Nr. 9/2018 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 9. janúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 9/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU17100048
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 18. október 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari Írans (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi og endursenda hann til Grikklands.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, í fyrsta lagi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og í öðru lagi með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr.1. mgr. 42. gr. sömu laga. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnunni verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann 28. janúar 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun þann 1. febrúar og 6. apríl 2017 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 23. maí 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 31. maí 2017. Kærunefnd úrskurðaði í máli kæranda þann 11. júlí 2017 og felldi ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og lagði fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný. Kærandi mætti á ný til viðtals hjá Útlendingastofnun þann 15. ágúst 2017 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 21. september 2017 tók Útlendingastofnun á ný ákvörðun í máli kæranda. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 18. október 2017. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 31. október 2017. Þann 6. desember 2017 barst kærunefnd viðbótargögn í málinu.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi auk þess sem hann hefði fengið útgefið dvalarleyfi á Grikklandi sem gildi til 24. apríl 2019.
Við meðferð málsins bar kærandi m.a. fyrir sig bágar aðstæður í Grikklandi. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Var það mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Grikklands. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra skyldi fresta réttaráhrifum.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki fara aftur til Grikklands því þar hafi hann ekki fengið neina félagslega eða fjárhagslega aðstoð og hafi þurft að greiða allt sjálfur. Kærandi hafi þraukað síðustu ár í Grikklandi með stopulli vinnu og hafi eytt öllu sparifé sínu. Löng bið hafi verið eftir nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og hún hafi verið afar kostnaðarsöm. Kærandi standi eftir allslaus, hafi misst konu sína og sé við það að missa samband sitt við 15 ára gamlan son sinn en honum hafi verið ómögulegt að sameinast honum í Grikklandi.
Kærandi byggir á því að heilsa hans sé slæm. Hvað líkamlega heilsu hans varði þá sé hann haldinn sjúkdómi sem kallist lymphoma en sjúkdómurinn lýsi sér þannig að hnútar myndist í líkama hans sem líkist krabbameini. Kærandi hafi farið í aðgerð í Grikklandi og í ljós hafi komið að þetta væri ekki krabbamein. Þá hafi kærandi farið í aðgerð hér á landi á framhandlegg til að fjarlægja járnstykki úr hendinni. Kærandi greinir jafnframt frá því að andleg heilsa hans sé ekki góð en andleg veikindi hans brjótist út í líkamlegum einkennum. Aðstæður kæranda í Grikklandi hafi haft áhrif á andlega heilsu hans, hann eigi erfitt með svefn og hafi leitað til geðlæknis þar í landi sem hafi ávísað honum svefnlyf. Þá hafi kærandi ítrekað kvartað undan þunglyndi hér á landi og hafi loks fengið tíma hjá sálfræðingi vegna þess. Starfsmenn Útlendingastofnunar hafi þó í upphafi neitað honum um slíka þjónustu. Kærandi bendi á að í úrskurði kærunefndar útlendingamála, nr. 410/2017, dags. 11. júlí 2017, hafi nefndin sent umsókn kæranda um alþjóðlega vernd aftur til Útlendingastofnunar til nýrrar meðferðar sökum galla á rannsókn stofnunarinnar varðandi andleg og líkamleg veikindi kæranda. Kærandi bendi einnig á að honum hafi verið leiðbeint um að fá skriflegar upplýsingar um heilsufar sitt og skila þeim til Útlendingastofnunar. Útlendingastofnun hafi hins vegar ekki lagt til að hann færi í sálfræðilegt mat. Kærandi taki fram að hann hafi ekki fjármagn til að greiða sjálfur fyrir sálfræðilegt mat en Útlendingastofnun hafi hingað til pantað og greitt fyrir slík möt þegar talin sé þörf á að meta andlega heilsu umsækjenda um alþjóðlega vernd. Hin nýja ákvörðun sé nú kærð til kærunefndar m.a. vegna sömu galla og sömu forsenda og sú fyrri hafi verið kærð.
Þá er gerð grein fyrir ýmsum atriðum er varða aðstæður, aðbúnað og réttarstöðu þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi og er í því sambandi vísað til fjölda skýrslna alþjóðlegra stofnana og frjálsra félagasamtaka. Í þeim skýrslum komi meðal annars fram að fordómar og mismunun viðgangist gagnvart flóttamönnum í Grikklandi. Þá sé félagslegt húsnæði eða annar stuðningur ekki í boði fyrir flóttamenn þar í landi. Samkvæmt handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna geti einstaklingur hafa sætt meðferð sem í sjálfu sér jafngildi ekki ofsóknum en sem sé samtvinnuð öðru mótlæti. Þegar mismunandi þættir séu teknir saman sem ein heild við slíkar aðstæður geti einstaklingur rökstutt með skynsamlegum hætti staðhæfingar um ástæðuríkan ótta við ofsóknir. Þá geti mismunun, t.d. á grundvelli kynþáttar, jafngilt ofsóknum brjóti hún gegn grundvallarmannréttindum.
Kærandi byggir á því að samkvæmt gögnum málsins virðist sem fella megi mál kæranda undir a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en kærandi telji það ótækt og taka eigi mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið. Þá kveði 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu. Í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga komi fram að einstaklingar sem séu í viðkvæmri stöðu falli undir ákvæðið. Þessi vilji löggjafans sé enn frekar staðfestur í athugasemdum við ákvæði til bráðabirgða við lög um útlendinga, sbr. lög nr. 81/2017, þar sem fram komi að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsókn um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að hann teljist vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi ákvæðisins en frásögn hans og ýmis önnur gögn gefi sterklega til kynna að hann glími bæði við andleg og líkamleg veikindi.
Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til tveggja úrskurða kærunefndar útlendingamála, nr. 550/2017 og 552/2017, sem séu dags. 10. október sl. Kærandi bendi á að ljóst sé að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna einstaklingsbundinna aðstæðna hans. Kærandi hafi greint frá erfiðum aðstæðum hans í Grikklandi. Kærandi bendi á að aðstæður flóttafólks með vernd í Grikklandi séu engu betri en í þeim ríkjum sem um ræddi í framangreindum úrskurðum kærunefndar og þeim sé kerfisbundið mismunað í Grikklandi. Byggist sú mismunun að miklu leyti á kynþætti viðkomandi aðila en líkt og komi fram í greinargerð með 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þurfi að horfa sérstaklega til þeirra sem hafi átt erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur hafi orðið fyrir sökum kynþáttar.
Af hálfu kæranda er einnig byggt á því að vegna aðbúnaðar og aðstæðna hans í Grikklandi myndi endursending þangað brjóta gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda verði að einblína á það hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Með vísan til þess sem rakið hafi verið um aðstæður viðurkenndra flóttamanna í Grikklandi sé ljóst að aðstæður þeirra séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. sáttmálans.
Til stuðnings varakröfu kæranda, um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, vísar kærandi til þess að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga þar sem stofnunin hafi ekki rannsakað nægjanlega andlega heilsu kæranda.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðlega vernd í Grikklandi og hefur hann gilt dvalarleyfi til 24. apríl 2019. Liggur þannig fyrir að kærandi hefur hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í Grikklandi og eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Við mat því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.
Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.
Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.
Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Engu að síður hefur skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.
Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“
Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:
Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.
Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“
Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.
Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga
Kærandi, sem er […] ára karlmaður sem greindi frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun þann 1. febrúar og 6. apríl sl. að hann væri með sjúkdóm, lipoma, sem lýsi sér þannig að það myndist hnútar í líkama hans sem líkist krabbameini en hann hafi nú þegar farið í aðgerð í Grikklandi og fengið það staðfest að hann sé ekki með krabbamein. Kærandi kvað andlegt heilsufar sitt vera slæmt en hann kvaðst hafa áhyggjur af framtíð sinni sem hefði slæm áhrif á hann en hann hafi fundið fyrir líkamlegum einkennum eins og astma sem hann tengi við streitu. Hann hafi leitað til geðlæknis í Grikklandi og fengið svefnlyf en hafi ekki viljað taka þau. Í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun þann 15. ágúst 2017 kom fram að kærandi hafi í apríl sl. farið í aðgerð á hendi hér á landi þar sem járn í hendinni hafi verið fjarlægt. Kærandi kvaðst enn ekki hafa rætt áðurnefndan sjúkdóm, lipoma, við lækni hér á landi en sjúkdómurinn hafi verið rannsakaður í Grikklandi og honum hafi verið tjáð að streita valdi sjúkdómnum. Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun lagði kærandi fram máli sínu til stuðnings, samskiptaseðla frá Göngudeild sóttvarna frá tímabilinu 6. febrúar til 4. september 2017. Þar komi m.a. fram að kærandi hafi leitað til lækna göngudeildarinnar vegna verkja í framhandlegg eftir að hafa brotnað illa á handleggnum fyrir um 20 árum síðan og eftirfylgni vegna aðgerðar á handleggnum. Jafnframt komi fram að kærandi hafi hitt sálfræðing í þrígang. Þá komi fram að kærandi sofi illa vegna áleitinna hugsana og hann íhugi stundum að skaða sig.
Kærunefnd bendir á að í tölvupóstsamskiptum Útlendingastofnunar við talsmann kæranda þann 16. ágúst 2017 kemur fram að pantaður hafi verið tími hjá lækni á Göngudeild sóttvarna þann 21. ágúst 2017 fyrir kæranda þar sem hann geti sérstaklega rætt sjúkdóminn lipoma við lækni. Í fyrirliggjandi samskiptaseðli frá Göngudeild sóttvarna, dags. 21. ágúst 2017, er hins vegar ekkert minnst á umræddan sjúkdóm kæranda. Í ljósi þess óskaði kærunefnd þann 24. nóvember 2017 eftir frekari læknisfræðilegum gögnum frá talsmanni kæranda varðandi líkamlega heilsu hans og hvort sjúkdómurinn, lipoma, sem hann sé haldinn hafi verið rannsakaður frekar hér á landi. Þann 6. desember sl. bárust kærunefnd læknisfræðileg gögn, dags. frá 21. apríl til 10. nóvember 2017, sem rituð eru vegna komu kæranda á bæklunarskurðdeild Landspítalans en þar kemur m.a. fram að kærandi hafi undirgengist aðgerð á vinstri framhandlegg og hafi stálplötur verið fjarlægðar. Engin frekari læknisfræðileg gögn voru lögð fram.
Í greinargerð kæranda, dags. 31. október 2017, er vísað til þess að kærandi sé haldinn sjúkdómi sem nefnist lymphoma sem er illkynja eitilfrumukrabbamein. Hins vegar er vísað til sjúkdóms kæranda í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 15. ágúst 2017, og í útskriftarnótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 6. febrúar 2017, sem lipoma. Við skoðun á heimildum um lipoma kemur m.a. fram að það sé góðkynja æxli úr fituvef staðsett undir húð og sé að öllu jöfnu sársaukalaust, hafi litlar aukaverkanir og þá sé auðvelt að fjarlægja það. Framangreind lýsing kemur heim og saman við lýsingu kæranda í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 6. apríl og 15. ágúst sl. á sjúkdómagreiningu þeirri sem hann hafi fengið hjá læknum í Grikklandi. Þegar talsmaður kæranda var inntur eftir svörum af hálfu kærunefndar um það af hverju hann hafi lagt til grundvallar að kærandi væri haldinn sjúkdómnum lymphoma greindi talsmaður frá því að kærandi hafi ekki vitað hvernig stafsetja ætti sjúkdóminn. Þá ítrekar talsmaður í tölvubréfi til kærunefndar þann 6. desember 2017 að hnútarnir hafi verið greindir góðkynja í Grikklandi og kærandi hafi ekki farið til læknis vegna lymphoma hér á landi. Í ljósi ósamræmis í vísun til sjúkdóms kæranda og þar sem engin læknisfræðileg gögn hafa verið lögð fram sem sýna fram á það að kærandi sé haldinn sjúkdómnum lymphoma, leggur kærunefnd til grundvallar að hann sé haldinn lipoma líkt og læknir á Göngudeild sóttvarna vísar til.
Samkvæmt framansögðu bera gögn málsins ekki með sér að líkamleg veikindi kæranda séu alvarleg eða að yfir standi meðferð við þeim hér á landi. Í því sambandi er áréttað að kærandi var skorinn upp vegna verkja í framhandlegg hér á landi en læknisfræðileg gögn málsins benda ekki til annars en að meðferð vegna uppskurðarins sé lokið. Þá benda gögn sem kærandi hefur lagt fram ekki til þess að andleg veikindi hans séu alvarleg. Að mati kærunefndar eru aðstæður kæranda ekki slíkar að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður og málsmeðferð í Grikklandi
Kærunefndin hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
· Asylum Information Database, National Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017);
· 2016 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 3. mars 2017);
· Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
· UNHCR observations on the current asylum system in Greece (UNHCR, desember 2014);
· ECRI Report on Greece (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 24. febrúar 2015);
· Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
· Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece, (Solidarity Now, mars 2016);
· EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´, (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
· Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
· State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
· Upplýsingar af vefsíðum: http://www.doctorswithoutborders.org/country-region/greece, https://www.kitrinoshealthcare.com/ og http://ec.europa.eu/echo/field-blogs/photos/basic-health-care-refugees-greece_en.
Af framangreindum gögnum má sjá að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagst gegn endursendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar til Grikklands síðan árið 2009. Þá hefur stofnunin fjallað um slæm áhrif efnahagshrunsins á aðstæður í landinu og möguleika viðurkenndra flóttamanna á að aðlagast grísku samfélagi. Ljóst er að þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifa oft á jaðri samfélagsins og eru stundum í raun félagslega útilokaðir. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sama rétt til heilbrigðisþjónustu og félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst nú jafnframt sjálfkrafa aðgangur að vinnumarkaði. Þá eiga einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd samkvæmt lögum frá 2016 rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu sem getur þó verið í sumum tilvikum vandkvæðum bundið að sækja. Jafnframt eru til staðar frjáls félagasamtök sem aðstoða þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi við að kynna sér þau réttindi sem þeir eiga rétt á. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til Grikklands.
Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað um aðstæður í Grikklandi hefur efnahagshrunið haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins þar sem fjárskortur hefur m.a. leitt af sér skort á túlkaþjónustu fyrir innflytjendur. Ljóst er af ofangreindum gögnum að það getur verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu í Grikklandi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Á þetta jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafa rétt til dvalar í landinu. Samkvæmt grískum lögum eiga einstaklingar sem hafa hlotið alþjóðlega vernd rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu, lyfjum, rannsóknum á göngudeildum og aðgangi að sjúkrahúsi. Jafnframt skulu þeir sem hafa sérþarfir fá sérhæfða heilbrigðisþjónustu. Þá veita ýmis hjálparsamtök flóttamönnum heilbrigðisþjónustu, svo sem Rauði krossinn og Læknar án landamæra.
Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er ljóst að aðstæður kæranda sem einstaklings með alþjóðlega vernd í Grikklandi, að því leyti sem þær lúta að skorti á húsnæði og fjárhagslegum stuðningi frá grískum yfirvöldum, verða ekki taldar til ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar, þegar horft er til aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi og aðstæðna kæranda í heild sinni, að kærandi eigi ekki í yfirvofandi hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í Grikklandi í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði hann sendur þangað. Það er því niðurstaða kærunefndar að endursending kæranda til Grikklands feli ekki í sér brot á 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Í málinu liggur fyrir að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi og dvalarleyfi þar sem gildir til 24. apríl 2019. Samkvæmt framangreindu bera gögn málsins með sér að kærandi þjáist af andlegum og líkamlegum veikindum, sem rakin hafa verið hér að framan. Það er mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar hans eða að kærandi sé í meðferð hér á landi sem teljist læknisfræðilega óforsvaranlegt að rjúfa. Þá hefur kærandi, eins og áður sagði, sama aðgang að heilbrigðiskerfi Grikklands og grískir ríkisborgarar og liggur m.a. fyrir í gögnum málsins að kærandi hafi undirgengist læknismeðferð í Grikklandi við heilsufarskvillum sínum er hann dvaldi þar.
Það er mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna stöðu umsóknar hans í Grikklandi eða flutnings hans þangað muni hann eiga þar erfitt uppdráttar þar í landi.
Í ljósi aðstæðna í Grikklandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 6. apríl 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þá er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Einnig telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 28. janúar 2017.
Í greinargerð kæranda er til rökstuðnings kröfu hans vísað til tveggja úrskurða kærunefndar frá 10. október 2017 í málum nr. 550/2017 og 552/2017 þar sem fallist var á kröfu kærenda, sem áður höfðu hlotið viðbótarvernd í Búlgaríu og Ungverjalandi, að taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að aðstæður hans séu sambærilegar þeim sem voru uppi í fyrrgreindum tveimur málum þar sem nefndin komst að þeirri niðurstöðu að kærendur gætu átt erfitt uppdráttar í viðtökuríkjum sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með viðbótarvernd. Kærunefnd byggði þá niðurstöðu sína á heildstæðu mati á aðstæðum þeirra og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Búlgaríu og Ungverjalandi. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda við stöðu kærenda í fyrrgreindum tveimur málum. Kemur þar m.a. til skoðunar að aðstæður flóttamanna í Grikklandi teljast ekki nægilega sambærilegar aðstæðum í Búlgaríu og Ungverjalandi.
Reglur stjórnsýsluréttar
Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ekki hafi verið aflað gagna um heilsu kæranda m.t.t. mats á því hvort hann sé í viðkvæmri stöðu.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð.
Það er mat kærunefndar í ljósi framburðar kæranda og gagna málsins að ekki hafi verið tilefni til að afla sérstaklega frekari upplýsinga um heilsufar hans. Þá bendir kærunefnd á að kærandi naut aðstoðar talsmanns við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Hefði kærandi eða talsmaður hans talið nauðsynlegt að leggja fram frekari gögn varðandi heilsu hans var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun en í gögnum málsins kemur fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu slíkra gagna í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 15. ágúst 2017, auk þess sem fyrir liggja tölvupóstsamskipti milli talsmanns og lögfræðings Útlendingastofnunar þar sem talsmaður er ítrekað inntur eftir greinargerð og læknisfræðilegum gögnum. Þá ítrekaði kærunefnd við talsmann kæranda að leggja fram öll tiltæk læknisfræðileg gögn í máli hans við meðferð máls hans á kærustigi. Eftir frekari ítrekun frá kærunefnd lagði talsmaður kæranda fram læknisvottorð þar sem vottað er að kærandi hafi farið í aðgerð á framhandlegg hér á landi í apríl sl. Kærunefnd telur því að stjórnvöld hafi uppfyllt skyldur sínar varðandi rannsókn málsins skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 7. gr. sömu laga. Varðandi þá athugasemd kæranda að Útlendingastofnun hafi ekki aflað sálfræðivottorðs um andlega heilsu hans tekur kærunefnd fram að nefndin hefur nú farið yfir mál kæranda, þ. á m. samskiptaseðla Göngudeildar sóttvarna um andlega heilsu kæranda, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Kærunefnd telur því að ákvörðun Útlendingastofnunar um að afla ekki sálfræðimats í máli kæranda hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu í málinu. Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun þannig að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi.
Samantekt
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir