826/2019. Úrskurður frá 27. september 2019
Úrskurður
Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 826/2019 í máli ÚNU 190200014.Kæra, málsatvik og málsmeðferð
Með erindi, dags. 15. febrúar 2019, kærði A lögmaður, f.h. Frigus II ehf., afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði eftir því með bréfi, dags. 11. febrúar 2019, að ráðuneytið veitti honum aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf. Kærandi hafði áður kært til úrskurðarnefndarinnar synjun ráðuneytins á beiðni hans um aðgang að sömu greinargerð. Úrskurðarnefndin felldi málið niður, þar sem kæran barst að liðunum kærufresti, í samræmi við samþykki aðila, sbr. mál ÚNU 19010004.Ráðuneytið svaraði kæranda með bréfi, dags. 15. febrúar 2019, þar sem fram kom að sama beiðni hefði áður borist ráðuneytinu og hefði henni verið synjað með vísan til 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Greinargerðin hefði verið send ráðuneytinu á grundvelli lagaskyldu, væri í formi draga og athugun málsins ekki lokið. Ekkert nýtt hefði komið fram sem breytti þeirri afgreiðslu. Ekki var leiðbeint um kærurétt en á það bent að bærist ráðuneytinu beiðni frá öðrum aðila en kæranda mætti ætla að sú ákvörðun væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Með bréfi, dags. 22. febrúar 2019, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins barst 6. mars 2019. Þar segir að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til erindis kæranda þann 5. nóvember 2018 í máli ÚNU 19010004. Ráðuneytið líti svo á að erindið sem svarað hafi verið í febrúar hafi falið í sér beiðni um endurupptöku á stjórnsýsluákvörðun ráðuneytisins frá nóvember 2018 en ekki nýja stjórnvaldsákvörðun. Ráðuneytið hafi ekki talið að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um endurupptöku máls hafi verið uppfyllt. Svar ráðuneytisins til kæranda hafi því ekki falið í sér nýja synjun á beiðni um aðgang að gögnum, heldur hafi verið vísað til þess að málinu væri þegar lokið af hálfu ráðuneytisins og að ekki væru forsendur til að taka það upp á nýju. Ráðuneytið telji að nefndin geti tekið kæruna til meðferðar, að uppfylltum skilyrðum 28. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telji ekki unnt, með hliðsjón af tilgangi með kærufresti upplýsinga-laga, að horfa eingöngu til þess undir hvaða yfirskini erindið sé sent heldur skuli stjórnsýslu-meðferð þess fyrst og fremst ráðast af efnislegu inntaki. Línan milli nýs stjórnsýslumáls og endurupptöku eldra máls geti hins vegar verið óskýr. Það sé mat ráðuneytisins að sjónarmið að baki kærufrestum í stjórnsýslumálum, að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd, væru fyrir borð borin ef málsaðili geti ítrekað lagt fyrir stjórnvald erindi sama efnis, þegar kærufrestir séu liðnir. Í þessu sambandi horfi ráðuneytið til almannahagsmuna sem tengist varanleika og skilvirkni í stjórnsýsluframkvæmd og því að úrlausnir séu endanlegar, með eðlilegum fyrirvara um skilyrði fyrir afturköllun eða endurupptöku sem kunni að vera fyrir hendi.
Fram kemur í umsögninni að hin kærða afstaða frá nóvember 2018 snúist um lagatúlkun sem ráðuneytið telji sjálfsagt að nefndin taki afstöðu til, á þeim grundvelli sem hún telji eiga við. Í þessu tilviki verði þó ekki fram hjá því horft að kærandi hafi látið hjá líða að nýta tæk réttarúrræði, með því að aðhafast ekki innan lögmælts kærufrests. Þegar úrlausn sé ekki kærð innan frests öðlist hún endanleg efnisleg réttaráhrif. Þannig liggi fyrir niðurstaða innan stjórn-sýslunnar um beiðni kæranda, með fyrirvara m.a. um mögulega beitingu 28. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi kunni m.a. að skipta máli að ráðuneytið hafi rækt leiðbeiningar¬skyldu sína, sbr. 7. gr. laganna.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. mars 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 20. mars 2019, segir m.a. að ekkert sé því til fyrirstöðu að upplýsingabeiðni væri lögð fram aftur enda séu upplýsingar þannig að annað hvort séu þær aðgengilegar almenningi á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga eða ekki. Kærandi segir ágreining málsins lúta að því hvort ráðuneytið hafi undir höndum greinargerð setts ríkisendur-skoðanda eða drög að greinargerð sem send hafi verið til umsagnar ráðuneytisins. Í bréfi Sigurðar Þórðarsonar fyrrv. setts ríkisendurskoðanda, dags. 22. nóvember 2018, til kæranda komi fram að hann hafi með bréfi 27. júlí 2018 til forseta Alþingis, afhent greinargerð, en Sigurður hafði þá látið af starfi sem settur ríkisendurskoðandi. Í bréfi hans til forseta Alþingis, dagsettu sama dag, segir að greinargerðin sé send ríkisendurskoðanda ásamt vinnugögnum. Auk þess sé greinargerðin send fjármála- og efnahagsráðherra, Lindarhvoli ehf., Seðlabanka Íslands og umboðsmanni Alþingis. Í bréfinu til forseta Alþingis sé hvergi minnst á drög að greinargerð eða ráð fyrir því gert að þessir aðilar komi að athugasemdum eða skila inn umsögn vegna greinargerðarinnar, né sé umsagnar óskað. Þetta komi síðan skýrt fram í bréfi Alþingis til kæranda, dags. 25. febrúar 2019. Með hliðsjón af þessu mætti ætla að ráðuneytið sé að vísa til einhvers annars gagns en beiðni kæranda nái til.
Í athugasemdunum kemur fram að samkvæmt öllum fyrirliggjandi gögnum sé um að ræða endanlega greinargerð setts ríkisendurskoðanda. Greinargerðin hafi ekki verið send ráðuneytinu til kynningar eða umsagnar heldur sem lokaskjal setts ríkisendurskoðanda sem afhent hafi verið ráðuneytinu án lagaskyldu.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um starfsemi Lindarhvols ehf, sem er í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Eins og fram hefur komið barst kæra vegna ákvörðunar ráðuneytisins um að synja beiðni um gögn utan kærufrests og óskaði kærandi þá eftir gögnum aftur. Ráðuneytið svaraði því að það liti svo á að um væri að ræða beiðni um endurupptöku fyrra málsins og að skilyrði endurupptöku væru ekki uppfyllt. Sú afgreiðsla var kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þrátt fyrir framangreinda afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum verður að líta sem svo á að í afgreiðslunni hafi falist synjun sem er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Ákvæði upplýsingalaga, nr. 140/2012, koma ekki í veg fyrir að sami aðili geti óskað aðgangs að sama gagni hjá stjórnvaldi oftar en einu sinni og með því fengið nýja ákvörðun sem er kæranleg til úrkskurðarnefndarinnar á grundvelli V. kafla laganna. Öllum ákvörðunum stjórnvalda um beiðnir um afhendingu gagna skulu fylgja leiðbeiningar um kærurétt, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna.Ákvörðun fjármála- og efnhagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda var byggð á ákvæði 3. mgr. 15. gr. sbr. 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Kemur því til athugunar úrskurðarnefndarinnar hvort þau lagaákvæði feli í sér sérstaka þagnarskyldureglu sem takmarkar upplýsingarétt almennings.
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda, hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frum¬varps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Ríkisendurskoðandi er sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfar á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Það er hlutverk ríkisendurskoðanda að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í IV. kafla laganna eru málsmeðferðar-reglur þar sem fram koma ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Í 14. gr. laganna er lögð sú skylda á ríkisendurskoðanda að senda þeim sem sætir athugun eða eftirliti drög að skýrslum eða greinargerðum til umsagnar. Hvað aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun varðar kemur fram í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geti fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefði fengið þau afhent. Frá þessari reglu er undantekning í 2. málsl. sömu málsgreinar þar sem fram kemur að drög að slíkum gögnum sem send hafa verið aðilum til kynningar eða umsagnar eru ekki aðgengileg. Þá hefur ríkisendurskoðandi á grundvelli 3. málsl. málsgreinarinnar heimildir til að ákveða að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.
Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, kemur m.a. fram að ófullgerð gögn sem send hafi verið aðila til umsagnar séu í raun vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum, en geti mögulega leitt til þess að röng eða beinlínis villandi umræða fari af stað áður en ríkisendurskoðandi hafi lokið athugun sinni. Slíkt geti valdið óþarfa fyrirhöfn og kostnaði. Mikilvægt sé að ríkisendurskoðandi fái nauðsynlegt ráðrúm til þess að vinna að athugunum sínum og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað ef upplýsingar verði t.d. gerðar aðgengilegar á rannsóknarstigi. Að lokinni athugun ríkisendurskoðanda reyni á aðgangsrétt skv. 2. mgr. en þar komi fram að ef óskað er aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða eftir atvikum ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál.
Ákvæði 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ber heitið: Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Þegar 3. mgr. ákvæðisins er skoðuð verður að draga þá ályktun að málsgreinin taki fremur til þeirra gagna sem þar falla undir en þess aðila sem hefur þau gögn í fórum sínum, þ.e. ákvæðið taki til gagnsins sjálfs án tillits til þess hvar gagnið er að finna svo fremi að ríkisendurskoðandi hafi afhent gagnið öðrum til kynningar eða umsagnar á grundvelli lagaskyldu. Önnur túlkun á ákvæðinu yrði til þess að um leið og ríkisendurskoðandi sendi skjöl á grundvelli lagaskyldu til aðila myndu þau missa stöðu sína sem vinnuskjöl. Með því næðist ekki markmið ákvæðisins sem áður hefur verið lýst.
Samkvæmt framangreindu fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sé ætlað að taka til draga að greinargerðum ríkisendurskoðenda, einnig þegar slík drög hafa verið afhent stjórnvöldum á grundvelli lagaskyldu þar að lútandi.
Greinargerðin sem hér um ræðir var send ráðuneytinu á grundvelli lagaskyldu og eins og fram hefur komið var hún í drögum og athugun málsins ekki lokið. Samkvæmt framangreindu er greinargerðin undirorpin sérstakri þagnarskyldu 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Þegar lokaeintak greinargerðarinnar hefur verið afhent Alþingi á framangreind regla laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ekki lengur við um takmörkun á aðgengi að greinargerðinni.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja beiðni kæranda, A lögmanns, f.h. Frigus II ehf., um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson