A-480/2013. Úrskurður frá 3. maí 2013
Úrskurður
Hinn 3. maí 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-480/2013, í máli ÚNU12010004
Kæruefni og málsatvik
Þann 18. janúar 2012 kærði […] f.h. ótilgreindra erlendra tryggingarfélaga til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni hans, dags. 4. nóvember 2011, þar sem óskað var eftir aðgangi að skjölum er varða Kaupþing banka hf.
Í beiðni kæranda kemur fram að hann óski eftir aðgangi að „öllum gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi, hvort sem er á rafrænu eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar, sem skilað var 12. apríl 2010.“ Nánar tiltekið sé óskað eftir aðgangi hjá Þjóðskjalasafninu að: Skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Kaupþings og eftir atvikum öðrum aðilum þar sem Kaupþing hafi verið til umræðu, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum framangreindra aðila hvort heldur þau hafi verið innbyrðis eða við aðra aðila, fundargerðum stjórnar Kaupþings og nefnda bankans, þ. á m. lánanefndar Kaupþings, lánasamningum, minnisblöðum, lögfræðiálitum, skýrslum endurskoðenda, lausafjárskýrslur o.fl. er viðkomi bankanum. Sérstaklega sé óskað eftir skýrslum og gögnum sem nánar eru tilgreind í sérstöku viðhengi með beiðninni.
Í viðhenginu koma fram nöfn 25 einstaklinga sem gáfu skýrslur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og hvenær viðkomandi skýrslutökur fóru fram. Munu flestir viðkomandi einstaklinga hafa gefið skýrslu einu sinni fyrir nefndinni en sumir oftar. Þá er kemur fram í viðhenginu að farið sé fram á aðgang að öllum fundargerðum stjórnar Kaupþings, lánanefnda Kaupþings og öðrum fundargerðum annarra nefnda Kaupþings á tímabilinu 2006 til enda árs 2008. Tilgreindar eru nánar fundargerðir vegna funda sem ýmist voru haldnir af lánanefnd eða stjórn Kaupþings. Í viðhenginu kemur fram að óskað sé eftir aðgangi að öllum skriflegum samskiptum frá árinu 2006 til enda ársins 2010 sem tengjast málefnum Kaupþings. Átt sé við samskipti innan Kaupþings eða milli Kaupþings og þriðja aðila. Í þessu samhengi eru með ýmsum hætti tilgreind tölvubréf eða bréf sem óskað er eftir aðgangi að. Þá eru tilgreind með ýmsum hætti skýrslur, minnisblöð, kynningar eða önnur gögn sem einnig er óskað eftir aðgangi að.
Þann 22. desember 2011 svaraði Þjóðskjalasafn Íslands beiðni kæranda. Í bréfinu kemur fram að safnið hyggist svara beiðni […] að því er varðar aðgang að skýrslum einstaklinga fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að lokinni yfirferð safnsins á umræddum skýrslum. Tekið er fram að slík yfirferð sé tímafrek en safnið stefni að því að ljúka hluta þeirra og lýsa afstöðu sinni til þeirra eigi síðar en 30. desember 2011. Þjóðskjalasafnið tók ákvarðanir um aðgang kæranda að skýrslunum 4. nóvember 2011, 10. og 16. febrúar 2012 og 13. mars sama ár. Lýtur kæra sú sem hér er til meðferðar ekki að þessum ákvörðunum Þjóðskjalasafns Íslands.
Í svari safnsins frá 22. desember 2011 er síðan rakið að fjallað sé um afhendingu gagna frá rannsóknarnefnd Alþingis í 5. mgr. 17. og 18. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Um aðgang að gögnunum fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá liggi fyrir að Kaupþing banki hf. sé í slitameðferð undir stjórn skilanefndar og slitastjórnar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gildi lögin ekki um þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauðungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti, né heldur um rannsókn sakamála eða saksókn. Með vísan til þess að Kaupþing banki hf. sæti opinberum skiptum verði að telja að upplýsingalög gildi ekki um aðgang að gögnum sem varði Kaupþing banka hf. í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Samkvæmt því sé Þjóðskjalasafni ekki heimilt að afhenda gögn er varði Kaupþing banka hf. og séu í skjalasafni rannsóknarnefndarinnar. Með vísan til þessa sé beiðni um aðgang að öllum gögnum í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis sem varði Kaupþing banka hf. hafnað.
Eins og að framan greinir kærði kærandi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 18. janúar 2012 ákvörðun Þjóðskjalasafns um að synja honum um aðgang að umræddum gögnum. Í kærunni kemur fram að afstaða Þjóðskjalasafns Íslands fái að mati kæranda ekki staðist og rökstuðningur safnsins sé í andstöðu við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og upplýsingalaga. Í þremur köflum er síðan nánari grein gerð fyrir afstöðu kæranda.
Í fyrsta lagi hafi synjun Þjóðskjalasafns Íslands verið ólögmæt. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nefndarinnar nr. A-398/2011 en í samræmi við þá niðurstöðu nefndarinnar verði ákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga ekki túlkað á þann veg að það útiloki almennan aðgang að gögnum máls hjá stjórnvöldum sem ekki hafi þær stjórnvaldsathafnir með höndum sem taldar eru upp í ákvæðinu. Þjóðskjalasafn íslands fari ekki með umræddar stjórnvaldsathafnir og verði ákvæðinu því ekki beitt um aðgang að gögnum hjá safninu.
Í öðru lagi hafi beiðni kæranda um gögn verið réttilega fram sett. Nánar tiltekið telur kærandi að beiðni hans hafi byggt á réttum lagagrundvelli og að upplýsingabeiðnin hafi verið nægjanlega afmörkuð.
Í þriðja lagi bendir kærandi á að málshraðareglu upplýsingalaga hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins hjá Þjóðskjalasafni Íslands. Í málinu hafi beiðni um aðgang að gögnum ekki verið svarað fyrr en sjö vikum eftir að hún hafi verið send og engar lögmætar skýringar gefnar fyrir töfunum. Í ljósi rökstuðnings synjunarinnar sé þessi langa töf óskiljanleg.
Málsmeðferð
Eftir að kæran barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði Þjóðskjalasafn Íslands kæranda bréf, dags. 10. febrúar 2012. Í bréfinu er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-398/2011 frá 29. desember 2011. Þar hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að safninu væri ekki heimilt að synja um aðgang á grundvelli þess að banki væri í slitameðferð eða mál hans kynnu að tengjast sakamálarannsókn. Því lægi fyrir að afgreiðsla safnsins á upphaflegri beiðni kæranda frá 22. desember 2011 hefði ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Með vísan til þessa og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði safnið því til skoðunar að afturkalla ákvörðun sína í máli kæranda frá 22. desember 2011. Var kæranda gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum að vegna þessa.
Þann 20. febrúar skilaði kærandi athugasemdum sínum til Þjóðskjalasafns Íslands. Í bréfinu er vísað til þess að við mat á því hvort afturköllun sé heimil beri ekki einvörðungu að líta til 25. gr. stjórnsýslulaga heldur einnig almennra sjónarmiða stjórnsýsluréttarins og þá sérstaklega hvað málshraða og réttaröryggi varðar. Rakið er að hagsmunir umbjóðenda kærenda séu miklir af því að fá aðgang að þeim gögnum sem óskað hafi verið eftir og skipti skjót afgreiðsla upplýsingabeiðninnar miklu máli. Með hliðsjón af þeim seinkunum sem hafi verið á afgreiðslu málsins, sem ekki hafi verið í samræmi við 11. gr. upplýsingalaga, skipti miklu að endanleg niðurstaða um aðgang að umbeðnum upplýsingum verði ekki tafin að óþörfu og þannig til þess fallin að valda hagsmunum umbjóðenda kærenda tjóni. Ef ekki standi af hálfu Þjóðskjalasafns Íslands að breyta fyrri ákvörðun sinni og veita aðgang að umbeðnum skjölum og gögnum sem óskað var eftir, verði að telja það verulega óeðlilega og óvandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvald afturkalli ákvörðun sína eftir að hún hafi verið kærð til æðra stjórnvalds. Muni safnið ákveða að afturkalla fyrri ákvörðun sína sé þess óskað að afgreiðslu málsins verði hraðað eins og kostur sé.
Þjóðskjalasafn Íslands svaraði athugasemdum kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2012. Telur safnið að ráða megi af bréfi kæranda frá 20. febrúar 2012 að hann fallist ekki á að fyrri ákvörðun safnsins verði afturkölluð. Að því virtu hafi safnið fallið frá því að afturkalla ákvörðun sína frá 22. desember 2011.
Þann 27. febrúar 2012 ritaði Þjóðskjalasafn Íslands úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf í tilefni af kæru kæranda. Í bréfinu er rakið að ákvörðun safnsins um að synja kæranda um aðgang að gögnum hafi verið byggð á 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Síðan þá hefði úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu í öðru máli að safninu væri ekki heimilt að synja um aðgang á grundvelli nefnds ákvæðis, þótt vísað væri til þess að gögn vörðuðu banka í slitameðferð eða vegna þess að mál hans kynnu að tengjast sakamálarannsókn. Samkvæmt þessu lægi fyrir að ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands frá 22. desember hefði ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Staðið hefði til að safnið afturkallaði ákvörðun sína um að synja kæranda um aðgang að umræddum gögnum en vegna afstöðu kærenda hefði safnið fallið frá þeirri fyrirætlan.
Í bréfinu kemur síðan fram að safnið hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort uppfyllt séu skilyrði upplýsingalaga um aðgang að gögnunum. Meðfylgjandi bréfinu voru gögn sem tilgreind voru í viðhengi við beiðni kæranda um gögn í vörslum safnsins. Þá var einnig meðfylgjandi listi yfir afhent gögn til úrskurðarnefndarinnar. Í bréfinu er rakið að gögnin sem beðið hafi verið um séu tiltekin í 63 liðum á listanum og skiptist í þrjá meginflokka, fundargerðir, bréf og sérstakar skýrslur. Af þessum 63 liðum séu 21 liður þar sem umbeðin gögn fundust ekki eða að beiðnin var það óljós eða umfangsmikil að ekki hafi verið unnt að leita að gögnunum með markvissum hætti. Nefnt er í þessu sambandi að í 12 liðum hafi engin gögn fundist þrátt fyrir ítarlega leit, bæði í skrám er fylgdu skjalasafni nefndarinnar, skjalaskrá Þjóðskjalasafnsins og með textaleit í rafrænum gögnum safnsins.
Þann 29. febrúar ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til Þjóðskjalasafns Íslands. Í bréfinu var þess óskað að Þjóðskjalasafn tæki afstöðu til þess, með vísan til 16. gr. upplýsingalaga, hvort safnið teldi að uppfyllt væru skilyrði laganna til að veita kæranda aðgang að þeim gögnum sem beiðni hans beindist að.
Þjóðskjalasafn Íslands svaraði úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 16. mars 2012. Í bréfinu er rakið hvaða gögn það séu sem beiðni kæranda beinist að, störf rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna árið 2008 og þann lagagrundvöll sem störf nefndarinnar byggðust á. Í bréfinu er síðan bent á að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga sé stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greini í 4. til 6. gr. laganna. Stjórnvöldum sé þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 7. gr. laganna. Þá segir: „Samkvæmt ákvæðinu er beinlínis gert að skilyrði að beiðni um aðgang að tilteknum fyrirliggjandi gögnum tengist tilteknu máli. Með öðrum orðum verður beiðni um aðgang að gögnum því að tengjast tilteknu máli, sbr. ummæli í athugasemdum með framangreindu ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006. “
Þá segir í bréfi safnsins: „Fyrir liggur að rannsóknarnefnd Alþingis leitaði víða fanga til að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Að mati Þjóðskjalasafnsins verður ekki talið að þau gögn sem aflað var vegna rannsóknar rannsóknarnefndarinnar og afhent voru Þjóðskjalasafni af hálfu hennar í samræmi [við] 5. mgr. 17 laga nr. 142/2008, séu sem heild tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006. Þá verður að telja vandséð að gögn sem aflað var af hálfu rannsóknarnefndarinnar í framangreindum tilgangi og varða starfsemi tiltekinna einkaaðila, þ.m.t. tiltekinna fjármálafyrirtækja, eða opinberra aðila geti talist uppfylla framangreint skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga enda ekki aðgreind sérstaklega sem gögn viðkomandi aðila í gögnum þeim sem afhent voru safninu til varðveislu. Í samræmi við það verður ekki séð að mati Þjóðskjalasafns að hægt sé að fallast á að gögn sem varða tiltekið fjármálafyrirtæki í gögnum rannsóknarnefndar Alþingis teljist uppfylla framangreint skilyrði laganna um að þau tilheyri tilteknu máli. Með öðrum orðum er ekki hægt að fallast á að tiltekinn aðili einn og sér í umræddum gögnum geti talist tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því er það afstaða Þjóðskjalasafns að umrædd beiðni sem lýtur að „gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi“, jafnvel þó tiltekin gögn séu tilgreind í fylgiskjali með beiðninni, uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gilda um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar í vörslum safnsins þar sem umrætt fjármálafyrirtæki verður ekki talið tiltekið mál í skilningi ákvæðisins.“ Í bréfi safnsins til úrskurðarnefndarinnar var að lokum tekið fram að þrátt fyrir þessa afstöðu safnsins teldi það skýrslur þeirra einstaklinga sem voru gefnar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis vera tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.
Kærandi ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf, dags. 28. mars 2012, þar sem gerðar voru athugasemdir við afstöðu Þjóðskjalasafns Íslands. Í fyrsta lagi er á það bent að þær breytingar sem gerðar voru á upplýsingalögum með lögum nr. 161/2006 hafi ekki verið til þess að takmarka upplýsingabeiðnir við tilgreiningu „máls“ sérstaklega heldur að gögn sem leitað væri eftir þyrftu að vera í tengslum við mál. Ætlunin hafi verið að skerpa á þeirri reglu að stjórnvaldi yrði ekki gert að búa til ný gögn. Tilgangur og markmið upplýsingalaga hafi verið að veita almenningi aðgang að gögnum sem væru fyrirliggjandi hjá stjórnvaldi og lytu ekki sérstökum takmörkunum. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. hafi því eingöngu verið breytt á þann hátt að bæta hugtakinu „fyrirliggjandi“ og viðbótarsetningu um að ekki sé skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 7. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi er vísað til nánar tilgreindra ummæla í athugasemdum við frumvarp það sem varð að upplýsingalögum. Meðal annars komi þar fram að í beiðni um aðgang að gögnum verði að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.
Í öðru lagi bendir kærandi á að meginsjónarmiðið að baki skilyrði upplýsingalaga um tilgreiningu máls eða gagna sé að stjórnvaldi sé fært að hafa uppi á gögnum þeim sem beðin eru um. Vísar kærandi í þessu samhengi til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. A-236/2006, A-229/2006, A-186/2004 og A-131/2001. Þá bendir kærandi á að skýring 10. gr. upplýsingalaga á þann veg að í upplýsingabeiðni þurfi að tilgreina mál sérstaklega þegar beiðni snýr að tilgreindum gögnum myndi koma í veg fyrir að upplýsingalögin næðu tilgangi sínum. Þá yrði slík skýring í andstöðu við texta ákvæðisins sem gerir það ekki að kröfu að tilgreina þurfi mál nema óskað sé eftir öllum gögnum þess máls. Skilyrðið um að tilgreina þurfi gögn máls feli ekki í sér að sá sem biðji um aðgang að gögnum þurfi að tilgreina mál, heldur er einvörðungu um að ræða skilyrði fyrir því að gögnin séu til og að stjórnvald þurfi ekki að útbúa þau.
Í þriðja lagi bendir kærandi á að við skýringu á hugtakinu „mál“ verði að hafa í huga úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-235/2006. Í málinu hafi reynt á hvort ákvæði 10. gr. upplýsingalaga stæði því í vegi að kærandi þess máls fengi aðgang að gögnum þar sem nokkru magni gagna hafði verið skilað í heilu lagi til Þjóðskjalasafns án þess að einstök mál væru tilgreind. Komst nefndin í því máli að þeirri niðurstöðu að vegna þessa óvanalega vörsluháttar skjalanna og þess fyrirkomulags sem hefði verið á skilum þeirra til Þjóðskjalasafns íslands kæmi 10. gr. upplýsingalaga ekki í veg fyrir að lagður yrði úrskurður á það hvort kærandi málsins hefði átt rétt til aðgangs að umbeðnum skjölum.
Kærandi telur að líta beri á rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis sem eitt mál. Engin fyrirmæli laga, leiðbeiningar stjórnvalda eða tilmæli gefi annað í skyn en að rannsóknin hafi verið eitt mál með margar hliðar. Þá hafi Þjóðskjalasafn Íslands engar leiðbeiningar veitt um hvernig skjöl rannsóknarnefndarinnar séu flokkuð. Kærandi bendir á að í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 segi beinlínis að eftir að störfum rannsóknarnefndarinnar sé lokið skuli færa á Þjóðskjalasafn Íslands gögn sem nefndin hafi aflað vegna rannsóknarinnar. Þá sé sérstaklega tekið fram að um aðgang að gögnunum fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Athygli veki að í lagaákvæðinu sé rætt um „rannsókn“ nefndarinnar í eintölu. Samkvæmt almennri textaskýringu sé því um að ræða eitt mál í skilningi laga. Ef rannsóknin sem slík teljist ekki eitt mál sé ljóst að mikil þörf sé á því að gætt sé að leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og að dráttur á slíkum leiðbeiningum leiði ekki til íþyngjandi aðstöðu fyrir almenning.
Að lokum bendir kærandi á að hann hafi gert sitt ítrasta til að tilgreina það „mál“ sem um ræðir og takmarka gagnaöflun málsins við tiltekinn aðila og nánar tilgreind gögn. Upplýsingabeiðni hans hafi þannig snúið að gögnum er vörðuðu einn tiltekinn aðila og voru ákveðnir flokkar skjala sérstaklega tilteknir sem og ákveðin gögn sérstaklega tilgreind. Þótt beiðnin hafi verið víðtæk og mörg gögn tilgreind í henni sé ekki hægt að líta svo á að það komi í veg fyrir að veittur skuli aðgangur að gögnunum, enda hefði kærandi eins getað skipt henni í margar smærri beiðnir.
Þann 29. mars 2012 ritaði kærandi úrskurðarnefndinni annað bréf þar sem farið var fram á afrit af lista Þjóðskjalasafns Íslands yfir afhent gögn til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með bréfi, dag. 11. apríl 2012, var kæranda sendur umbeðinn listi. Í tilefni af afhendingu listans ritaði kærandi úrskurðarnefndinni bréf, dags. 20. apríl 2012, þar sem gerðar voru frekari athugasemdir við afstöðu Þjóðskjalasafns íslands.
Í fyrsta lagi benti kærandi á að á lista safnsins væri að finna tilvísanir til þess að tiltekin gögn væri ekki að finna í gögnum rannsóknarnefndar Alþingis. Annars vegar virðist vera um að ræða gögn sem eigi upptök sín í tölvupósthólfum tveggja nánar tilgreindra einstaklinga en hins vegar gögn sem safnið finni ekki í gögnum rannsóknarnefndarinnar. Loks væri einnig að finna merkinguna „[f]innst ekki/óljóst“ við ákveðin gögn á listanum. Kærandi bendir á að Þjóðskjalasafn Íslands hafi aldrei tilkynnt honum að umbeðin gögn hefðu ekki fundist eða óskað eftir nánari útlistun á því eða veitt leiðbeiningar um þessi atriði. Það sé með öllu óásættanlegt að kærandi hafi ekki fengið upplýsingar um þetta fyrr en að úrskurðarnefndin hefði sent honum lista Þjóðskjalasafns í tilefni af beiðni hans um aðgang að gögnum. Ómögulegt sé fyrir kæranda, án aðstoðar og leiðbeiningar Þjóðskjalasafns, að taka raunverulega afstöðu til þess hvort að umrædd gögn séu til staðar eða ekki hjá safninu. Til umræddra gagna sé sannanlega vísað í skýrslu rannsóknarnefndarinnar og því hefði verið réttast að Þjóðskjalasafn hefði, á frumstigi málsins, tilkynnt um að umrædd gögn væri ekki að finna og óskað eftir nánari útskýringu eða útlistunum á þessum gögnum eða synjað um aðgang að þeim á þeim grundvelli að þau væru ekki til í gögnum Þjóðskjalasafns. Þjóðskjalasafnið hafi hvoruga leiðina valið.
Í öðru lagi bendir kærandi á að á stöku stað sé vísað til þess að beiðni þyki óljós og að tilgreina þurfi beiðnina betur. Þessar upplýsingar hafi kærandi ekki fengið áður. Þá sé afstaða Þjóðskjalasafns Íslands þessu að lútandi í ósamræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Safninu hefði borið að tilkynna honum um það, þætti beiðni hans óljós.
Í þriðja lagi komi fram um „lánabók Kaupþings“ að hana sé ekki að finna í gögnum sem tilheyri skjalasafni Rannsóknarnefndarinnar en að upplýsingarnar sé aftur á móti að finna í gagnagrunni nefndarinnar. Kærandi ítrekar að þessar upplýsingar hafi ekki borist honum áður. Þá telur kærandi að miklu skipti hvort um sé að ræða gagnagrunn nefndarinnar sem sé persónugreinanlegur eða ópersónugreinanlegur í skilningi 2. mgr. 18. gr. laga nr. 142/2008. Þess er óskað að úrskurðarnefndin kanni eðli gagnagrunnsins sérstaklega með hliðsjón af aðgengi að þeim gagnagrunni og upplýsingum þaðan á grundvelli nefnds lagaákvæðis.
Að lokum bendir kærandi á það hvernig gögn Þjóðskjalasafns Íslands séu flokkuð samkvæmt listanum. Listinn gefi til kynna að gögn séu flokkuð eftir efni þeirra en ekki í tiltekin „mál“. Styðji þetta sjónarmið kæranda um að rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis teljist vera eitt mál. Þá bendir kærandi á að Þjóðskjalasafnið virðist sjálft flokka gögnin eftir tilteknum aðilum en upplýsingabeiðni kæranda sé einnig afmörkuð á þann hátt.
Niðurstaða
1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Þjóðskjalasafn Íslands tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því byggð á efnisákvæðum þeirra laga.
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.
2.
Mál þetta lýtur að synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni um aðgang að gögnum er tengjast Kaupþingi hf. og safnað var saman af rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.
Í fyrstu brást Þjóðskalasafn Íslands við beiðni kæranda um aðgang að gögnum með bréfi 22. desember 2011. Þar var beiðninni synjað með vísan til þess að upplýsingalög giltu ekki um aðgang að gögnum sem vörðuðu Kaupþing banka hf. í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Niðurstaðan var reist á því sjónarmiði að bankinn væri í slitameðferð undir stjórn skilanefndar og slitastjórnar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga tækju lögin því ekki til beiðni kæranda. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 18. janúar 2012. Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 27. febrúar 2012 féll Þjóðskjalasafn Íslands frá framangreindri afstöðu sinni með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-398/2011. Í því máli komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Þjóðskjalasafni Íslands væri meðal annars óheimilt á grundvelli 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang á að gögnum með vísan til þess að banki væri í slitameðferð. Þar sem Þjóðskjalasafn Íslands hefur fallið frá afstöðu sinni sem fram kom í ákvörðun þess 22. desember 2011 er ekki ástæða til þess að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess rökstuðnings.
Eins og rakið er hér að framan laut upphafleg beiðni kæranda um aðgang „að öllum gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi, hvort sem er á rafrænu eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar, sem skilað var 12. apríl 2010.“ Því næst var í beiðni kæranda taldar upp tilteknar gerðir gagna úr skjalasafni rannsóknarnefndarinnar er varða Kaupþing banka hf. sem kærandi óskar eftir aðgangi að. Í því sambandi nefnir kærandi eftirtaldar gerðir gagna er varða bankann: „[S]kýrslur sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Kaupþings og eftir atvikum öðrum aðilum þar sem Kaupþing er til umræðu“, „tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum framangreindra aðila hvort heldur er innbyrðis eða við aðra aðila“, „fundargerðir stjórnar Kaupþings og nefnda bankans þ. á m. lánanefnda Kaupþings, lánasamningum, minnisblöðum, lögfræðiálitum, skýrslur endurskoðenda, lausafjárskýrslur o.fl. er viðkemur bankann“.
Í sérstöku viðhengi við beiðni kæranda voru síðan tilgreind nánar gögn sem kærandi taldi að féllu undir beiðnina. Sérstaklega var tekið fram að beiðnin væri þó ekki takmörkuð við þau gögn sem talin voru upp í viðhenginu. Í viðhenginu sagði meðal annars að óskað væri eftir aðgangi að endurritum úr skýrslum sem rannsóknarnefndin tók af 25 nafngreindum einstaklingum vegna rannsóknar sinnar. Þjóðskjalasafn Íslands leysti úr þessum hluta beiðni kæranda með ákvörðunum sem teknar voru 4. nóvember 2011, 10. og 16. febrúar 2012 og 13. mars sama ár. Úrskurðarnefndin leysti síðan úr kærum kæranda að því er varðar þessar skýrslur. Hefur því þegar verið leyst úr kærum að því er varðar þann hluta hinnar upphaflegu beiðni kæranda til Þjóðskjalasafns Íslands er laut að skýrslum einstaklinga fyrir rannsóknarnefndinni.
Að öðru leyti voru í viðhenginu talin upp einstök gögn sem kærandi taldi að væri að finna í gögnum rannsóknarnefndar Alþingis hjá Þjóðskjalasafni Íslands. Í bréfi Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndarinnar 16. mars 2012 kemur fram að það sé afstaða safnsins að beiðni kæranda, sem lúti að „gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi“, jafnvel þótt tiltekin gögn séu tilgreind í fylgiskjali með beiðninni, uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gildi um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar í vörslum safnsins þar sem umrætt fjármálafyrirtæki verði ekki talið tiltekið mál í skilningi ákvæðisins. Aftur á móti sé það skilningur safnsins að skýrslur þeirra einstaklinga sem voru gefnar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis sé tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga og hafi safnið afgreitt beiðnir um aðgang í samræmi við það.
2.
Um störf rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:
„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“
Með ákvæðinu hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996. Hefur úrskurðarnefndin vikið að þýðingu ákvæðisins í fyrri úrskurðum sínum um gögn rannsóknarnefndarinnar hjá Þjóðskjalasafni Íslands sbr. úrskurði nefndarinnar 25. nóvember 2011 í máli nr. A-387/2011, 29. desember 2011 í máli nr. A-398/2011, 18. júní 2012 í máli nr. 419/2012, 29. ágúst 2012 í máli nr. A-443/2012 og 22. nóvember 2012 í máli nr. A-458/2012.
Þá kemur fram í 1. mgr. 18. gr. sömu laga að rannsóknarnefndin afhendi Þjóðskjalasafni Íslands þá gagnagrunna sem orðið hafa til í störfum hennar, sbr. 5. mgr. 17. gr. Þá taki rannsóknarnefndin ákvörðun um hverjum af þeim gögnum sem nefndin hefur safnað beri að skila sem gagnagrunni samkvæmt þessu ákvæði og hvaða upplýsingar koma þar fram. Er Þjóðskjalasafni Íslands heimilt að gera samning við aðra ríkisstofnun á grundvelli 30. gr. fjárreiðulaga um að rækja starfsskyldur safnsins um ákveðinn tíma samkvæmt ákvæðum þessarar greinar. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að þegar rannsóknarnefndin afhendi gagnagrunna til Þjóðskjalasafns skuli hún merkja þá eftir því hvort um sé að ræða gagnagrunn með ópersónugreinanlegum upplýsingum eða persónugreinanlegum. Þjóðskjalasafni sé óheimilt að veita aðgang að upplýsingum í persónugreinanlegum gagnagrunnum nema að því marki sem reglur upplýsingalaga um aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga leyfa. Þjóðskjalasafni Íslands sé hins vegar heimilt að afhenda afrit af þeim gagnagrunnum sem hafi að geyma ópersónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar sem verði ekki raktar til nafngreindra fyrirtækja.
3.
Eins og að framan er rakið kom sú afstaða fram í bréfi Þjóðskjalasafns Íslands 16. mars 2012 til úrskurðarnefndarinnar að safnið teldi sér ekki heimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum þrátt fyrir að fallið hefði verið frá þeim sjónarmiðum sem fram komu í ákvörðun safnsins 22. desember 2011. Vísaði safnið til þess að beiðni kæranda uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um að tilheyra tilteknu máli.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er m.a. kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.
Í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“ Réttur til upplýsinga á grundvelli upplýsingalaga er samkvæmt framangreindu bundinn við gögn sem varða tiltekin mál sem eru eða hafa verið til meðferðar í stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, sbr. og 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Af áskilnaði um að beiðni um aðgang að gögnum varði tiltekið mál verður meðal annars dregin sú ályktun að lögin feli ekki í sér rétt til að óska eftir aðgangi að gögnum í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Af sama áskilnaði leiðir að lögin veita heldur ekki rétt til að krefjast aðgangs að upplýsingum sem einvörðungu er að finna í skrám eða gagnagrunnum stjórnvalda, en ekki í fyrirliggjandi gögnum í tilgreindum málum. Hafi upplýsingum verið safnað með kerfisbundnum hætti án þess að um sé að ræða afgreiðslu eða meðferð tiltekinna mála fellur slík söfnun utan gildissviðs upplýsingalaga. Eins og fram hefur komið hafa ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og þykir í því sambandi rétt að taka fram að reglan um framsetningu gagnabeiðni birtist nú breytt í 15. gr. en þar segir að sá sem fari fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægilega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.“
Í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Ef ekki er um að ræða töku eða fyrirhugaða töku stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum. Berist stjórnvaldi sem hefur gögn í sínum vörslum beiðni um aðgang að gögnum þegar annað stjórnvald hefur tekið eða fyrirhugar að taka stjórnvaldsákvörðun ber því stjórnvaldi sem beiðnin berst til að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo afgreiða megi erindið af þar til bæru stjórnvaldi.
4.
Með bréfi kæranda til Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 4. nóvember 2011, var mjög víðtæk beiðni sett fram um aðgang að gögnum er tengdust Kaupþingi banka hf. og komið höfðu til skoðunar hjá rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli laga nr. 142/2008. Úrskurðarnefndin telur að með beiðninni hafi kærandi í raun farið fram á að fá aðgang að öllum gögnum rannsóknarinnar er vörðuðu umræddan banka, þótt einnig hafi verið tilgreind sérstaklega ákveðin gögn sem kærandi óskaði eftir aðgangi að.
Eins og áður segir getur almenningur óskað eftir því á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 að fá aðgang að öllum gögnum er varða „tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem rakin eru í lögunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut beiðni kæranda hins vegar ekki að „tilteknu máli“ í skilningi upplýsingalaga, heldur að tilteknum banka sem var á meðal þeirra félaga sem komu til sérstakrar skoðunar í rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis. Úrskurðarnefndin bendir í þessu sambandi á að málefni bankans koma við sögu í fjölmörgum aðskildum köflum skýrslu rannsóknarnefndarinnar og er ekki haldið frá sem sérstöku „máli“ í skilningi upplýsingalaga.
Þegar svo háttar til að stjórnvöldum berst beiðni um aðgang að gögnum sem er svo almenn að ekki sé hægt að ætlast til þess að stjórnvald geti haft uppi á gögnunum er stjórnvöldum rétt að vísa beiðninni frá í stað þess að taka efnislega afstöðu til hennar í formi synjunar. Í ljósi framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á það með Þjóðskjalasafni Íslands að beiðni kæranda, að því leyti sem hún var afmörkuð við aðgang að „öllum gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi, hvort sem er á rafrænu formi eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar, sem skilað var 12. apríl 2010“, hafi verið of almenn til þess að hægt hefði verið að taka hana til efnislegrar afgreiðslu án nánari afmörkunar. Er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að vísa frá beiðni kæranda að þessu leyti.
5.
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir upplýsingabeiðni kæranda að öðru leyti og eins og rakið verður í köflum 6 og 7 hér á eftir verður ekki séð að hún sé öll svo almenn að ekki hafi verið unnt að afgreiða hana efnislega að hluta.
Eins og hér hefur verið rakið er það afstaða Þjóðskjalasafns Íslands að gögn sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og varðaði starfsemi tiltekinna einkaaðila geti vart talist uppfylla skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um að gögn varði tiltekið mál. Er í þessu samhengi vísað til þess að gögnin hafi enda ekki verið aðgreind sérstaklega sem gögn viðkomandi aðila í gögnum þeim sem afhent voru safninu til varðveislu.
Af þessu tilefni vill úrskurðarnefndin taka fram að hún hefur veitt því eftirtekt að af bréfum Þjóðskjalasafns Íslands til nefndarinnar verður hvorki ráðið hvernig gögn rannsóknarnefndar Alþingis voru flokkuð af hálfu nefndarinnar sjálfrar né hvernig safnið telur að gögnin skiptist í tiltekin mál í vörslum þess. Áréttar úrskurðarnefndin að með 5. mgr. 17. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008 mælti löggjafinn fyrir um skyldu Þjóðskjalasafns Íslands til að taka við gögnum nefndarinnar og meðhöndla þau í samræmi við ákvæði upplýsingalaga. Telja verður að sú skylda hvíli á stjórnvöldum á hverjum tíma að búa svo um þau gögn sem þau hafa til varðveislu að þeim sé kleift að rækja lögboðnar skyldur sínar. Hafi gögn sem Þjóðskjalasafn Íslands fær til varðveislu ekki verið flokkuð nægjanlega getur það ekki leitt til lakari réttarstöðu borgaranna heldur hlýtur sú skylda að hvíla á safninu að bæta úr þeim annmörkum sem eru á flokkun gagnanna, séu þeir fyrir hendi.
6.
Eins og fram er komið tilgreindi kærandi nánar hvaða gögn hann óskaði aðgangs að í sérstöku viðhengi við beiðni sína. Var þar meðal annars óskað eftir gögnum af tiltekinni gerð eða gögnum um tiltekin efni án þess þó að viðkomandi gögn væru nánar tilgreind. Óskaði kærandi með þessum hætti eftir öllum fundargerðum stjórnar Kaupþings banka hf, lánanefndar bankans og öðrum fundargerðum „annarra nefnda Kaupþings“ á árunum 2006 til 2008. Þá var óskað eftir að afhentar yrðu „hverskyns aðrar viðeigandi fundargerðir, þ. á m. fundargerðir og minnisblöð frá fundum þar sem málefni Kaupþings voru til umfjöllunar eða sem fulltrúar þess áttu með utanaðkomandi aðilum, s.s. Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitinu, eða öðrum opinberum stofnunum. Þá var óskað eftir aðgangi að öllum skriflegum samskiptum á árinu 2006 og til enda ársins 2010 sem tengdust málefnum Kaupþings, innan Kaupþings eða milli Kaupþings og þriðja aðila. Óskað var eftir aðgangi að öllum tölvubréfum milli […]. Einnig var óskað eftir öllum lausafjárskýrslum Kaupþings, öllum „upplýsingum/heimildum“ sem „Rekstrarfélag Kaupþings Banka hf.“ veitti rannsóknarnefnd Alþingis og væru grundvöllur 14. kafla skýrslu nefndarinnar og öllum „upplýsingum/heimildum“ sem „Kaupþing Banki hf.“ veitti rannsóknarnefndinni og væru grundvöllur umfjöllunar í 8. og 12. kafla, sem og upplýsingar um 20 stærstu lánveitendur Kaupþings. Þá var óskað eftir öllum ársreikningum og árshlutareikningum Kaupþings ásamt öllum ársskýrslum frá árunum 2005 til 2008, öllum innri og ytri endurskoðendaskýrslum frá árunum 2007 og 2008 og skýrslum um stórar áhættur frá Kaupþingi til Fjármálaeftirlitsins 2007 og 2008.
Beiðni kæranda beindist að þessu leyti hvorki að tilgreindum einstökum skjölum né heldur „tilteknu máli“ sbr. umfjöllun í kafla 3 og 4 hér að framan. Af bréfi Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. febrúar 2012, og þeim gögnum sem safnið lét nefndinni í té í tilefni af erindi kæranda má þó ráða að safninu hafi verið unnt að finna gögn úr safni rannsóknarnefndar Alþingis sem falla undir beiðni kæranda að því leyti sem hún var orðuð með framangreindum hætti. Nefna má að safnið lét úrskurðarnefndinni í té ársreikninga Kaupþings frá árunum 2004-2007, árshlutauppgjör ársins 2008 og árshlutareikninga bankans frá árunum 2000-2008. Þá verður ekki betur séð en að safnið hafi haft upp á umtalsvert fleiri fundargerðum vegna funda hinna ýmsu stjórna og nefnda sem störfuðu innan Kaupþings en tilgreindar eru sérstaklega í beiðni kæranda. Einnig lét safnið úrskurðarnefndinni í té ýmsar lausafjárskýrslur Kaupþings, gögn sem safnið telur „innri og ytri endurskoðendaskýrslur frá árunum 2007 og 2008“ og ýmsar skýrslur sem safnið telur að flokkist sem „skýrslur um stórar áhættur frá Kaupþingi til Fjármálaeftirlitsins 2007 og 2008“.
Þar sem Þjóðskjalasafni Íslands var unnt að hafa upp á umræddum gögnum, þrátt fyrir almenna afmörkun beiðni kæranda, var safninu skylt að taka rökstudda afstöðu til þess hvort umræddir liðir beiðninnar teldust tilheyra „máli“ í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, og ef svo væri einnig til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnunum á grundvelli ákvæða upplýsingalaga eða hvort efni þeirra gæfi tilefni til að takmarka aðgang að þeim með tilvísun til viðeigandi takmarkana á upplýsingarétti.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru, en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“, sbr. einnig 14. gr. eldri upplýsingalaga. Meginmarkmiðið með framangreindum kæruheimildum er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur einn kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Enda fengi stjórnsýslumálið að öðrum kosti ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Með vísan til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa beri kæru kæranda frá nefndinni að því er varðar þau gögn sem hér hefur verið vikið að og verður Þjóðskjalasafni Íslands gert að taka hana til efnismeðferðar.
Á hinn bóginn kemur fram í bréfi Þjóðskjalasafns til úrskurðarnefndarinnar og meðfylgjandi gagnalista að safninu hafi ekki verið unnt að hafa upp á hluta þeirra gagna sem kærandi óskaði eftir aðgangi að og voru tilgreind á sambærilegan hátt og hér hefur verði rakið. Er um að ræða „öll tölvubréf milli […], „allar upplýsingar sem Rekstrarfélag Kaupþings afhenti RNA“ og „allar upplýsingar / heimildir sem Kaupþing afhenti RNA varðandi 8. og 12. kafla auk upplýsinga um 20 stærstu lánveitendur bankans“. Með vísan til niðurstöðu nefndarinnar í kafla 4 hér að framan er þessum hlutum beiðni kæranda vísað frá Þjóðskjalasafni Íslands.
7.
Í umræddu viðhengi við beiðni kæranda til Þjóðskjalasafns Íslands voru einnig tilgreind einstök gögn sem kærandi óskaði eftir aðgangi að. Þannig óskaði kærandi eftir aðgangi að fundargerð lánanefndar Kaupþings 20. júlí 2006, fundargerð lánanefndar samstæðu Kaupþings banka, 13. desember 2007, fundargerð lánanefndar Kaupþings 28. desember 2007, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings banka, 30. janúar 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþingssamstæðunnar, 6. mars 2008, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings, 18. mars 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 4. maí 2008, fundargerð stjórnar Kaupþings, 28. maí 2008, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings banka, 20. maí 2008 ásamt fylgiskjölum, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 5. júní 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 19. júní 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþingssamstæðunnar, 11. september 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 2. október 2008, fundargerðir Kaupþings vegna ætlaðrar yfirtöku á NIBC og ákvörðunarinnar um að halda henni ekki áfram sem lágu til grundvallar „Rammagrein 4“ í 8. kafla rannsóknarskýrslunnar, drög að fundargerð vegna fundar Bankastjórnar og Fjármálaeftirlitsins með stjórnendum bankanna 25. apríl 2008 kl. 15:00-15:45 (SI47404), drög að fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands með Kaupþingi banka, 13. febrúar 2008 og drög að fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands með […]. Þá var óskað eftir aðgangi að tölvubréfi frá […]
Þjóðskjalasafn Íslands sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál stóran hluta ofangreindra gagna með bréfi safnsins til nefndarinnar, dags. 27. febrúar 2012. Í bréfinu var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnunum en eins og fyrr segir komst safnið að þeirri niðurstöðu, í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. mars 2012, að synja bæri kæranda um aðgang að gögnunum með vísan til þess að kærandi hefði ekki tilgreint nægjanlega hvaða gögn það væru sem óskað væri eftir.
Í fyrra bréfi safnsins frá 27. febrúar 2012 og í meðfylgjandi gagnalista, kemur fram að safninu hafi ekki verið unnt að hafa upp á hluta þeirra gagna sem tilgreind voru með þessum hætti. Þau gögn sem virðast ekki hafa fundist eru […]
Ljóst er að beiðni kæranda beindist að því leyti sem rakið hefur verið í þessum kafla að tilteknum skjölum en titli þeirra eða efni var yfirleitt lýst nokkuð nákvæmlega. Með vísan til þessa og umfjöllunar í kafla 4 hér að framan er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kærandi hafi í viðhengi við beiðni sína frá 4. nóvember 2011 tilgreint nægjanleg ofangreind gögn til að formskilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga teldist uppfyllt. Var Þjóðskjalasafni Íslands því skylt að taka afstöðu til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnunum á grundvelli þess lagaákvæðis eða hvort efni gagnanna gæfi tilefni til að takmarka aðgang að þeim með tilvísun til viðeigandi ákvæða um þagnarskyldu. Er það því niðurstaða nefndarinnar að vísa beri kærunni frá nefndinni að því er varðar ofangreind gögn og Þjóðskjalasafni Íslands verði gert að taka hana til efnismeðferðar að því leyti sem umrædd gögn finnast í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Að því leyti sem gögnin finnast ekki í gögnum Þjóðskjalasafns verður beiðni kæranda vísað frá safninu.
8.
Loks er þess að geta að í tilefni af beiðni kæranda um að fá aðgang að lánabók Kaupþings er tekið fram í gagnalista Þjóðskjalasafns sem sendur var úrskurðarnefndinni að lánabókina sé „ekki að finna í gögnum sem tilheyra skjalasafni RNA en upplýsingarnar [sé] að finna í gagnagrunnum nefndarinnar“.
Úrskurðarnefndin hefur í kafla 2 hér að framan vikið að þeim ákvæðum laga nr. 142/2008 sem fjalla um afhendingu rannsóknarnefndar Alþingis á gagnagrunnum sínum til Þjóðskjalasafns Íslands. Þar sem Þjóðskjalasafni Íslands var kunnugt um að umbeðna upplýsingar væru í gagnagrunnum rannsóknarnefndarinnar bar safninu að taka efnislega afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt á aðgangi að þeim á grundvelli viðeigandi lagaákvæða. Með vísan til þessa ber að vísa kæru kæranda frá nefndinni að þessu leyti og er Þjóðskjalasafni Íslands gert að taka hana til efnismeðferðar.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá Þjóðskjalasafni Íslands beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem tilgreind voru með eftirfarandi hætti: „Öllum gögnum og skjölum sem tengjast Kaupþingi, hvort sem er á rafrænu eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar, sem skilað var 12. apríl 2010“, „allar upplýsingar sem Rekstrarfélag Kaupþings afhenti RNA“ og „allar upplýsingar/heimildir sem Kaupþing afhenti RNA varðandi 8. og 12. kafla auk upplýsinga um stærstu lánveitendur bankans.“ Skal hið sama eiga við um beiðni kæranda um aðgang að öllum tölvubréfum milli […]
Vísað er frá Þjóðskjalasafni Íslands beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem tilgreind voru með eftirfarandi hætti: […]
Vísað er frá nefndinni kæru kæranda að því er varðar ákvörðun Þjóðskjalasafns um að synja kæranda um aðgang að gögnum sem Þjóðskjalasafn telur falla undir beiðni kæranda um aðgang að öllum fundargerðum stjórnar Kaupþings banka hf. og lánanefndar bankans og öðrum fundargerðum annarra nefnda Kaupþings á árunum 2006 til 2008. Skal Þjóðskjalasafn Íslands taka beiðni kæranda að þessu leyti til efnislegrar meðferðar.
Hið sama skal eiga við um kæru kæranda að því er varðar ákvörðun Þjóðskjalasafns um að synja kæranda um að aðgang að hverskyns öðrum viðeigandi fundargerðum, þ. á m. fundargerðum og minnisblöðum frá fundum þar sem málefni Kaupþings voru til umfjöllunar eða sem fulltrúi þess áttu með utanaðkomandi aðilum, s.s. Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitinu, eða aðrar opinberar stofnanir, öllum skriflegum samskiptum milli ársins 2006 og til enda ársins 2010 sem tengjast málefnum Kaupþings innan Kaupþings eða milli Kaupþings og þriðja aðila, lausafjárskýrslum Kaupþings, öllum ársreikningum og árshlutareikningum Kaupþings ásamt öllum ársskýrslum frá árunum 2005 til 2008, öllum innri sem og ytri endurskoðendaskýrslum frá árunum 2007 og 2008 og skýrslum um stórar áhættur frá Kaupþingi til Fjármálaeftirlitsins 2007 og 2008.
Hið sama skal eiga við um kæru kæranda að því er varðar ákvörðun Þjóðskjalasafns um að synja kæranda um aðgang að fundargerð lánanefndar Kaupþings 20. júlí 2006, fundargerð lánanefndar samstæðu Kaupþings banka, 13. desember 2007, fundargerð lánanefndar Kaupþings 28. desember 2007, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings banka, 30. janúar 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþingssamstæðunnar, 6. mars 2008, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings, 18. mars 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 4. maí 2008, fundargerð stjórnar Kaupþings, 28. maí 2008, fundargerð lánanefndar stjórnar Kaupþings banka, 20. maí 2008 ásamt fylgiskjölum, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 5. júní 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 19. júní 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþingssamstæðunnar, 11. september 2008, fundargerð lánanefndar Kaupþings, 2. október 2008, fundargerðir Kaupþings vegna ætlaðrar yfirtöku á NIBC og ákvörðunarinnar um að halda henni ekki áfram sem lágu til grundvallar „Rammagrein 4“ í 8. kafla rannsóknarskýrslunnar, drög að fundargerð vegna fundar Bankastjórnar og Fjármálaeftirlitsins með stjórnendum bankanna 25. apríl 2008 kl. 15:00-15:45 (SI47404), drög að fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands með Kaupþing banka, 13. febrúar 2008 og drög að fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands með […]
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson