Mál nr. 352/2017
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 352/2017
Miðvikudaginn 24. janúar 2018
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Jón Baldursson læknir.
Með kæru, dags. 26. september 2017, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 30. maí. 2017 þar sem umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur var synjað.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með rafrænni umsókn, móttekinni 14. janúar 2017. Með ákvörðun, dags. 27. mars 2017, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að endurhæfing væri ekki fullreynd. Kærandi óskaði eftir endurskoðun á ákvörðun stofnunarinnar með tölvubréfi 24. apríl 2017. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 30. maí 2017, var kæranda tilkynnt að ekki væri tilefni til breytinga á fyrri ákvörðun. Kærandi óskaði ítrekað eftir rökstuðningi Tryggingastofnunar fyrir ákvörðuninni og var hann veittur með bréfi, dags. 15. ágúst 2017.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 28. september 2017. Með bréfi, dags. 4. október 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 19. október 2017, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með tölvubréfi úrskurðarnefndar sama dag. Með tölvubréfi 26. október 2017 bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 8. nóvember 2017, bárust athugasemdir Tryggingastofnunar og voru þær sendar kæranda til kynningar með tölvubréfi úrskurðarnefndar sama dag. Athugasemdir og frekari gögn bárust frá kæranda með tölvubréfi 16. nóvember 2017 og voru send Tryggingastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. nóvember 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir kröfu um að Tryggingastofnun ríkisins taki umsókn hans um örorkulífeyri og tengdar greiðslur til afgreiðslu. Þá krefst kærandi að gætt sé jafnræðis og að hann fái greiddar bætur afturvirkt.
Í kæru segir að Tryggingastofnun ríkisins hafi neitað kæranda um örorkumat á þeim grundvelli að hann þyrfti fyrst að gangast undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kæmi. Þar sem kærandi sé í fangelsi eigi hann ekki möguleika á því að gangast undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar sem Tryggingastofnun hafi farið fram á og hafi hann því óskað eftir því að tekið yrði tillit til þess og að umsókn hans yrði endurskoðuð. Tryggingastofnun hafi synjað honum þar sem ekkert nýtt hafi komið fram til að breyta fyrra mati. Í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir ákvörðun sinni hafi því verið haldið til streitu að hann yrði að fara í þetta mat án þess að það hafi verið tekið fram af hverju. Í því samhengi sé bent á að samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar sé Tryggingastofnun heimilt að setja þetta skilyrði en þess sé ekki krafist og því hljóti að vera hægt að taka tillit til aðstæðna. Með ákvörðun Tryggingastofnunar hafi verið girt fyrir möguleika einstaklinga í sambærilegri stöðu að sækja rétt sinn. Kæranda hafi verið haldið uppi af […]í […] og það hafi verið honum afar íþyngjandi og aukið á vanlíðan hans.
Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. október 2017, segir að í kjölfar synjunar stofnunarinnar hafi kærandi leitað til Afstöðu, félags fanga, sem hafi sett sig í sambandi við VIRK starfsendurhæfingarsjóð til að kanna möguleika hans á endurhæfingu í fangelsi. Afstaða hafi fengið þau svör að VIRK fyndi ekki flöt á því að veita föngum á Íslandi þjónustu. Þau svör séu ekki í samræmi við það sem komi fram á vefsvæði VIRK um skilyrði þess að eiga rétt á þjónustu, helstu ástæður frávísana og þess sem komi fram í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 60/2012 um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða. Þar segi:
„Óheimilt er að neita einstaklingi um aðild að starfsendurhæfingarsjóði, svo sem á grundvelli heilsufars, hjúskaparstöðu, fjölskyldustærðar eða kyns, enda uppfylli hann skilyrði laga þessara um aðild að starfsendurhæfingarsjóði.“
Tryggingastofnun hafi vitnað í athugasemdir með frumvarpi um breytingar á 1. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Ástæða sé að endurbirta þann texta en með örlitlum leturbreytingum.
„Mikilvægt er að ALLIR sem einhverja starfsgetu hafa EIGI KOST á endurhæfingarúrræðum sem leiða til aukinna möguleika á atvinnuþátttöku. Efla þarf endurhæfingu þeirra sem búa við skerta starfshæfni og gera þeim þannig mögulegt að komast á ný út á vinnumarkað eða taka á annan hátt virkan þátt í samfélaginu. Það er ekki einvörðungu mikilvægt einstaklinganna sjálfra vegna heldur ekki síður samfélagsins alls að efla endurhæfingu eins og kostur er.“
Ljóst sé af framangreindu að ekki eigi að útiloka fanga í íslenskum fangelsum frá því að eiga kost á endurhæfingarúrræðum, allir eigi að eiga kost á endurhæfingarúrræðum. Engu að síður gangi VIRK starfsendurhæfingarsjóður í berhögg við íslensk lög.
Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé að finna almennt bann við hvers konar mismunun, sbr. 1. mgr. 65. gr. Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar sé mælt fyrir um að öllum sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. VIRK starfsendurhæfingarsjóður sniðgangi því einnig stjórnarskrá Íslands.
Þar sem VIRK starfsendurhæfingarsjóður hafi neitað að veita þá þjónustu sem Tryggingastofnun geri kröfu um að kærandi gangist undir verði að líta til 2. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar en í greinargerð Tryggingastofnunar sé ítrekað vísað í það ákvæði. Þar segi:
„Heimilt er að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð.“
Lykilorði ákvæðisins sé orðið „heimilt“ þar sem um sé að ræða heimildarákvæði sem rétt þyki að beita í ákveðnum tilvikum. Það þýði jafnframt að ef starfsendurhæfingarsjóðurinn neiti að veita þá þjónustu sem Tryggingastofnun krefjist þá beri að líta til þess að um sé að ræða heimildarákvæði. Til þess að tryggja stjórnarskrárbundin réttindi kæranda þurfi Tryggingastofnun að líta fram hjá umræddri heimild og taka afstöðu til örorku hans.
Í ákvörðun Tryggingastofnunar segi að fara verði með málið eins og annarra sem glími við sambærilegan heilsufarsvanda. Athygli sé vakin á að umboðsmaður Alþingis hafi margoft bent á að aðstæður frelsissviptra manna séu ekki sambærilegar við aðstæður þeirra sem njóti frelsis og að kærandi hafi ekki möguleika á þjónustu starfsendurhæfingarsjóða. Enn fremur hafi Tryggingastofnun vísað í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 51/2016 þar sem umsækjandi hafi búið á B. Ekki sé getið um það að viðkomandi hafi í því tilviki verið frjáls ferða sinna og hafi því getað sótt þjónustu á höfuðborgarsvæðinu eða hvert á land sem er. Tilvísunin eigi því ekki við í tilviki frelsissvipts manns.
Þegar framangreint sé skoðað í samhengi sé ljóst að samtal verði að eiga sér stað á milli Tryggingastofnunar og VIRK um það hvernig beri að veita þjónustu til fanga í íslenskum fangelsum. Þar til það samtal hafi átt sér stað og niðurstaða fáist geti Tryggingastofnun ekki skorast undan þeirri ábyrgð sem stjórnarskrá Íslands leggi á herðar stofnuninni og verði því að horfa fram hjá nefndu heimildarákvæði og taka afstöðu til örorku hans.
Að lokum sé ástæða til að benda úrskurðarnefndinni á þrennt í niðurstöðukafla Tryggingastofnunar sem sé óskylt máli þessu en sé mögulega sett fram sem tilraun til að fegra hlut stofnunarinnar. Atriðin séu alla vega hvorki rökstuðningur fyrir synjuninni né ástæður fyrir því að kærandi eigi ekki að sækja um örorkumat.
Í fyrsta lagi hafi Tryggingastofnun tekið fram að bætur til lífeyrisþega falli niður þegar viðkomandi afpláni dóm í fangelsi og að heimilt sé að greiða lífeyrisþegum sem afplána dóm ráðstöfunarfé. Greiðsla ráðstöfunarfjár til lífeyrisþega í fangelsum sé ein stærsta ástæða þess að þeir geti lifað mannsæmandi lífi á meðan á afplánun standi. Þegar gerðar voru breytingar á lögum um almannatryggingar á 145. löggjafarþingi hafi meirihluti velferðarnefndar lagst gegn því að hróflað væri við þessu fyrirkomulag. Þingmenn kváðust ekki tilbúnir til að skerða réttindi þessa hóps frekar.
Í öðru lagi hafi Tryggingastofnun vísað í lög um fullnustu refsinga og að samkvæmt þeim fái óvinnufærir fangar, sem framvísi læknisvottorði, dagpeninga sem duga eigi fyrir brýnustu nauðsynjum. Dagpeningar Fangelsismálastofnunar séu 670 kr. fyrir hvern virkan dag vikunnar eða 3.350 kr. á viku. Hvorki séu greiddir dagpeningar fyrir helgar né lögbundna frídaga. Þessir dagpeningar hrökkvi skammt.
Í þriðja lagi hafi Tryggingastofnun bent á að hægt sé að sækja um fjárstyrk til sveitarfélaga og að sveitarfélög hafi ákveðnar framfærsluskyldur. Í áliti Sambands íslenskra sveitarfélaga til Afstöðu, félags fanga, dags. 4. ágúst 2017, segi að um sé að ræða eitt af mörgum „gráum svæðum“ í verkaskiptingu innan velferðarkerfisins. Sambandið hafi vísað í álit umboðsmanns Alþingis nr. 5335/2008 og segi niðurstöðu þess sýna að meinbugir séu á samspili ákvæða laga um félagsþjónustu og laga um fullnustu refsinga. Í álitnu segi: „Úr þeim annmarka [verður] ekki bætt nema með því að taka af skarið um það með nýjum lagaákvæðum hvort og þá að hvaða marki sveitarfélögum [sé] skylt að standa undir framfærslu fanga í afplánun,“. Óski nefndin eftir að fá álit Sambands íslenskra sveitarfélaga til Afstöðu þá geti kærandi hlutast til um það.
Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 8. nóvember 2017, segir að stofnunin varpi frá sér ábyrgð og segi að málið snúi ekki að stofnuninni heldur dómsmálaráðuneytinu og velferðarráðuneytinu. Sérfróð úrskurðarnefnd velferðarmála hljóti að sjá að í máli kæranda sé pottur brotinn og panna sprengd. Í ferlinu felist mannréttindabrot samkvæmt stjórnarskrá og Mannréttindasáttmála Evrópu.
Að mati kæranda beri nefndinni að komast að þeirri niðurstöðu að víkja eigi frá umræddu heimildarákvæði í tilvikum fanga, á meðan staðan sé þannig að fangar í íslenskum fangelsum njóti ekki endurhæfingarúrræða sem Tryggingastofnun krefjist. Ríkisstofnanir megi ekki varpa frá sér ábyrgð með þessum hætti og vísa á ráðuneyti án þess að hafa í nokkru brugðist við.
Þá sé bent á að í fangelsinu séu ýmis úrræði sem fangar geti sótt sér til að viðhalda starfsgetu sinni og þekkingu. Fangar geti unnið létta vinnu, farið í skóla og leitað sér aðstoðar fagfólks við hinum ýmsu erfiðleikum. Kærandi hafi tekið þátt í öllum þeim úrræðum sem hafi staðið honum til boða í fangelsinu og þrátt fyrir veikindi þá sýni hann alla þá virkni í þátttöku í öllu sem hann mögulega geti, eins og fram komi í meðfylgjandi vottorði.
Tryggingastofnun væri í lófa lagið að viðurkenna þessa virkni sem starfsendurhæfingu eða eftir umsögn frá fagfólki fangelsisins að fella þetta heimildarákvæði niður.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé afgreiðsla Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.
Tryggingastofnun ríkisins meti örorku þeirra sem sæki um örorkubætur. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar eigi þeir rétt á örorkulífeyri sem uppfylli tiltekin skilyrði. Þar segi:
„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, eru á aldrinum 18-67 ára og
a) hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert við er þeir tóku hér búsetu,
b) eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“
Þá segi í 2. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar að Tryggingastofnun sé heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats komi, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð. Örorkustyrkur greiðist samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar þeim sem skorti að minnsta kosti helming starfsorku sinnar.
Fjallað sé um framkvæmd örorkumats í reglugerð um örorkumat nr. 379/1999. Samkvæmt 1. og 2. gr. reglugerðarinnar meti tryggingalæknir örorku þeirra sem sæki um örorkubætur frá Tryggingastofnun ríkisins samkvæmt staðli sem byggður sé á læknisfræðilega viðurkenndum sjúkdómum eða fötlun, sbr. fylgiskjal 1 með reglugerðinni. Þá segi í 4. gr. reglugerðarinnar að heimilt sé að meta umsækjanda að minnsta kosti 75% öryrkja án þess að byggja á staðli, sbr. fylgiskjal 1, ef tryggingalæknir telji sýnt af læknisvottorði eða öðrum gögnum að umsækjandi hafi hlotið örorku til langframa vegna læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar eða muni sannanlega hljóta slíka örorku.
Afpláni lífeyrisþegi refsingu í fangelsi falli niður allar bætur hans, sbr. 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar. Þegar bætur hafi verið felldar niður sé heimilt að greiða ráðstöfunarfé í samræmi við 8. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar.
Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri og tengdar greiðslur með umsókn, dags. 14. janúar 2017. Niðurstaða örorkumats hafi verið sú að kæranda var synjað um örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar. Út frá gögnum kæranda hafi það verið mat Tryggingastofnunar að ekki væri tímabært að taka afstöðu til örorku kæranda þar sem endurhæfing hafi ekki verið fullreynd. Þá hafi kærandi skilað inn nýju læknisvottorði, dags. 19. maí 2017, en vottorðið hafi ekki verið talið gefa tilefni til breytinga á fyrra mati stofnunarinnar. Þá hafi kærandi óskað eftir rökstuðningi tryggingalæknis á synjun á örorku og vísað meðal annars til þess að endurhæfing hafi ekki verið valmöguleiki þar sem hann afpláni refsingu í fangelsi.
Tryggingastofnun hafi sent kæranda bréf 15. ágúst 2017 þar sem vísað hafi verið í ástæður fyrir synjun örorkulífeyris. Þar sé meðal annars vísað í að Tryggingastofnun sé heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats komi, sbr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Samkvæmt gögnum málsins hafi ekki verið tímabært að taka afstöðu til örorku þar sem endurhæfing hafi ekki verið fullreynd. Hafi því umsókn kæranda verið synjað.
Orðalag 2. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar sé skýrt að því leyti að löggjafinn telji heimilt að setja það skilyrði að endurhæfing sé fullreynd áður en til mats á örorku komi. Endurhæfing aðstoði einstaklinga við að komast aftur á vinnumarkað og sé um að ræða þverfagleg, einstaklingsmiðuð úrræði sem eigi að stuðla að virkri þátttöku einstaklingsins í samfélaginu. Mikilvægt sé að einstaklingar, sem hugsanlega sé hægt að endurhæfa, fullnýti öll möguleg endurhæfingarúrræði sem í boði séu við þeim heilsufarsvandamálum sem hrjái þá.
Fram komi í athugasemdum við breytingar meðal annars á lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sem hafi síðar orðið að breytingarlögum nr. 120/2009, að:
„[…] Mikilvægt er að allir sem einhverja starfsgetu hafa eigi kost á endurhæfingarúrræðum sem leiða til aukinna möguleika á atvinnuþátttöku. Efla þarf endurhæfingu þeirra sem búa við skerta starfshæfni og gera þeim þannig mögulegt að komast á ný út á vinnumarkað eða taka á annan hátt virkan þátt í samfélaginu. Það er ekki einvörðungu mikilvægt einstaklinganna sjálfra vegna heldur ekki síður samfélagsins alls að efla endurhæfingu eins og kostur er.“
Í læknisvottorði kæranda komi fram að kærandi eigi sögu um ulcerativan proctosigmoiditis og B-12 skort. Þá hafi kærandi glímt við kvíða og þunglyndi. Í gögnum málsins sé ekki hægt að sjá að reynt hafi verið að taka á heilsufarsvanda kæranda. Þau heilsufarsvandamál sem nefnd séu í læknisvottorði kæranda sé hægt að taka á með fjölmörgum endurhæfingarúrræðum. Það verði því að teljast eðlilegt skilyrði að kærandi gangist undir endurhæfingu áður en hann verði metinn til örorku. Þar af leiðandi telji Tryggingastofnun ekki heimilt að meta örorku kæranda að svo stöddu áður en sýnt hafi verið fram á að endurhæfing kæranda sé fullreynd.
Í kæru komi fram að kærandi sé í fangelsi og telji sig ekki geta sinnt endurhæfingu þar. Tryggingastofnun vilji vekja athygli á því að félagslegar aðstæður kæranda breyti því ekki að ráða megi bót á heilsufarsvandamálum hans með endurhæfingu, fara þurfi með mál kæranda eins og annarra sem glími við sambærilegan heilsufarsvanda en þeim sé að jafnaði vísað í endurhæfingu. Í þessu samhengi vísi Tryggingastofnun í úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 51/2016. Í fyrrnefndum úrskurði hafi kærandi byggt málstað sinn á þeim sjónarmiðum að kærandi byggi í B og að sömu endurhæfingarúrræði væru ekki í boði þar líkt og á höfuðborgarsvæðinu. Í niðurstöðu úrskurðarins hafi úrskurðarnefnd velferðarmála vísað í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð og sagt að í fyrrnefndri grein kæmi skýrlega fram að skilyrði fyrir greiðslum endurhæfingarlífeyris væri að umsækjandi tæki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem teldist fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila. Ekki væri kveðið á um neina undanþágu frá framangreindu skilyrði í lögunum. Úrskurðarnefndin hafi því talið að ekki væri heimilt að veita undanþágu frá því skilyrði á grundvelli búsetu.
Ítarlega hafi verið farið yfir gögn málsins sem fylgi þessari kæru. Út frá fyrirliggjandi gögnum, meðal annars læknisvottorðum og spurningalista kæranda, hafi það verið mat Tryggingastofnunar að ekki hafi verið tímabært að taka afstöðu til örorku að svo stöddu þar sem endurhæfing hafi ekki verið reynd.
Þá telji Tryggingastofnun ekki ástæðu til að meta kæranda í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 379/1999 um örorkumat þar sem um undantekningarákvæði sé að ræða sem skýra verði þröngt samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum.
Rétt sé að taka fram að samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar falli niður allar bætur til lífeyrisþega sé hann dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á einhverri stofnun. Þegar bætur hafi verið felldar niður samkvæmt fyrrnefndu ákvæði sé heimilt að greiða fanga ráðstöfunarfé í samræmi við 8. mgr. 48. gr. sömu laga. Kærandi ætti því ekki rétt á lífeyrisgreiðslum þó að hann hefði örorkumat.
Þá vilji stofnunin benda á lög nr. 15/2016 um fullnustu refsinga. Í 27. gr. laganna sé fjallað um þóknun og dagpeninga sem fangar fái greidda frá Fangelsismálastofnun. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. skuli greiða fanga þóknun fyrir ástundun vinnu eða náms. Sé ekki unnt að útvega fanga vinnu eða geti hann samkvæmt læknisvottorði ekki sinnt vinnuskyldu skuli hann fá greidda dagpeninga fyrir þá daga sem hann hefði ella unnið. Fangelsismálastofnun ákveði fjárhæð dagpeninga og skuli hún miðast við að fangi eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu. Í 2. mgr. 27. gr. segi að fangi sem eigi kost á vinnu eða útvegi sér hana sjálfur fái ekki dagpeninga. Sama gildi um fanga sem vikið sé úr vinnu eða neiti að vinna án gildrar ástæðu.
Tryggingastofnun vilji í lokin benda á að hægt sé að sækja um fjárstyrk til sveitarfélags í samræmi við 12. og 13. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt fyrrnefndum lögum hafi sveitarfélög ákveðnar framfærsluskyldur gagnvart íbúum sínum og breyti í sjálfu sér engu þótt íbúar sveitarfélagsins dvelji tímabundið í fangelsi í öðru sveitarfélagi. Hlutaðeigandi sveitarfélag meti hvort viðkomandi eigi rétt til fjárhagsaðstoðar í samræmi við þær reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar sem í gildi séu í sveitarfélaginu.
Í athugasemdum Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 8. nóvember 2017, sé sérstaklega vakin athygli á varðandi athugasemdir kæranda við framboð VIRK starfsendurhæfingarsjóðs á endurhæfingarúrræðum í fangelsum sé ekki á forræði Tryggingastofnunar ríkisins. Telji kærandi að starfsendurhæfingarsjóðurinn eða fangelsismálayfirvöld séu ekki að standa við lögbundnar skyldur sínar þurfi hann að snúa sér til viðeigandi stjórnvalda með þær athugasemdir. Dómsmálaráðuneytið fari með yfirstjórn fangelsismála og velferðarráðuneytið með umsjón laga nr. 60/2012 um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 30. maí 2017, þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur og honum bent á að sækja um endurhæfingarlífeyri. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort heimilt sé að synja kæranda um örorkumat samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þar sem endurhæfing samkvæmt 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð hafi ekki verið reynd.
Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar eiga þeir rétt til örorkulífeyris sem metnir eru til að minnsta kosti 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar metur Tryggingastofnun örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli.
Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 18. gr. er heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga nr. nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir:
„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.“
Í vottorði C læknis, dags. 15. desember 2016, segir að sjúkdómsgreining kæranda sé ótilgreind geðlægðarlota og að kærandi sé óvinnufær frá X 2016. Í sjúkrasögu kæranda er tilgreint þunglyndi, „somatisering“, verkir og skjálfti í vinstri líkamshelmingi. Um fyrra heilsufar segir í læknisvottorðinu:
„X árs gamall dæmdur [...] sem situr inni v brota [...]. Verið í afplánun frá X. Nú í afplánun D. Húsnæðislaus. Saga um ulcerativan proctosigmoiditis og B-12 skort. Hefur glímt við kvíð og þunglyndi. Framtaksleysi, áhugaleysi, sjálfsvígshugsanir en ekki mótuð plön. Farið á meðferð með Miron, gekk ekki, nú á Fluoxetin 60mg 1x1. Er í […]“
Skoðun á kæranda 15. desember 2016 var lýst svo í vottorðinu:
„Geðslag lækkað. Depurðarlegur. Ekki metin í sjálfsvígshættu.“
Í vottorði E læknis, dags. 19. maí 2017, segir að sjúkdómsgreining kæranda sé ótilgreind geðlægðarlota. Þá segir um fyrra heilsufar kæranda:
„það er vísað í fyrra vottorð, sem var neitað með þeim rökum að A hefur ekki verið á endurhæfingarlífeyri og ekki nýtt sér endurhæfingarúrræði.
Það er bent á sú staðreynd að A er búinn að vera í fangelsi síðan X og er ennþá vistmaður í fangelsi D. Því er ekki hægt að hann mun sækja sér endurhæfingarúrræði á vegum VIRK.“
Undir meðferð kærumálsins lagði kærandi fram staðfestingu F sálfræðings á viðtölum og ráðgjöf sálfræðings, dags. 27. október 2017, en þar segir meðal annars:
„Undirrituð hefur veitt A sálfræðiviðtöl frá því X. A hefur sýnt áhuga á að vinna í sjálfum sér og hefur tekið jákvæðum breytingum. Í viðtölum hefur verið unnið með brotatengda þætti, kvíða, skömm og sorg. A hefur tekið leiðsögn, verið mjög áhugasamur og gert þau verkefni sem fyrir hann hafa verið lögð. Þá hefur hann einnig setið námskeið „tilfinningar og tilfinningastjórn“ og nútvitundarnámskeið.“
Kærandi lagði einnig fram staðfestingu á námi hans við G dags. 10. nóvember 2017. Þar kemur fram að hann hafi verið í námi við G frá X en frá X hafi hann ekki haft starfsþrek vegna slæmrar líðanar og þunglyndis og af þeim sökum hafi hann ekki lokið prófum. Þá lagði kærandi einnig fram virknivottorð, dags. 16. nóvember 2017, frá fangelsinu D.
Úrskurðarnefnd velferðarmála, sem meðal annars er skipuð lækni, leggur sjálfstætt mat á öll fyrirliggjandi gögn. Eins og áður hefur komið fram er Tryggingastofnun ríkisins heimilt að setja það skilyrði að umsækjandi um örorkulífeyri gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 18. gr. um almannatryggingar. Kærandi hefur lagt fram gögn sem sýna virkni hans að undanförnu innan veggja fangelsisins. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er ekki um að ræða markvissa endurhæfingu með starfshæfni að markmiði í skilningi 7. gr. laga um félagslega aðstoð.
Kærandi vísar til þess að VIRK starfsendurhæfingarsjóður hafi lýst því yfir að sjóðurinn geti ekki staðið fyrir endurhæfingu innan veggja íslenskra fangelsa. Engin gögn liggja fyrir um framangreinda yfirlýsingu VIRK og ákvarðanir sjóðsins eru ekki kæranlegar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur aftur á móti rétt að benda kæranda á að samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð er það ekki skilyrði greiðslna endurhæfingarlífeyris að sótt sé um endurhæfingu með aðstoð VIRK starfsendurhæfingarsjóðs. Eitt af skilyrðum greiðslna endurhæfingarlífeyris er að útbúin sé endurhæfingaráætlun í samvinnu við meðferðaraðila og geta slíkar áætlanir verið útbúnar til dæmis af starfsendurhæfingarsjóðum, læknum og starfsfólki félagsþjónustu. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála hefur framangreind málsástæða kæranda því ekki áhrif á niðurstöðu máls þessa.
Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi hafi hvorki gengið undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar né viðeigandi endurhæfingu. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að veikindi kæranda séu þess eðlis að endurhæfing geti ekki komið að gagni. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um örorkumat á þeim forsendum að endurhæfing hafi ekki verið reynd er því staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um örorkumat, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir