A-479/2013. Úrskurður frá 3. maí 2013
ÚRSKURÐUR
Hinn 3. maí 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-479/2013 í máli ÚNU 12080002.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 3. ágúst 2012, kærði […]., f.h. Tryggingamiðstöðvarinnar hf., þá ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 5. júlí, að synja beiðni, dags. 1. júní, um aðgang að öllum gögnum er varða málið „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“, beiðni um aðgang að gögnum í málum í 23 töluliðum, beiðni um aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum í 46 töluliðum og beiðni um aðgang að tilteknum gögnum í 29 töluliðum.
Fyrir úrskurðarnefndinni gerir kærandi eftirfarandi kröfu:
Aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands úr gildi og heimili aðgang að öllum gögnum er varða málið „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“ og varða Glitni hf. (áður Glitni banka hf.).
Til vara að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands úr gildi og heimili aðgang að gögnum í málum í 23 töluliðum sem tilteknir eru í beiðni til Þjóðskjalasafns Íslands frá 1. júní 2012, aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum í 46 töluliðum sem tilteknir eru í beiðni, dags. 1. júní 2012, og aðgang að tilteknum gögnum í 29 töluliðum sem tilteknir eru í framangreindri beiðni frá 1. júní 2012.
Til þrautavara að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands úr gildi og heimili aðgang að svo stórum hluta þeirra gagna, sem krafist er aðgangs að í hinum tilvitnuðu orðum hér að framan, sbr. beiðni dags. 1. júní 2012, og úrskurðarnefnd telji rétt á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996.
Málsatvik
Forsaga máls þessa er sú að með bréfi […], fyrir hönd kæranda málsins, til Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 9. mars 2011, var óskað eftir aðgangi hjá Þjóðskjalasafni Íslands „að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum um Glitni við gerð skýrslu nefndarinnar, sem skilað var þann 12. apríl 2010, þar með talið skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum framangreindra aðila innbyrðis og við aðra aðila, fundargerðum stjórnar Glitnis og nefnda bankans, lánasamningum, minnisblöðum, álitsgerðum, endurskoðunarskýrslum o.fl.“.
Beiðni kæranda byggði á því að félagið hefði mikla hagsmuni af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum þar sem fyrrverandi stjórnendur Glitnis banka hf. hefðu höfðað mál á hendur kæranda fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur þar sem gerð væri krafa á hendur kæranda á grundvelli svokallaðrar stjórnendatryggingar sem Glitnir hafi keypt hjá kæranda vorið 2008 og gilda átti í eitt ár frá 1. maí 2008. Í beiðni kæranda var vísað til 3. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þess að Glitnir væri í slitameðferð og umfangs þeirra upplýsinga sem komi fram í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis.
Með bréfi Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 16. mars 2011, hafnaði safnið beiðni kæranda um aðgang að skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum. Með bréfi Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 28. mars 2011, hafnaði Þjóðskjalasafnið jafnframt beiðni kæranda um aðgang að öðrum þeim gögnum sem hann óskaði aðgangs að með beiðni dags. 9. mars 2011.
Með bréfi, dags. 14. apríl 2011, kærði kærandi framangreindar synjanir Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 16. og 28. mars 2011, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þann 29. desember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. A-398/2011, þar sem synjun Þjóðskjalasafns á beiðni kæranda um aðgang að skýrslu […] sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis 29. september 2009 var staðfest. Beiðni kæranda um aðgang að gögnum hjá Þjóðskjalasafni Íslands, sbr. framangreinda beiðni dags. 9. mars 2011, var hins vegar vísað frá nefndinni að því marki sem sú beiðni laut að öðrum gögnum en skýrslum 17 nafngreindra einstaklinga er gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og tilgreindar voru í úrskurðinum. Var úrskurði um aðgang að þeim skýrslum frestað að svo stöddu. Þann 29. ágúst 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð í málinu A-443/2012 sem varðaði skýrslur 18 stjórnenda og starfsmanna Glitnis fyrir rannsóknarnefnd Alþingis.
Kærandi sendi kærða bréf, dags. 1. júní 2012, þar sem sett var fram beiðni sú um aðgang að gögnum sem kærð er í úrskurði þessum. Beiðni kæranda í bréfinu er fjórþætt en í henni segir að þau gögn sem beðið sé um varði Glitni (áður Glitni banka hf.) nema annað sé tekið fram. Þá lúti hún að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafi haft undir höndum við gerð skýrslu nefndarinnar.
Í beiðni kæranda er í fyrsta lagi óskað eftir aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum er varði málið „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“, nánar tiltekið aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu nefndarinnar. Byggði þessi hluti beiðni kæranda á því að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis hafi verið eitt mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í beiðni kæranda er í öðru lagi óskað eftir aðgangi að gögnum er varði tiltekin mál í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sett fram í 23 nánar tilgreindum töluliðum. Var vísað til þess að ef litið yrði svo á að öll skýrsla eða rannsókn rannsóknarnefndarinnar teldist ekki vera eitt mál í skilningi upplýsingalaga þá yrði að telja hverja rannsókn nefndarinnar til eins máls í skilningi upplýsingalaga. Upptalningin er með eftirfarandi hætti:
1. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á endurhverfum viðskiptum og sambærilegum veðlánum, sbr. kafla 7.6 í skýrslu nefndarinnar.
2. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á heildarskiptasamningum, sbr. kafla 7.7 í skýrslu nefndarinnar.
3. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á opnum lánalínum án „MAC“-ákvæða og lausu fé, sbr. kafla 7.8 í skýrslu nefndarinnar.
4. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á þróun útlánasafns Glitnis, sbr. kafla 8.5 í skýrslu nefndarinnar.
5. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á reglum um stórar áhættur, sbr. kafla 8.6 í skýrslu nefndarinnar.
6. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á útlánum til fyrirtækjahópa, sbr. kafla 8.7 í skýrslu nefndarinnar.
7. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á víkjandi áhættu íslenskra banka samanborið við erlenda banka, sbr. kafla 8.8 í skýrslu nefndarinnar.
8. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á afleiðusamningum um verðbréf, sbr. kafla 8.9 í skýrslu nefndarinnar.
9. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á lánveitingum og fyrirgreiðslum lánastofnana til nokkurra stærstu viðskiptavina þeirra, sbr. kafla 8.12 í skýrslu nefndarinnar.
10. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á eigin fé íslenska fjármálakerfisins, sbr. kafla 9 í skýrslu nefndarinnar
11. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á innri endurskoðun og áhættustýringu sbr. kafla 11.1 í skýrslu nefndarinnar.
12. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á hlutabréfum íslensku bankanna, sbr. kafla 12.6 í skýrslu nefndarinnar.
13. Niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. kafla 12.7 í skýrslu nefndarinnar.
14. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis um lánveitingar til hlutabréfakaupa, sbr. kafla 12.8 í skýrslu nefndarinnar.
15. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á fjárfestingarstefnum, sbr. kafla 14.4. í skýrslu nefndarinnar.
16. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á samsetningu eigna í peningamarkaðssjóðum á árunum 2005-2008, sbr. kafla 14.4 og 14.5 í skýrslu nefndarinnar.
17. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á áhættustýringu, sbr. kafla 14.6 í skýrslu nefndarinnar.
18. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á óhæði rekstrarfélaga, sbr. kafla 14.7 í skýrslu nefndarinnar.
19. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á kynningarstarfsemi, sbr. kafla 14.8 í skýrslu nefndarinnar.
20. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á stöðu hlutdeildarskírteinishafa og réttindum þeirra, sbr. kafla 14.9 í skýrslu nefndarinnar.
21. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á eftirliti með starfsemi á fjármálamarkaði, sbr. kafla 16 í skýrslu nefndarinnar.
22. Rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis á aðgerðum og viðbrögðum íslenskra stjórnvalda á árunum 2007–2008 vegna hættu á fjármálaáfalli, sbr. kafla 19 í skýrslu nefndarinnar.
23. Niðurstöður og tilkynningar rannsóknarnefndar Alþingis („Tilkynningar á grundvelli 14. gr. laga nr. 142/2008“), sbr. kafla 22 í skýrslu nefndarinnar.
Í beiðni kæranda er í þriðja lagi óskað eftir aðgangi að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum sem talin eru upp í 46 nánar tilgreindum töluliðum með neðangreindum hætti:
1. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn um lánalínu Glitnis frá Deutsche Bank að fjárhæð 1 milljarður evra.
2. Samskipti Fjármálaeftirlitsins og Glitnis, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn um hvernig flokka bæri áhættu bankans vegna tiltekinna félaga, sbr. kafla 8.6.5.5.3 og 8.7.5 í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis.
3. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn um lánagerning til greiðslu skulda Milestone hjá Morgan Stanley á fyrri hluta ársins 2008, sbr. bls. 174-176 í 2. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
4. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn um lánalínu Glitnis hjá Citibank og lokun hennar í febrúar 2008, sbr. kafla 7.7 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
5. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi afleiðuviðskipti […] við Glitni.
6. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn um lán Glitnis til Baugs Group hf. í árslok 2007.
7. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingu Glitnis til Landic Property sumarið 2007 til fjármögnunar kaupa á Keops í Danmörku, sbr. kafla 8.12.3.8 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
8. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi kaup Stím, Fons og/eða Sólmon á hlutum í FL Group í desember 2007.
9. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Samherja og tengdra aðila.
10. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Baugs Group og tengdra aðila.
11. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Milestone og tengdra aðila.
12. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til […] og tengdra aðila.
13. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Fons og tengdra aðila.
14. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Atorku Group og tengdra aðila.
15. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Landic Property.
16. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Sunds ehf.
17. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til […], Gaums og tengdra aðila.
18. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til FL Group og tengdra aðila.
19. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi sölu á skuldabréfum FL Group með aðkomu GLB FX fagfjárfestasjóðs Glitnis.
20. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi sölu á skuldabréfum FL Group með aðkomu Glúx ehf.
21. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi sölu á skuldabréfum FL með aðkomu Consensus ehf.
22. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi Project Para.
23. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Svartháfs og framlengingar á gjalddögum.
24. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Salt Investments að fjárhæð kr. 9,8 milljarðar (kr. 12,8 milljarðar samkvæmt skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, 4. bindi bls. 99) og varðandi yfirtöku Salt Financials á láninu þann 23. september 2008 og niðurfellingu Glitnis á persónulegri ábyrgð framkvæmdastjóra félagsins við það tækifæri.
25. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til óstofnaðra hlutafélaga eða einkahlutafélaga, meðal annars eftirfarandi: Þann 20. febrúar 2008 lánaði Glitnir óstofnuðu félagi kr. 5,6 milljarða til kaupa á hlutum í Glitni, en félagið mun hafa verið í eigu aðila tengdum Milestone. Þann 17. september 2008 lánaði Glitnir óstofnuðu félagi í eigu Salt Investments kr. 5,15 milljarða til kaupa á hlutum í Glitni, gegn tryggingu að fjárhæð kr. 1,2 milljarðar. Þá lánaði Glitnir óstofnuðu einkahlutafélagi í eigu […] kr. 4,5 milljarða til kaupa á hlutum í Glitni með persónulegri ábyrgð […] að fjárhæð kr. 0,9 milljarðar.
26. Fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn í tengslum við það þegar Fjármálaeftirlitið sektaði Glitni um kr. 15 milljónir með ákvörðun þann 20. desember 2007.
27. Fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn í tengslum við athugasemdir Fjármálaeftirlitsins varðandi útvistun áhættustýringar Glitnis sjóða, sbr. 14.6.3.2 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
28. Fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn í tengslum við könnun Fjármálaeftirlitsins á útlánareglum Glitnis um mitt árið 2007.
29. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til félagsins FS-38 ehf. á vormánuðum 2008 til kaupa á Aurum Holding Ltd. af Fons hf.
30. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi kaup fagfjárfestasjóðs GLB FX, sem var í vörslu stefnanda, á skuldabréfi af Saga Capital, en bréfið var útgefið af Stím ehf.
31. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi kaup Glitnis á hlutabréfum í Tryggingamiðstöðinni hf. haustið 2007.
32. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Rákungs, sem veitt var heimild fyrir innan stefnanda í febrúar 2008.
33. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til HG Holding, sem veitt var heimild fyrir innan Glitnis í apríl 2008 (sbr. kafla 12.8.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis).
34. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til KÞG Holding, sem veitt var heimild fyrir innan stefnanda í apríl 2008 (sbr. kafla 12.8.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis).
35. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lánveitingar til Þáttar International, sem samþykktar voru innan stefnanda í febrúar 2008 (sbr. kafla 12.8.2 skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis).
36. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi bankaábyrgð Glitnis til Baugs Group að fjárhæð GBP 20 milljónir í tengslum við fjárfestingu Sport Investment ehf. í Williams Grand Prix Limited.
37. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi brúarlán Glitnis til Sunds haustið 2007, lán til Northern Travel Holding til kaupa á hlutum í Glitni haustið desember 2007 og lán til eignarhaldsfélagsins M21 til kaupa á hlutum í Northern Travel Holding (með ábyrgð Fons).
38. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi framvirkan samning 101 Capital og Glitnis í september 2007 og framlengingar á honum.
39. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi samninga Glitnis við Mercatura ehf. og […]um uppgjör skulda þeirra, þ. á m. framvirkan samning þeirra um hluti í FL Group.
40. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi sölu hluta Landsbanka Íslands hf. til Gnúps og sölu Gnúps á sömu hlutum til Glitnis fyrir tvöfalt hærra verð í mars 2008, sem fól í sér að Gnúpur gat greitt upp skuldir sínar við Landsbankann.
41. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi sölu Kristins ehf. á hlutum í Tryggingamiðstöðinni hf. til Glitnis í september 2007 gegn greiðslu sem fólst í hlutum í Glitni, og varðandi loforð Glitnis í september 2008 um að halda Kristni skaðlausum af hugsanlegu tapi við sölu á umræddum hlutum í Glitni.
42. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi framvirka samninga […] og Steingerðis ehf. við Glitni í febrúar og apríl 2008 og höfnun fyrstnefndra aðila á því að standa við samningana.
43. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi framvirkan samning […] við Glitni í apríl 2008 og höfnun fyrrnefnds aðila á því að standa við samninginn.
44. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi lán Glitnis til Fjárfestingafélagsins Primus ehf. í desember 2007.
45. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi kaup Glitnis á eigin hlutum frá BK-44 í júlí 2008 á um tvöföldu markaðsverði.
46. Samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar og önnur gögn varðandi eftirfarandi lán Glitnis og tengda gerninga:
a. Lán til FL Group.
b. Lán til Eikarhalds ehf.
c. Lán til Eikar fasteignafélags ehf.
d. Lán til Þyrpingar hf.
e. Lán til FS6 ehf. og / eða Reita VI ehf.
f. Lán til Fasteignafélagsins Stoða hf.
g. Lán til Stoða fasteigna ehf.
h. Lán til Landsafls ehf.
i. Lán til Geysir Green Energy hf.
j. Lán til Jarðborana hf.
k. Lán til Hitaveitu Suðurnesja.
l. Lán til Smáralindar ehf.
m. Lán til Northern Travel Holding.
n. Lán til Baugs Group hf.
o. Lán til BG Capital ehf. / Styrks Invest.
p. Lán til Fjárfestingarfélagsins Gaums ehf.
q. Lán til Haga hf.
r. Lán til Milton ehf.
s. Lán til Sólin skín ehf.
t. Lán til 101 Capital ehf.
Í beiðni kæranda er í fjórða lagi óskað eftir aðgangi að sérstaklega tilgreindum gögnum í 29 töluliðum með eftirfarandi hætti:
1. Gagnagrunni og/eða kerfi sem ætlað var að aðstoða við töku ákvörðunar um hvenær Glitnir skyldi hlutast til um að kaup eða sölu á hlutum í Glitni.
2. Yfirlýsingu eða tilkynningu frá Citibank, frá febrúar 2008, þess efnis að Citibank hygðist ekki standa við lánasamning um lánalínu til Glitnis upp á 550 milljóna evra, auk fundargerða, minnisblaða, bréfa, tölvupósta og annarra gagna tengdum þeirri yfirlýsingu.
3. Tölvupósti […] til annarra stjórnenda Glitnis dags. 14. mars 2008 þess efnis að Seðlabanki Íslands þyrfti að koma Glitni til bjargar til að forða því að illa færi.
4. Gögnum um stöðu eiginfjár og eiginfjárhlutfall Glitnis á hverjum tíma á tímabilinu 2007 til 7. október 2008, sbr. m.a. niðurstöður í kafla 8.5.6 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
5. Yfirliti Glitnis frá byrjun árs 2007 til loka október 2008 um hverjir flokkuðust sem tengdir aðilar bankans, stærstu eigenda hans og stærstu viðskiptavina hans á hverjum tíma á því tímabili.
6. Yfirliti yfir heildarútlán Glitnis á árunum 2007 og 2008 til:
a. Baugs Group og tengdra aðila
b. 101 Capital og tengdra aðila
c. FL group og tendra aðila
d. Milestone og tengdra aðila
e. […] og tengdra aðila
f. Fons hf. og tengdra aðila
g. Atorku Group hf. og tengdra aðila
h. Samherja hf. og tengdra aðila
i. Gaums og tengdra aðila
j. 101 Chalet og tengdra aðila
k. Landic Property hf. og tengdra aðila
l. Rákungs og tengdra aðila
m. Fjárfestingarfélagsins Sunds og tengdra aðila
n. Svartháfs ehf. og tengdra aðila
o. Þáttar International ehf. og tengdra aðila
p. Stím ehf. og tengdra aðila
q. FS38 ehf. og tengdra aðila
r. Salt Investments ehf. og Salt Financials ehf. og tengdra aðila
s. KÞG Holding ehf. og tengdra aðila
t. HG Holding ehf. og tengdra aðila
u. Eikarhalds ehf. og tengdra aðila
v. Eikar fasteignafélags ehf. og tengdra aðila
w. Þyrpingar hf. og tengdra aðila
x. FS6 ehf. og / eða Reita VI ehf. og tengdra aðila
y. Fasteignafélagsins Stoða hf. og tengdra aðila
z. Stoða fasteigna ehf. og tengdra aðila
aa. Landsafls ehf. og tengdra aðila
bb. Geysir Green Energy hf. og tengdra aðila
cc. Jarðborana hf. og tengdra aðila
dd. Hitaveitu Suðurnesja og tengdra aðila
ee. Smáralindar ehf. og tengdra aðila
ff. Northern Travel Holding og tengdra aðila
gg. Baugs Group hf. og tengdra aðila
hh. BG Capital ehf. / Styrks Invest og tengdra aðila
ii. Fjárfestingarfélagsins Gaums ehf. og tengdra aðila
jj. Haga hf. og tengdra aðila
kk. Milton ehf. og tengdra aðila
ll. Sólin skín ehf. og tengdra aðila
mm. 101 Capital ehf. og tengdra aðila
7. Öllum fundargerðum frá öllum fundum eftirfarandi nefnda Glitnis frá árunum 2007 og 2008:
a. Efnahagsnefndar
b. Áhættunefndar
c. Lánanefndar
d. Fjármálanefndar
8. Yfirlýsingu Glitnis frá apríl 2008 þegar viðbúnaðarástandi var lýst yfir í bankanum.
9. Allar skýrslur um lausafjárstöðu Glitnis frá árunum 2007 og 2008.
10. Afriti af CAMELS mati sem gert var í maí 2008 á starfsemi Glitnis.
11. Fjárfestingarstefnu Sjóðs 9 eins og hún var á árunum 2007 og 2008.
12. Yfirliti yfir eignasamsetningu Sjóðs 9 á árunum 2007 og 2008.
13. Skýrslu Fjármálaeftirlitsins um vettvangsathugun í maí 2008, sbr. kafla 14.11 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
14. Lokaskýrslu Ernst & Young um óvenjuleg viðskipti frá 1. september til 15. október 2008, dagsett 19. febrúar 2008.
15. Tölvupósti […], dags. í ágúst eða september 2007, þar sem […] leggur til við stjórn Glitnis tillögu að farið verði í brunaútsölu á eignum bankans.
16. Afrit af fundargerðum stjórnar Glitnis þar sem til skoðunar kom tillaga […], dags. í ágúst og/eða september 2007, þar sem lagt er til við stjórn Glitnis tillaga að farið verði í brunaútsölu á eignum bankans.
17. Kæru Fjármálaeftirlitsins til embættis sérstaks saksóknara, dags. 4. desember 2009, vegna kaupa Stíms ehf. á hlutum í Glitni og FL Group hf. og annarra tengdra gerninga.
18. Kæru Fjármálaeftirlitsins, dags. 8. júní 2009, til embættis sérstaks saksóknara, m.a. vegna upplýsingaskyldu Glitnis, veitingu söluréttar á hlutum í Glitni og viðskipti með hluti í TM haustið 2007.
19. Minnisblað Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008 er varðar m.a. hvernig Glitnir skilgreindi áhættur bankans.
20. Bréf Fjármálaeftirlitsins til Glitnis í ágúst 2007, þar sem Fjármálaeftirlitið varaði m.a. sérstaklega við þeirri gríðarlegu hættu, sem Glitni stafaði af lánum og fyrirgreiðslum til tengdra aðila.
21. Endurskoðunarskýrslur (bæði frá innri og ytri endurskoðendum) um Glitni og/eða einstaka hluta hans, sem gerðar voru frá og með janúar 2007 til 7. október 2008, ásamt öllum drögum að slíkum skýrslum, sem gerðar voru á sama tímabili.
22. Lánahandbók Glitnis (e. credit manual), áhættuflokkunarreglur bankans (e. rating manual), lánsáhættu¬stjórnunarhandbók bankans (e. credit risk control manual), lánaáhættustefnu bankans (e. credit risk policy), siðareglur bankans, starfsreglur stjórnar bankans, almennar lánareglur bankans og reglur bankans um prókúrur, undirskriftir, umboð, og ákvarðanatöku, eins og framangreindar handbækur, reglur og skjöl voru á hverjum tíma frá og með janúar 2007 til 7. október 2008.
23. Öll bréf, tölvupósta og önnur samskipti milli Glitnis og Fjármálaeftirlitsins á tímabilinu frá og með janúar 2007 til 7. október 2008, og allar fundargerðir vegna funda framangreindra aðila á sama tímabili.
24. Öll bréf, tölvupósta og önnur samskipti milli Glitnis annars vegar og Samkeppniseftirlitsins, áfrýjunarnefndar samkeppnismála og/eða annarra samkeppnisyfirvalda á tímabilinu frá og með janúar 2007 til 7. október 2008 og allar fundargerðir vegna funda framangreindra aðila á sama tímabili.
25. Allar fundargerðir og minnisblöð frá öllum fundum Glitnis og fyrirsvarsmanna hans annars vegar með fulltrúum Seðlabanka Íslands og / eða Seðlabanka Evrópu á tímabilinu frá og með janúar 2007 til 7. október 2008, og öll bréf, tölvupósta og önnur samskipti milli framangreindra aðila á sama tímabili. Sérstaklega er óskað eftir fundargerðum og minnisblöðum frá fundi sem fyrirsvarsmenn Glitnis munu hafa átt með fulltrúum Seðlabanka Evrópu þann 28.-29. apríl 2008.
26. Öll skrifleg samskipti Fjármálaeftirlitsins og Glitnis þann 5. júní 2007, 16. ágúst 2007, 15. nóvember 2007, 16. janúar 2008, 22. janúar 2008 og 27. janúar 2008.
27. Skýrslu Fjármálaeftirlitsins varðandi Glitni frá febrúar 2008.
28. Fyrirspurnir Fjármálaeftirlitsins til Glitnis varðandi afskriftir lána Glitnis.
29. Minnisblað […] varðandi túlkun Glitnis á hugtakinu „tengdir aðilar“, dags. 11. júlí 2007.
Eins og fram hefur komið synjaði Þjóðskjalasafn Íslands upplýsingabeiðni kæranda með ákvörðun, dags. 5. júlí 2012. Í bréfinu er fjallað um ákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða sem kveður á um að gögn rannsóknarnefndar Alþingis, sem aflað var vegna rannsóknar nefndarinnar, skuli færð í Þjóðskjalasafn Íslands en um aðgang að þeim fari eftir ákvæðum upplýsingalaga. Fram kemur að það sé mat safnsins að þau gögn sem aflað var vegna rannsóknar rannsóknarnefndar Alþingis og afhent voru safninu í samræmi við tilvitnað lagaákvæði séu ekki sem heild tiltekið mál í skilningi upplýsingalaga. Þá geti safnið ekki fallist á að einstakar rannsóknir nefndarinnar séu eitt mál í þessum skilningi enda voru gögnin ekki aðgreind sérstaklega sem slík þegar þau voru afhent safninu til varðveislu. Þá geti safnið ekki séð að beiðni kæranda um „aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum“ og beiðni kæranda um „aðgang að tilteknum gögnum“ varði tiltekið mál. Því sé það afstaða Þjóðskjalasafns Íslands að beiðni kæranda sem lýtur að gögnum þeim sem rannsóknarnefnd Alþingis lagði til grundvallar í skýrslu sinni og varða Glitni hf. uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga og er beiðni kæranda um afhendingu gagnanna því hafnað á þeim grundvelli.
Í kæru málsins er byggt á því að túlkun Þjóðskjalasafns Íslands á hugtakinu „mál“ í skilningi upplýsingalaga sé röng og samræmist ekki upplýsingalögum nr. 50/1996. Kærandi sé ósammála því að „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“ teljist ekki tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Vísað er til 3. gr. og 10. gr. upplýsingalaga og almennra athugasemda við lög nr. 161/2006 um breytingu á upplýsingalögum, nr. 50/1996.
Þá segir að rannsóknarnefnd Alþingis hafi verið falið eitt viðamikið verkefni, þ.e. að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, skv. 1. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Nefndinni hafi svo borið að skila skýrslu um niðurstöður sínar í því tiltekna máli til Alþingis, sbr. 7. tölul. 1. gr. laganna. Af orðum framangreindra ákvæða laga nr. 148/2008 megi sjá að löggjafinn hafi metið það sem svo að um hafi verið að ræða eina rannsókn og eitt mál. Verði að leggja þá afstöðu löggjafans til grundvallar við mat á hugtakinu „mál“ í upplýsingalögum. Ákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 renni enn frekari stoðum undir þá niðurstöðu. Ákvæðið hafi bæst við frumvarpið sem hafi orðið að lögum nr. 148/2008 í meðförum Alþingis, að tilstuðlan allsherjarnefndar en nefndinni hafi þótt þörf á því að taka skýrlega fram hvernig háttað skyldi varðveislu þeirra gagna sem aflað var vegna rannsóknarinnar og aðgangi almennings að gögnunum.
Telur kærandi að af tilvitnuðu orðalagi ákvæðisins megi ráða að löggjafinn hafi talið rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis vera eitt mál í skilningi upplýsingalaga. Þá er bent á að frumvarp til laga nr. 161/2006 um breytingu á upplýsingalögum, nr. 50/1996 sé byggt á tilskipun (EB) nr. 2003/98. Líkt og fram komi í almennum athugasemdum með frumvarpi til laganna sé hornsteinn tilskipunarinnar að jafnrétti eigi að ríkja við endurnot opinberra upplýsinga, sbr. 10. og 11. gr. tilskipunarinnar. Þannig segi að afgreiða eigi sambærilegar umsóknir um endurnot opinberra upplýsinga á sambærilegan hátt. Fram komi í frumvarpinu að þessi skylda hvíli nú þegar á íslenskum stjórnvöldum vegna ákvæða jafnræðisreglna 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessu tilliti bendir kærandi á úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-397/2011 frá 29. desember 2011 þar sem úrskurðarnefndin hafi talið að gögn er tengdust Icesave-samningi væru mál í skilningi upplýsingalaga.
Kærandi telji að sama eigi við um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Á sama hátt og Alþingi hafi veitt fjármálaráðherra heimild til að undirrita framangreindan Icesave-samning með lögum nr. 13/2011 hafi Alþingi lagt fyrir sérstaka rannsóknarnefnd (þ.e. rannsóknarnefnd Alþingis) að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða með lögum nr. 142/2008. Af þessu tilefni og því sem rakið er í kæru verði að telja að gögn sem tengist skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis mál í skilningi upplýsingalaga, í það minnsta að því er varði Glitni hf., enda sé að mati kæranda vandséð hvernig og á hvaða grundvelli megi skipta þeim upp í mörg aðgreind mál. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 29. desember 2011 í málinu nr. A-398/2011 þar sem nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að Þjóðskjalasafni hafi borið að taka efni hverrar skýrslu 18 nafngreindra einstaklinga til skoðunar og leysa úr beiðninni á grundvelli efnisákvæða upplýsingalaga.
Kærandi vísar sérstaklega til 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Kærandi bendir sérstaklega á að hann hafi ekki nægilegar upplýsingar undir höndum til að geta tilgreint öll þau gögn sem hann óski aðgangs að. Það færi þvert gegn anda upplýsingalaga að meina kæranda aðgang að gögnunum eingöngu vegna þess að hann geti ekki tilgreint nákvæmlega hvert einasta skjal sem hann hyggist kynna sér og rannsóknarnefnd Alþingis hafi undir höndum, en þau gögn skipti hugsanlega þúsundum.
Í kæru málsins segir að telji úrskurðarnefndin að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis geti ekki talist tiltekið mál í skilningi upplýsingalaga, verði að líta svo á að í það minnsta hver rannsókn nefndarinnar teljist til eins máls í skilningi laganna.
Með bréfi sínu, dags. 5. júlí 2012, hafi Þjóðskjalasafn hins vegar hafnað þeirri túlkun og talið að einstakar rannsóknir rannsóknarnefndarinnar gætu ekki heldur verið eitt mál í framangreindum skilningi „enda ekki aðgreind sérstaklega sem slík gögn í gögnum þeim sem afhent voru safninu til varðveislu“. Kærandi mótmæli því að niðurstaðan sé látin ráðast af því á hvaða formi og undir hvaða formerkjum rannsóknarnefnd Alþingis hafi skilað gögnunum til Þjóðskjalasafnsins. Telur kærandi standa Þjóðskjalasafni nær að upplýsa hvernig gögnin hafi verið „aðgreind“ þegar þau hafi verið afhent safninu til varðveislu, enda hafi kærandi óskað leiðbeininga safnsins um það á hvaða hátt væri réttast að tilgreina „mál“ í skilningi upplýsingalaga. Þjóðskjalasafni Íslands hafi borið, á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að veita kæranda nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar hafi safnið talið beiðni kæranda ónákvæma.
Í kærunni kemur fram að úr þeim annmörkum sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi talið á beiðni kæranda, dags. 9. mars 2011, í úrskurði A-398/2011 hafi verið bætt, umfram nauðsyn, með beiðni dags. 1. júní 2012, en í beiðninni hafi kærandi óskað aðgangs að gögnum í alls 98 nánar tilgreindum töluliðum. Í þeirri beiðni kæranda hafi ekki með nokkru móti getað farið milli mála við hvaða gögn hafi verið átt og beiðnin þar með uppfyllt ótvírætt skilyrði 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Kærandi fái því ekki með nokkru móti séð hvernig Þjóðskjalasafn geti hafnað beiðni kæranda, hvað sem líði túlkun á hugtakinu „mál“ en skilgreining á hugtakinu „mál“ skipti engu máli þegar óskað sé eftir aðgangi að gögnum á grundvelli 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Í kærunni kemur fram að hafnað sé, með sömu rökum, þeirri afstöðu Þjóðskjalasafns að ekki verði séð af beiðni kæranda „um aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum/og eða samningum“ og beiðni um „aðgang að tilteknum gögnum“ varði tiltekið mál.
Telur kærandi að verði framangreind beiðni ekki tekin til greina sé honum nánast gert ómögulegt að nálgast umrædd gögn. Verði ekki séð að það samræmist tilgangi löggjafans og ákvæðum upplýsingalaga.
Kærandi telur að undantekningar 4.- 6. gr. upplýsingalaga eigi ekki við um þau gögn sem hann hafi krafist aðgangs að. Undantekningarnar beri að túlka þröngt og með hliðsjón af meginreglu upplýsingalaga um aukinn aðgang almennings að gögnum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna.
Er áréttað að þær upplýsingar, sem birtar eru í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, séu þess eðlis og af þeirri stærðargráðu að engin leynd eða trúnaður verði talin hvíla yfir þeim eða rekstri Glitnis fyrir fall hans haustið 2008. Skýrsla rannsóknarnefndar hafi að geyma greinargóða lýsingu á starfsemi Glitnis fyrir fall bankans, samskiptum starfsmanna hans, hugsanlegu misferli innan bankans, brotum gegn fjölmörgum reglum um fjármögnun og fjármál bankans, vanstjórn á málefnum bankans, þrýstingi stærstu eigenda bankans á stjórnendur hans, versnandi fjárhag hans og fjölda annarra sambærilegra atriða. Kærandi telur að hafi leynd eða trúnaður yfirleitt hvílt yfir þessum atriðum á einhverjum tíma, þá hafi sú leynd og sá trúnaður bersýnilega fallið brott við útgáfu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og hinnar miklu umfjöllunar um þessi atriði í fjölmiðlum. Þá sé Glitnir í slitameðferð og hafi enga hagsmuni, hvorki fjárhagslega né viðskiptalega, af því að leynd ríki um framangreind gögn og upplýsingar, sem taka til tímabilsins fyrir október 2008.
Vísað er til skýringa við 5. gr. upplýsingalaga í frumvarpi til laganna. Sé vafi á að gögn varði einstök viðskipti við aðila verði að skýra hann kæranda í hag með hliðsjón af meginreglu upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna.
Þá er vísað til 7. gr. upplýsingalaga og þess að undantekningarákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í málinu, enda sé beiðni kæranda ekki beint að slitameðferð Glitnis, heldur að þeim gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafi aflað um starfsemi Glitnis áður bankinn féll haustið 2008, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008. Þetta sé ennfremur staðfest í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-398/2011. Þá ítrekar kærandi hagsmuni sína af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum.
Málsmeðferð
Kæran var send Þjóðskjalasafni til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. ágúst 2012, og barst svar við því 3. september s.á.
Í bréfi Þjóðskjalasafns segir að beiðni kæranda. dags. 1. júní, sem ákvörðun Þjóðskjalasafns, dags. 5. júlí nái til varði gögn rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. lög nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.
Í umsögn Þjóðskjalasafns er vísað til laga nr. 142/2008, einkum 1. mgr. 1. gr. og 5. mgr. 17. gr. og 18. gr. Fram komi þar að þegar rannsóknarnefndin afhendi gagnagrunna til Þjóðskjalasafns skuli hún merkja þá eftir því hvort um sé að ræða gagnagrunn með ópersónugreinanlegum upplýsingum eða persónugreinanlegum. Þjóðskjalasafni sé óheimilt að veita aðgang að upplýsingum í persónugreinanlegum gagnagrunnum nema að því marki sem reglur upplýsingalaga um aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga leyfi. Þjóðskjalasafni sé hins vegar heimilt að afhenda afrit af þeim gagnagrunnum sem hafi að geyma ópersónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar sem verði ekki raktar til nafngreindra fyrirtækja.
Þjóðskjalasafn vísar til 1. mgr. 3. gr., 4.-6. gr. og 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá segir að fyrir liggi að rannsóknarnefnd Alþingis hafi víða leitað fanga til að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Þegar Þjóðskjalasafn hafi afgreitt beiðni kæranda hafi safnið metið það svo að ekki yrði talið að þau gögn sem aflað hafi verið vegna rannsóknar rannsóknarnefndar Alþingis og afhent hafi verið Þjóðskjalasafni í samræmi við 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 væru sem heilt tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006.
Að sama skapi geti Þjóðskjalasafn ekki fallist á að einstakar rannsóknir rannsóknarnefndarinnar, sbr. beiðni kæranda, séu eitt mál í framangreindum skilningi, enda ekki aðgreind sem slík gögn þegar þau hafi verið afhent safninu til varðveislu. Í þessu sambandi áréttar Þjóðskjalasafn að beiðni um gögn á þessum forsendum sé að mati safnsins of óljós og ekki nægilega tilgreind svo hægt sé að afgreiða hana. Það geti vart talist hlutverk Þjóðskjalasafns að leggjast í sérstaka rannsóknarvinnu til að ákvarða hvaða gögn höfundar skýrslu rannsóknarnefndarinnar hafi notað og stuðst við er þeir rituðu tiltekna kafla.
Þá hafi Þjóðskjalasafn ekki talið að séð yrði að beiðni kæranda „um aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum“ og beiðni um „aðgang að tilteknum gögnum“ varði tiltekið mál. Hafi það því verið mat Þjóðskjalasafns að beiðni kæranda, jafnvel þótt tiltekin gögn hafi verið tilgreind og sundurliðuð nánar með beiðninni, hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gildi um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar Alþingis í vörslum safnsins.
Umsögn Þjóðskjalasafns Íslands var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 5. september. Með bréfi, dags. 21. september, bárust athugasemdir kæranda. Kemur fram að kærandi mótmæli því alfarið að beiðni hans um aðgang að einstökum rannsóknum rannsóknarnefndar Alþingis hafi verið óljós eða ekki nægilega tilgreind, enda hafi verið vísað nákvæmlega til þeirra rannsókna sem óskað hafi verið aðgangs að og viðeigandi kafla, og undirkafla ef við hafi átt, í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Þá er bent á að hafi Þjóðskjalasafn talið beiðni kæranda óljósa eða ekki nægilega tilgreinda, hafi safninu borið, samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, að veita kæranda nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar um það hvernig hægt væri að tilgreina beiðnina á réttan hátt, enda hafi kærandi óskað eftir slíkum leiðbeiningum í beiðni, dags. 1. júní 2012. Sú beiðni um leiðbeiningar hafi ekki einungis snúið að því hvernig rétt væri að aðgreina þau skjöl sem kærandi hafi óskað aðgangs að heldur einnig hvernig rétt væri að afmarka mál er varðaði skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þeirri skyldu hafi Þjóðskjalasafnið ekki sinnt.
Kærandi bendir á að samkvæmt 3. tölul. 4. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands setji safnið reglur um myndun, frágang og afhendingu skjala- og gagnasafna afhendingarskyldra aðila, en samkvæmt 3. mgr. 6. gr. sömu laga séu afhendingarskyldir aðilar skyldugir að hlíta fyrirmælum safnsins um skráningu, flokkun og frágang skjala. Á grundvelli laganna hafi Þjóðskjalasafn m.a. sett reglur nr. 1065/2010 um frágang, skráningu og afhendingu pappírsskjala afhendingarskyldra aðila. Á grundvelli þessa hafi rannsóknarnefnd Alþingis, við afhendingu á öllum þeim skjölum að baki skýrslu rannsóknarnefndarinnar, t.a.m. borið að fylla út bæði eyðublað um skjalaflokkun og geymsluskrá. Af skoðun eyðublaðanna megi vera ljóst að rannsóknarnefnd Alþingis hafi lýst þeim skjölum, sem liggi að baki skýrslu nefndarinnar, með greinargóðum hætti. Telur kærandi að hafi rannsóknarnefnd Alþingis farið að framangreindum reglum, svo sem henni hafi borið að gera, geti ekki verið erfiðleikum háð fyrir Þjóðskjalasafn að átta sig á því til hvaða skjala beiðni kæranda, dags. 1. júní 2012, taki. Á sama hátt telji kærandi að það geti ekki vafist fyrir Þjóðskjalasafni hvaða skjöl eða hlutar skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis geti talist „mál“ í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996, telji safnið að skýrslan í heild sinni geti ekki talist mál í framangreindum skilningi.
Kærandi áréttar að hann hafi í beiðni, dags. 1. júní 2012, einnig óskað eftir aðgangi að sérstaklega tilgreindum gögnum. Kærandi hafnar því að beiðnin varði ekki „tiltekið mál“. Í fyrsta lagi bendir kærandi á að umrædd gögn varði þau mál, sem lýst sé í beiðni hans, dags. 1. júní 2012. Í öðru lagi sé óþarft að tilgreina sérstakt mál þegar óskað er eftir aðgangi að sérstaklega tilgreindum gögnum í vörslum stjórnvalds. Upplýsingalög setji ekkert slíkt skilyrði. Heimild 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga um að „fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál“ feli í sér víkkun á heimild borgaranna til að fá að kynna sér gögn án þess að þurfa að tilgreina gögnin sérstaklega. Það sé alrangt að tilgreina verði eitthvert mál þegar þau gögn sem óskað er aðgangs að, séu tilgreind sérstaklega. Það eigi sérstaklega við, þar sem Þjóðskjalasafn hafi ekki upplýst um heiti þess máls eða mála, sem gögnin varði.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Þjóðskjalasafn Íslands tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því byggð á efnisákvæðum þeirra laga.
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.
2.
Kærandi hefur í máli þessu vísað til laga nr. 161/2006 um breytingu á upplýsingalögum, nr. 50/1996 þar sem byggt sé á tilskipun (EB) nr. 2003/98 og til almennra athugasemda með frumvarpi til laga nr. 161/2006 þar sem fram komi að jafnrétti eigi að ríkja við endurnot opinberra upplýsinga, sbr. 10. og 11. gr. tilskipunarinnar.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin nauðsynlegt að taka fram að með lögum nr. 161/2006, sem tóku gildi 1. janúar 2007, var upplýsingalögum breytt í nokkrum atriðum. Meðal annars var bætt við lögin nýjum kafla, nr. VIII, um endurnot opinberra upplýsinga. Í 1. mgr. 24. gr. laganna segir að markmið kaflans sé að auka endurnot opinberra upplýsinga til hagsbóta fyrir samfélagið í heild. Samkvæmt 3. mgr. 24. gr. hefur umræddur kafli þó ekki bein áhrif á rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þar kemur fram að ákvæði kaflans gildi einvörðungu um endurnot fyrirliggjandi upplýsinga sem séu í vörslum stjórnvalda og almenningur eigi rétt til aðgangs að á grundvelli 3. gr. laganna eða annarra ákvæða sem veita almenningi slíkan rétt. Í skýringum við þessa málsgrein í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 er áréttað að ákvæði kaflans gildi „einungis um endurnot upplýsinganna en mæli ekki á neinn hátt fyrir um rétt til aðgangs að opinberum upplýsingum“.
Af framangreindu leiðir að ákvæði VIII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 5. gr. laga nr. 161/2006, fjalla aðeins um heimildir einkaaðila til að nýta opinberar upplýsingar eftir að þær hafa verið gerðar aðgengilegar. Ákvæði kaflans mæla ekki fyrir um það hverjar þær upplýsingar séu sem einkaaðilar eigi rétt til aðgangs að í þessu skyni. Það ræðst af upplýsingarétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum skv. öðrum lagaákvæðum sem tryggja almenningi rétt til upplýsinga. Með öðrum orðum: Ef upplýsingar falla undir aðgangsrétt almennings samkvæmt framangreindu mælir VIII. kafli upplýsingalaga fyrir um heimildir einkaaðila til að endurnota upplýsingarnar. Í ákvæðum kaflans felst hins vegar ekki sjálfstæður réttur til aðgangs að upplýsingum eða sjónarmið sem hafa skal til hliðsjónar við mat á rétti til aðgangs að upplýsingum. Framangreint á einnig við um VII. kafla hinna nýju upplýsingalaga nr. 140/2012 enda eru ákvæði kaflans að öllu leyti samhljóða ákvæðum VIII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996, að gættum viðeigandi breytingum á tilvísunum, m.a. í númer greina, sbr. almennar athugasemdir við VII. kafla frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
3.
Eins og fram hefur komið barst kæra þessa máls úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 3. ágúst 2012, en kæran laut að afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni kæranda sem laut í fyrsta lagi að aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum er varða málið „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“, nánar tiltekið aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu nefndarinnar, í öðru lagi eftir aðgangi að gögnum er varða tiltekin mál í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sett fram í 23 nánar tilgreindum töluliðum, í þriðja lagi var óskað eftir aðgangi að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum sem talin eru upp í 46 nánar tilgreindum töluliðum og í fjórða lagi óskað eftir aðgangi að sérstaklega tilgreindum gögnum í 29 töluliðum.
Í skýringum Þjóðskjalasafns til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að þegar safnið afgreiddi beiðni kæranda hafi það verið metið svo að ekki yrði talið að þau gögn sem aflað var vegna rannsóknar rannsóknarnefndar Alþingis og afhent voru Þjóðskjalasafni í samræmi við 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 væru sem heilt tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006. Þá geti Þjóðskjalasafn ekki fallist á að einstakar rannsóknir rannsóknarnefndarinnar séu eitt mál í framangreindum skilningi, enda ekki aðgreind sem slík gögn þegar þau voru afhent safninu til varðveislu. Þjóðskjalasafn telur að það sé ekki hlutverk þess að leggjast í sérstaka rannsóknarvinnu til að ákvarða hvaða gögn höfundar skýrslu rannsóknarnefndarinnar hafi notað og stuðst við er þeir rituðu tiltekna kafla. Þá telji Þjóðskjalasafn að ekki verði séð að beiðni kæranda „um aðgang að gögnum tengdum einstökum gerningum og/eða samningum“ og beiðni um „aðgang að tilteknum gögnum“ varði tiltekið mál. Hafi það því verið mat Þjóðskjalasafns að beiðni kæranda, jafnvel þótt tiltekin gögn hafi verið tilgreind og sundurliðuð nánar með beiðninni, hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gildi um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar Alþingis í vörslum safnsins.
Um störf rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt: „Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“ Þá kemur fram í 1. mgr. 18. gr. sömu laga að rannsóknarnefndin afhendi Þjóðskjalasafni Íslands þá gagnagrunna sem orðið hafi til í störfum hennar, sbr. 5. mgr. 17. gr. Þá taki rannsóknarnefndin ákvörðun um hverjum af þeim gögnum sem nefndin hefur safnað beri að skila sem gagnagrunni samkvæmt þessu ákvæði og hvaða upplýsingar komi þar fram. Ennfremur er Þjóðskjalasafni Íslands heimilt að gera samning við aðra ríkisstofnun á grundvelli 30. gr. fjárreiðulaga um að rækja starfsskyldur safnsins um ákveðinn tíma samkvæmt ákvæðum þessarar greinar. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að þegar rannsóknarnefndin afhendir gagnagrunna til Þjóðskjalasafns skuli hún merkja þá eftir því hvort um sé að ræða gagnagrunn með ópersónugreinanlegum upplýsingum eða persónugreinanlegum. Þjóðskjalasafni sé óheimilt að veita aðgang að upplýsingum í persónugreinanlegum gagnagrunnum nema að því marki sem reglur upplýsingalaga um aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga leyfa. Þjóðskjalasafni Íslands sé hins vegar heimilt að afhenda afrit af þeim gagnagrunnum sem hafi að geyma ópersónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar sem verði ekki raktar til nafngreindra fyrirtækja.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er m.a. kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.
Í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“ Réttur til upplýsinga á grundvelli upplýsingalaga er samkvæmt framangreindu bundinn við gögn sem varða tiltekin mál sem eru eða hafa verið til meðferðar í stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, sbr. og 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Af áskilnaði um að beiðni um aðgang að gögnum varði tiltekið mál verður meðal annars dregin sú ályktun að lögin feli ekki í sér rétt til að óska eftir aðgangi að gögnum í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Af sama áskilnaði leiðir að lögin veita heldur ekki rétt til að krefjast aðgangs að upplýsingum sem einvörðungu er að finna í skrám eða gagnagrunnum stjórnvalda, en ekki í fyrirliggjandi gögnum í tilgreindum málum. Hafi upplýsingum verið safnað með kerfisbundnum hætti án þess að um sé að ræða afgreiðslu eða meðferð tiltekinna mála fellur slík söfnun utan gildissviðs upplýsingalaga. Eins og fram hefur komið hafa ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og þykir í því sambandi rétt að taka fram að reglan um framsetningu gagnabeiðni birtist nú breytt í 15. gr. en þar segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægilega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.“
Í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Ef ekki er um að ræða töku eða fyrirhugaða töku stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum. Berist stjórnvaldi sem hefur gögn í sínum vörslum beiðni um aðgang að gögnum þegar annað stjórnvald hefur tekið eða fyrirhugar að taka stjórnvaldsákvörðun ber því stjórnvaldi sem beiðnin berst til að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo afgreiða megi erindið af þar til bæru stjórnvaldi.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“, sbr. einnig 14. gr. eldri upplýsingalaga. Meginmarkmiðið með framangreindum kæruheimildum er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Enda fengi stjórnsýslumálið að öðrum kosti ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
4.
Eins og áður segir getur almenningur óskað eftir því á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 að fá aðgang að öllum gögnum er varða „tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem rakin eru í lögunum. Eins og fram hefur komið var beiðni kæranda um aðgang að gögnum fjórþætt og fór hann í fyrsta lagi fram á aðgang að að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum er varða málið „Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis“, nánar tiltekið aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu nefndarinnar.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut beiðni kæranda að þessu leyti ekki að „tilteknu máli“ í skilningi upplýsingalaga, heldur að rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis í heild. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður fjallað um gögn rannsóknarnefndarinnar og ekki talið að líta megi svo á að rannsóknin hafi verið eitt tiltekið mál í skilningi lagannna. Nefndin hefur aftur á móti álitið að skýrslur sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis af nafngreindum einstaklingum, sbr. úrskurð í máli nefndarinnar nr. A-443/2012 og einnig nr. A-398/2011, tilheyri máli í skilningi 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í ljósi framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á það með Þjóðskjalasafni Íslands að fyrsti þáttur beiðni kæranda eins og hún var sett fram með bréfi, dags. 1. júní 2012, hafi verið of almennur til þess að hægt hefði verið að taka hann til efnislegrar afgreiðslu án nánari afmörkunar.
Þegar svo háttar til að stjórnvöldum berst beiðni um aðgang að gögnum sem er svo almenn að ekki er hægt að ætlast til þess að stjórnvald geti haft uppi á gögnunum er stjórnvöldum rétt að vísa beiðninni frá í stað þess að taka efnislega afstöðu til hennar í formi synjunar.
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir upplýsingabeiðni kæranda að öðru leyti og fær ekki séð að hún sé öll svo almenn að ekki hafi verið unnt að afgreiða hana a.m.k. að hluta efnislega. Af afgreiðslu Þjóðskjalasafns fæst ekki séð að hver liður þáttanna þriggja sem eftir standa í beiðni kæranda hafi verið skoðaður efnislega heldur er beiðninni synjað í heild sinni þrátt fyrir að ekki fáist annað séð en að hluti þeirra gagna sem óskað er aðgangs að varði tiltekið mál í skilningi 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá fæst ekki séð að Þjóðskjalasafn hafi kannað hvort upplýsingabeiðninni hafi ranglega verið beint að safninu og þær upplýsingar sem óskað er aðgangs að séu í fórum annars stjórnvalds sem hefur tekið eða fyrirhugar að taka stjórnvaldsákvörðun á grundvelli þeirra upplýsinga, sbr. 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ennfremur verður ekki séð að Þjóðskjalasafn hafi kannað hvort hluti þeirra gagna sem óskað er aðgangs að tilheyri gagnagrunnum eða skrám og lúti þeim sérstöku réttarreglum sem gilda í því sambandi skv. upplýsingalögum.
Í umsögn Þjóðskjalasafns til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kom fram að rannsóknaranefnd Alþingis hafi ekki flokkað gögn eftir tilteknum málum þegar þau voru afhent safninu til varðveislu og að það sé ekki hlutverk safnsins að leggjast í sérstaka rannsóknarvinnu til að ákvarða hvaða gögn höfundar skýrslu rannsóknarnefndarinnar hafi notað og stuðst við er þeir rituðu tiltekna kafla. Í tilefni af þessu áréttar úrskurðarnefnd um upplýsingamál að með 5. mgr. 17. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008 mælti löggjafinn fyrir um skyldu til framangreindrar afgreiðslu og hefur löggjafinn því falið stjórnvöldum umrætt verkefni. Telja verður að sú skylda hvíli á stjórnvöldum á hverjum tíma að búa svo um þau gögn sem þau hafa til varðveislu að þeim sé kleift að rækja lögboðnar skyldur sínar. Það að gögn sem Þjóðskjalasafnið fékk til varðveislu hafi ekki verið flokkuð með fullnægjandi hætti getur ekki leitt til lakari réttarstöðu borgaranna heldur hlýtur sú skylda að hvíla á safninu að bæta úr þeim annmörkum sem eru á flokkun gagnanna, séu þeir fyrir hendi.
Með vísan til framangreinds verður ekki séð að Þjóðskjalasafn hafi með ákvörðun sinni 5. júlí 2012, afgreitt beiðni kæranda með fullnægjandi hætti á grundvelli þágildandi upplýsingalaga. Telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál því óhjákvæmilegt annað en að vísa hluta málsins heim til nýrrar og lögmætrar efnislegrar afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands.
Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.
Úrskurðarorð
Synjun Þjóðskjalasafns Íslands frá 5. júlí 2012 á beiðni Viðars Lúðvíkssonar hrl., f.h. Tryggingarmiðstöðvarinnar, dags. 1. júní 2012, um aðgang að „Skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis“, nánar tiltekið aðgangi að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu nefndarinnar, er staðfest.
Beiðni […], f.h. Tryggingarmiðstöðvarinnar, dags. 1. júní 2012, er að öðru leyti vísað til Þjóðskjalasafns Íslands til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson