á hana muni reyna. Ákvörðun um tryggingarfjárhæð sé ekki hægt að byggja á réttmætum væntingum.

Ferðamálastofa vísar til framlagðra gagna kæranda um móttöku greiðslna frá viðskiptavinum. Ferðamálastofa telur gögnin óhjákvæmilega leiða til beitingar hækkunarheimildar 2. mgr. 26. gr. laganna í ljósi þess að trygging að fjárhæð [X] kr. dugi ekki komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar kæranda. Þá segir Ferðamálastofa að hækkunina megi leiða til þess að kærandi tilkynnti ekki um aukin umsvif á starfsemi sinni í tæka tíð og komi hækkunin aðgerðum stjórnvalda um að sporna gegn efnahagslegum áhrifum heimsfaraldurs kórónaveiru á fyrirtæki í landinu ekki við.

Forsendur og niðurstaða

Með ákvörðun Ferðamálastofu frá 20. maí 2020 var tryggingafjárhæð kæranda [X] kr. reiknuð á grundvelli upplýsinga um áætlaða veltu á yfirstandandi ári, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 235/2020. Með vísan til 3. mgr. reglugerðar nr. 235/2020 tók Ferðamálastofa tillit til greiðslna sem ferðamenn höfðu greitt kæranda vegna pakkaferða sem hafði verið aflýst eða afpantaðar á grundvelli óvenjulegra eða óviðráðanlegra aðstæðna og átti eftir að endurgreiða. Inneignir ferðamanna hjá kæranda voru samanlagt [X] kr. Við útreikninginn lagði Ferðamálastofa tryggingarfjárhæð kæranda [X] kr. saman við inneignir ferðamanna hjá kæranda [X kr.]. Tryggingarfjárhæðin var því ákveðin [X] kr. fyrir tímabilið 18. maí 2020 til 31. ágúst 2020. Með sömu ákvörðun var tryggingarfjárhæð kæranda hækkuð í [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020 og loks hækkuð í [X] kr. frá 1. desember 2020. Rökstuðningur Ferðamálastofu fyrir þrepaskiptri hækkun byggir m.a. á því að ætla megi að rekstur kæranda taki við sér að einhverju leyti með haustinu 2020.

Í 1. mgr. 1. gr. laga um pakkaferðir nr. 95/2018 segir að markmið laganna sé að tryggja neytendavernd við efndir samninga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Af því leiðir að tryggingarfjárhæð þarf að standa undir endurgreiðslu heildarinnistæða viðskiptavina á hverjum tíma fyrir sig. Fjallað er um tryggingar vegna rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots skipuleggjanda eða smásala í VII. kafla laganna, en þar er m.a. kveðið á um skyldu til að tryggja að ferðamenn eigi tryggðar endurgreiðslur og heimflutning komi til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots skipuleggjanda eða smásala pakkaferða.

Í umsögn Ferðamálastofu til ráðuneytisins dags. 6. júlí 2020 er vakin athygli á hækkunar- og lækkunarheimildum VII. kafla laganna, sem og reglugerð nr. 150/2019, og bent á að Ferðamálastofa hafi víðtækar lögbundnar heimildir til mats á tryggingarþörf í hverju tilviki fyrir sig. Ráðuneytið fellst á þá túlkun Ferðamálastofu en bendir jafnframt á að mat Ferðamálastofu á því hvaða sjónarmiðum ákvörðun skuli byggð á er ekki frjálst að öllu leyti heldur bundið m.a. af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, ásamt ákvæðum laga um pakkaferðir. Hversu miklar skorður meðalhófsreglan og ákvæði laganna setja á mat Ferðamálastofu fer eftir atvikum hverju sinni.

Þegar Ferðamálastofa tók ákvörðun um hækkun tryggingarfjárhæðar kæranda var þegar ljóst að útbreiðsla kórónuveiru kæmi sérlega illa við ferðaþjónustufyrirtæki. Þá stefndi í tekjuhrun innan greinarinnar og höfðu ferðaskrifstofur þurft að aflýsa fjölda pakkaferða vegna víðtækra ferðatakmarkana sem settar höfðu verið af stjórnvöldum í flestum ríkjum Evrópu og Norður-Ameríku.

Hluti af aðgerðum stjórnvalda til að bregðast við afleiðingum útbreiðslu kórónaveiru var setning fyrrnefndrar reglugerðar nr. 235/2020. Í málinu er óumdeilt að skilyrði fyrir beitingu 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar voru uppfyllt. Það er mat ráðuneytisins að skýra beri 1. gr. reglugerðarinnar á þann veg að Ferðamálastofu sé heimilt að ákveða fjárhæð tryggingar á grundvelli reglugerðarinnar til allt að 12 mánaða. Þá er í 6. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar sérstaklega kveðið á um skyldu tryggingaskylds aðila um að tilkynna Ferðamálastofu um fyrirsjáanlega aukna tryggingaskylda veltu á gildistíma ákvörðunar skv. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Það er mat ráðuneytisins, að með ákvörðun Ferðamálastofu frá 20. maí 2020, um að hækka tryggingarfjárhæð kæranda og skylda kæranda til að leggja fram tryggingu að fjárhæð [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020, og [X] kr. frá 1. desember 2020, með vísan til áætlunar um að rekstur kæranda muni taka við sér með haustinu, hafi kæranda verið íþyngt að óþörfu. Að mati ráðuneytisins er við ákvörðunina ekki tekið nægilegt tillit til þess fordæmalausa ástands sem skyndilega hefur skapast í starfsemi kæranda, sem rekja má til útbreiðslu kórónuveiru, við túlkun á lækkunarheimild 1. gr. reglugerðar nr. 235/2020. Að mati ráðuneytisins fæst ekki séð hvernig markmiðinu um að tryggja neytendavernd við efndir samninga hafi ekki mátt ná með vægara móti, s.s. með því að binda tryggingarfjárhæð kæranda ([X] kr. miðað við fyrirliggjandi gögn við dagsetningu ákvörðunar Ferðamálastofu) til 12 mánaða, ásamt því að vekja athygli á skyldu tryggingaskylds aðila um að tilkynna Ferðamálastofu um fyrirsjáanlega aukna tryggingaskylda veltu á gildistíma ákvörðunar sbr. 6. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, og leiðbeina kæranda að óska eftir lækkun tryggingarfjárhæðar á gildistíma ákvörðunarinnar á grundvelli aðsendra gagna, verði tilefni til þess á gildistíma ákvörðunarinnar.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun Ferðamálastofu, dags. 20. maí 2020, um að hækka tryggingarfjárhæð kæranda og skylda kæranda til að leggja fram tryggingu að fjárhæð [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020, og [X] kr. frá 1. desember 2020. Við endurákvörðun á tryggingarfjárhæð kæranda er jafnframt lagt fyrir Ferðamálastofu að hafa mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í úrskurði þessum og eiga við þegar beitt er sérstakri lækkunarheimild 1. gr. reglugerðar 235/2020.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ferðamálastofu, dags. 20. maí 2020, um að hækka tryggingarfjárhæð kæranda og skylda kæranda að leggja fram tryggingu að fjárhæð [X] kr. frá 1. september 2020 til 30. nóvember 2020 og [X] kr. frá 1. desember 2020, er felld úr gildi.

Lagt er fyrir Ferðamálastofu að taka mál kæranda til meðferðar að nýju með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í úrskurði þessum.