Nr. 296/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 10. september 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 296/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20060003
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 2. júní 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. maí 2020, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 7. október 2019. Tekið var viðtal við kæranda í Barnahúsi þann 12. desember 2019. Með ákvörðun, dags. 14. maí 2020, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 2. júní 2020. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 23. júní 2020 og fylgigögn þann 24. júní s.á.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að kærandi sé í hættu í heimaríki því að faðir hans hafi beitt hann langvarandi ofbeldi. Þá búi fjölskylda kæranda við bágborinn efnahag og eigi hann ekki í nein hús að venda, snúi hann aftur til heimaríkis.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er vísað til framburðar hans í viðtali hjá Barnahúsi þann 12. desember 2019. Þar hafi kærandi greint frá því að hann hafi búið í bænum [...] í Albaníu ásamt foreldrum sínum, eldri bróður og yngri systur. Kærandi hafi búið við slæman húsakost og matarskort vegna bágborinnar efnahagsstöðu fjölskyldunnar. Faðir kæranda hafi verið atvinnulaus og móðir kæranda, sem hafi átt við andleg veikindi að stríða, sé heimavinnandi. Hafi fjölskyldan því lifað af búskap sem kærandi og eldri bróðir hans hafi sinnt. Þá hafi faðir kæranda, sem hafi átt við áfengisvandamál að stríða, beitt hann líkamlegu og andlegu ofbeldi frá því að hann muni eftir sér. Verði kæranda gert að snúa aftur til heimaríkis muni hann ekki eiga í nein hús að venda. Foreldrar hans hafi ekki komið vel fram við hann og hafi hann því slitið öllum samskiptum við þau. Þá vilji hann ekki þröngva sér upp á frændfólk sitt.
Í greinargerð eru gerðar margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda. Til að mynda gerir kærandi athugasemd við að stofnunin hafi ekki gefið honum færi á að tjá sig um umsögn Barnaverndarstofu og matsskýrslu barnaverndaryfirvalda í Albaníu um aðstæður hans í heimaríki. Samskipti Útlendingastofnunar við barnaverndaryfirvöld í Albaníu hafi ekki verið hluti af gögnum málsins og hafi talsmaður kæranda enga vitneskju haft um samskiptin fyrr en við lestur umsagnar Barnaverndarstofu, sem hafi borist honum þann 4. júní 2020, eða rúmlega tveim vikum eftir birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi telur að stofnunin hafi með þessu brotið gegn andmælarétti hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Þá telur kærandi að ekki verði ráðið af hinni kærðu ákvörðun að einstaklingsbundið mat á hagsmunum hans og aðstæðum í heimaríki hafi farið fram. Fram komi að ákvarðanir er varði börn séu teknar með bestu hagsmuni barnsins að leiðarljósi, sbr. 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, en að öðru leyti sé ekki minnst á það með hvaða hætti stofnunin hafi tekið mið af hagsmunum kæranda við ákvörðunartöku í málinu. Í hinni kærðu ákvörðun sé t.a.m. ekki að finna umfjöllun um fyrrgreinda matsskýrslu eða viðtal albanskra barnaverndaryfirvalda við föður kæranda. Verði því ekki ráðið af lestri ákvörðunarinnar að haft hafi verið samband við albönsk barnaverndaryfirvöld eða fjölskyldu kæranda til að rannsaka hvaða móttökuaðstæður bíði kæranda við endursendingu til heimaríkis. Kærandi telur að það sé ekki nægjanlegt fyrir Útlendingastofnun að afla gagna um aðstæður hans í heimaríki ef það er ekki fjallað um efni þeirra og þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Eðli máls samkvæmt þjóni slík rannsókn engum tilgangi. Kærandi hafi umrædda matsskýrslu nú undir höndum og telji kærandi að ekki verði ráðið af lestri hennar að farið hafi fram fullnægjandi mat á því hvað honum sé fyrir bestu. Aðstæður á heimili kæranda virðist hafa verið kannaðar að mjög takmörkuðu leyti og niðurstaða matsmanns um að heimilið sé viðunandi og öruggt fyrir barn sé óljós og órökstudd.
Af framangreindu virtu, og í ljósi þess að ríkari rannsóknarskylda hvíli á stjórnvöldum í málum fylgdarlausra barna, telur kærandi að rannsókn Útlendingastofnunar hafi ekki samræmst 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur umræddan ágalla á hinni kærðu ákvörðun svo alvarlegan að ekki sé unnt að bæta úr honum á kærustigi. Verði því ekki hjá því komist að fella ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda úr gildi og vísa því til nýrrar meðferðar. Í því sambandi vísi kærandi til úrskurða kærunefndar nr. 301/2018 og 305/2018, í málum nr. KNU18040007 og KNU18040023.
Í greinargerð er fjallað um réttindi barna í tengslum við endursendingu þeirra til heimaríkis og vísað í skýrslur alþjóðlegra mannréttindasamtaka því til stuðnings. Í þeim skýrslum sé áhersla lögð á að ekki sé tekin ákvörðun um að vísa fylgdarlausu barni aftur til heimaríkis án þess að gengið hafi verið úr skugga um að móttökuaðstæður barnsins séu viðunandi. Nauðsynlegt sé að meta möguleika og getu fjölskyldu barnsins til þess að veita því viðeigandi umönnun. Þá skuli barnið upplýst og haft með í ráðum á öllum stigum og því tryggð viðeigandi aðstoð og stuðningur. Í Evrópusambandstilskipun um móttökuskilyrði flóttamanna nr. 2013/33/ESB komi fram að í tilviki fylgdarlauss barns skuli hafist handa við að hafa uppi á fjölskyldu þess eins fljótt og unnt sé eftir að umsókn hafi verið lögð fram, með fyrirvara um að það gangi ekki gegn hagsmunum barnsins sjálfs. Tilgangur þess að hafa uppi á fjölskyldu barnsins sé tvíþættur, annars vegar að afla upplýsinga um dvalarstað fjölskyldunnar og aðstæður hennar og hins vegar sá að afla upplýsinga sem nauðsynlegar séu til mats á því hvort snúa megi barninu aftur til heimaríkis þess, komi til synjunar um hæli eða annarskonar dvalarleyfi. Ítarleg þekking á þeim barnaverndarúrræðum sem fyrir hendi séu í móttökuríkinu, bæði af hálfu ríkisins og óháðra aðila, sé því nauðsynleg þegar tekin sé ákvörðun um alþjóðlega vernd, mögulega endursendingu og mat á móttökuskilyrðum eða mótun aðlögunaráætlunar í heimaríki fylgdarlauss barns. Af framangreindu telji kærandi ljóst að ekki sé nóg að treysta í blindni á mat albanskra barnaverndaryfirvalda heldur verði stjórnvöld hér á landi að framkvæma sjálfstæða rannsókn á þeim aðstæðum sem bíði fylgdarlausra barna við endursendingu.
Í greinargerð kæranda er vísað til tölvupósts, dags. 2. desember 2019, þar sem talsmaður kæranda hafi vakið athygli Útlendingastofnunar á því að kærandi kunni að vera fórnarlamb mansals. Fram komi í hinni kærðu ákvörðun að það hafi verið mat Útlendingastofnunar, m.a. í ljósi upplýsinga frá lögreglu og Barnavernd, að ekki væri uppi grunur um mansal í máli kæranda. Kærandi veki athygli á því að engin gögn hafi verið lögð fram af hálfu Útlendingastofnunar sem varpi ljósi á ofangreind samskipti og hafi talsmaður fyrst fengið vitneskju um samskiptin við lestur hinnar kærðu ákvörðunar. Í því sambandi vísi kærandi til úrskurðar kærunefndar nr. 414/2017 þar sem fram komi m.a. að frekari gögn hefðu þurft að liggja fyrir hjá Útlendingastofnun varðandi inntak athugunar lögreglu á staðhæfingum kæranda um að hann væri fórnarlamb mansals. Þá gerir kærandi athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki tekið viðtal við kæranda í Barnahúsi til að kanna hvort hann sé fórnarlamb mansals. Í ljósi framangreinds telur kærandi að Útlendingastofnun hafi vanrækt skyldur sínar að þessu leyti. Verði af þeirri ástæðu ekki hjá því komist að ógilda hina kærðu ákvörðun og vísa máli kæranda til nýrrar meðferðar.
Þá er í greinargerð byggt á að ástand barnaverndarmála í Albaníu sé afar bágborið. Verulega skorti á að ráðstafanir séu gerðar til að stemma stigu við mansali á börnum, barnavinnu og að takmörkuð úrræði séu til staðar til að takast á við þann vanda sem fylgi götubörnum. Félagslega kerfið sé óskilvirkt og í raun ófært um að vernda þennan viðkvæma hóp barna. Kærandi hafi sætt langvarandi ofbeldi sem talist geti ómannlegt og vanvirðandi. Þá séu aðstæður í heimaríki kæranda með þeim hætti að hann eigi ekki vísa vernd vegna vangetu barnaverndaryfirvalda í landinu til að vernda börn sem búi við heimilisofbeldi og vanrækslu.
Kærandi krefst þess aðallega að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi sé [...] ára gamall drengur sem hafi komið hingað til lands án fylgdar foreldris eða forráðamanns. Teljist kærandi því vera fylgdarlaust barn, sbr. 11. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, og einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tl. sömu greinar. Með vísan til þess sem að ofan er rakið um erfiðar félagslegar aðstæður kæranda og barnaverndarkerfið í Albaníu telur kærandi ljóst að hagsmunir hans hnígi eindregið til þess að honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í greinargerð kemur fram sú afstaða kæranda að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni við meðferð máls hans, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem stofnunin hafi látið hjá líða að framkvæma einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans í heimaríki og hvað bíði hans þar við endursendingu.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig. Í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga segir að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Þá segir í 22. gr. stjórnsýslulaga að í rökstuðningi ákvarðana skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga kemur fram að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Þá er í öðrum ákvæðum laga kveðið á um réttindi barna, sjá einkum ákvæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, og ákvæði barnalaga nr. 76/2003. Af framangreindu leiðir að ef ákvörðun varðar barn ber Útlendingastofnun að leggja sérstakt mat á það hverju sinni hvernig hagsmunir barnsins horfa við í málinu.
Að mati kærunefndar ber ákvörðun Útlendingastofnunar ekki með sér að stofnunin hafi við meðferð málsins lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun, að því er varðar kæranda, þannig að tillit hafi verið tekið til aðstæðna og hagsmuna hans sem fylgdarlauss barns. Þótt fjallað sé með almennum hætti um aðstæður í Albaníu, þ. á m. þær aðstæður sem bíði fylgdarlausra barna við endursendingu, er ekki fjallað um hvernig þessar aðstæður horfa sérstaklega við kæranda. Í því sambandi má nefna að ekki er fjallað um úttekt albanskra barnaverndaryfirvalda á aðstæðum kæranda í heimaríki né hvaða þýðingu umrætt gagn hafi fyrir niðurstöðu málsins. Þá er ekki rökstutt af hverju stofnunin hafi komist að annarri niðurstöðu en Barnaverndarstofa, sem lagði til í umsögn sinni að kæranda yrði veitt mannúðarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Auk þess er það mat kærunefndar að Útlendingastofnun hefði þurft að rannsaka frekar í samráði við lögreglu og barnaverndaryfirvöld hvort kærandi sé fórnarlamb mansals, t.a.m. með sérstöku könnunarviðtali. Samkvæmt framansögðu telur kærunefnd að rökstuðningur Útlendingastofnunar hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til skýrleika ákvarðana og rökstuðnings stjórnvalda, sbr. m.a. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það mat kærunefndar að með þessum annmörkum á málsmeðferð kæranda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.
Í greinargerð kemur auk þess fram sú afstaða kæranda að stofnunin hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki gefið honum tækifæri til þess að kynna sér og tjá sig um efni umsagnar Barnaverndarstofu og albanskra barnaverndaryfirvalda um aðstæður hans í heimaríki.
Samkvæmt 15. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á aðgengi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða og skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Það leiðir af þessum ákvæðum að þegar nýjar upplýsingar bætast við í máli án þess að aðila sé kunnugt um það ber stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að kynna aðila slíkar upplýsingar og gefa honum kost á að tjá sig um þær, ef um er að ræða upplýsingar sem eru aðila í óhag og ætla má að muni hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Samkvæmt niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki skylt að gefa aðila kost á að tjá sig ef afstaða hans og rök fyrir henni liggja fyrir í gögnum málsins eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Í úrskurði kærunefndar nr. 405/2019, mál KNU19060006, úrskurðaði nefndin í máli fylgdarlauss barns frá Albaníu. Kom í úrskurðinum m.a. fram að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að taka ákvörðun fyrr en kæranda hafði verið gefið tækifæri til að tjá sig um gögn í máli hans, þ. á m. úttekt albanskra barnaverndaryfirvalda á aðstæðum kæranda í heimaríki. Gögnin hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og verið kæranda í óhag. Þá hafi þau ekki verið undanþegin upplýsingarétti, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Hafi Útlendingastofnun því verið skylt að hafa frumkvæði að andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Málinu var ekki vísað til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun. Af hálfu kærunefndar voru þó gerðar alvarlegar athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun og var lagt fyrir stofnunina að gæta betur að meðferð mála að þessu leyti í framtíðinni.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn í máli kæranda. Af tölvupóstsamskiptum milli Útlendingastofnunar og talsmanns kæranda og svari Útlendingastofnunar við fyrirspurn kærunefndar, dags. 24. ágúst 2020, er ljóst að kæranda var ekki veitt tækifæri til að tjá sig um umrædd gögn áður en honum var birt niðurstaða í máli sínu. Liggur því fyrir að Útlendingastofnun hafi ekki bætt úr þeim annmörkum sem fjallað er um í úrskurði kærunefndar nr. 405/2019.
Með vísan til alls ofangreinds, óháð því hvort það hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins, og að teknu tilliti til úrskurða kærunefndar nr. 301/2018 og 305/2018 er það mat kærunefndar að um kerfisbundinn annmarka sé að ræða á meðferð Útlendingastofnunar í málum sem hljóta afgreiðslu í samræmi við 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sem kærunefnd í ljósi yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda vegna meðferðar þessara mála er skylt að bregðast við. Verði því ekki hjá því komist að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar.
Kærunefnd telur ennfremur tilefni til þess að átelja vinnubrögð viðkomandi barnaverndaryfirvalda í máli kæranda þar sem að talsmanni hans og þar með kæranda sjálfum hafi ekki verið gefið viðhlítandi kostur á að tjá sig um öll gögn sem barnaverndaryfirvöld hafi aflað við vinnslu málsins og aðrar upplýsingar sem þar hafi legið fyrir. Það er ljóst skv. ákvæðum barnalaga, barnaverndarlaga og sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna að börn geti haft sjálfstæða aðild að meðferð eigin mála bæði fyrir stjórnvöldum og dómstólum, sbr. m.a. 27. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 og 43. gr. barnalaga 76/2003. Í 1.mgr. 12. gr. barnasáttmálans kemur fram að aðildarríkin skuli tryggja barni, sem myndað getur eigin skoðanir rétt til að láta þær frjálslega í ljós i öllum málum sem það varða, og skuli tekið réttmætt tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 2. mgr. 12. gr. samningsins segir að vegna þessa skuli barni einkum veitt tækifæri til að tjá sig við hverja þá málsmeðferð fyrir dómi eða stjórnvaldi sem barnið varðar, annað hvort beint eða fyrir milligöngu talsmanns eða viðeigandi stofnunar á þann hátt sem best samræmist reglum í lögum um málsmeðferð. Börn hafa þar með rétt á að tjá sig í málum er varða hagsmuni þeirra og þurfa þá eðli málsins samkvæmt að hafa aðgang að þeim upplýsingum og gögnum sem liggja fyrir svo og talsmenn þeirra. Framangreint hefur verið áréttað með dómi Hæstaréttar Íslands nr. 703/2017.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kærenda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant’s case.
Jóna Aðalheiður Pálmadóttir
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir