1125/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1125/2023 í máli ÚNU 22060016.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 10. júní 2022, kærði A synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni hans um aðgang að gögnum. Hinn 24. apríl 2022 óskaði kærandi eftir niðurstöðu úttektar mann­­auðsstjóra hjá SAGA Competence á menningu á vinnustaðnum. Í svari félagsins, dags. 28. maí 2022, kom fram að niðurstöður úttektar mannauðsstjóra væru vinnuskjal og því yrðu gögnin ekki afhent með vísan til 5. tölul. 6. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna. Einnig væri um að ræða viðkvæmar persónu­upp­lýs­ing­ar, en allar upplýsingar um starfsfólk væru meðhöndlaðar og varð­veitt­ar í samræmi við ákvæði laga og reglna á sviði persónuverndar. Beiðni hans væri því hafnað.

Kæran var kynnt Herjólfi með erindi, dags. 15. júní 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Herjólfur léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Herjólfs barst úrskurðarnefndinni hinn 30. júní 2022. Í umsögninni kemur fram að beiðni kæranda hafi verið hafnað fyrst og fremst vegna þess að skjalið hafi að geyma mjög viðkvæmar persónu­upplýsingar sem almenningur eigi ekki rétt á, þ.e. upplýsingar um starfssambandið sjálft. Upp­lýs­ingar sem þar komi fram séu t.d. nöfn starfsfólks, umræður um kjaramál, framgang og líðan í starfi og almennt um starfssambandið. Einnig sé um að ræða vinnuskjal sem aðeins sé ætlað fram­kvæmda­stjóra og stjórn, enda skjalið útbúið til eigin nota við undirbúning ákvarðana og hafi ekki og verði ekki afhent út fyrir félagið. Þá innihaldi skjalið engar upplýsingar um endanlegar afgreiðslur mála.

Í byrjun febrúar 2022, að beiðni framkvæmdastjóra Herjólfs, hafi mann­auðsráðgjafi hitt allt fastráðið starfsfólk félagsins í starfs­mannaviðtölum. Mark­miðið hafi verið að greina áskoranir og tækifæri í starfsumhverfinu, kanna líðan starfsfólks og ánægju með stjórnun, starf og samskipti. Hún hafi skilað af sér helstu niðurstöðum starfs­manna­sam­tal­anna við starfsfólk félagsins til framkvæmdastjóra ásamt tillögum að lausnum. Í niðurstöðunum sé að finna beinar tilvitnanir í orð starfsfólks ásamt því að starfsfólk sé þar nafngreint. Fenginn hafi verið utan­aðkomandi sérfræðingur til verksins þar sem slík þekking fyrirfinnist ekki innan félagsins.

Í umsögninni er vísað til þess að Herjólfur sé opinbert hlutafélag og samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­­laga taki réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengist málefnum starfs­manna. Samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga sé meginreglan sú að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að niðurstöðu úttektar mann­auðsráðgjafa frá því í mars 2022 sem ber heitið „Greining á starfsumhverfi og vinnustaðarmenningu á Herjólfi“. Synjun Vest­mannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. byggir á því að um vinnugagn sé að ræða í skilningi 8. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, auk þess sem umbeðin gögn varði málefni starfs­manna, sem undanþegin séu upplýsingarétti almennings á grundvelli 7. gr. laganna.

Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga segir að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar samkvæmt 2. og 3. gr. hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Jafnframt segir að hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir:

Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skil­yrð­um að verða fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið af­hent öðrum. […] Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utan­að­komandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skiln­ingi 8. gr. frumvarpsins.

Sú úttekt sem mál þetta varðar uppfyllir ekki það skilyrði að hafa verið rituð eða útbúin af starfs­mönnum Herjólfs sjálfs og verður, þegar af þeirri ástæðu, ekki á það fallist að líta megi á hana sem vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga.

Í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna. Ákvæðið er útfært nánar í 7. gr. laganna. Þar segir í 1. mgr. að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfs­sambandið að öðru leyti. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem birtist í 1. mgr. 5. gr. laganna og ber að skýra það þröngri lögskýringu. 

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar úttektar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um greiningu á starfsumhverfi og vinnustaðarmenningu á Herjólfi og settar fram helstu niðurstöður og tillögur að lausnum. Markmið úttektarinnar var að greina áskoranir og tækifæri í starfsumhverfinu, kanna líðan starfsfólks og ánægju með stjórnun, starf og samskipti.

Herjólfur hefur borið fyrir sig að úttektin teljist í heild sinni til upplýsinga um málefni starfsmanna í skilningi 4. tölul. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Í rökstuðningi félagsins er hins vegar ekki gerð nægjanlega grein fyrir því hvernig þessi takmörkun getur átt við um skjalið. Í þessu samhengi er áréttað að um er að ræða undantekningu frá meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings sem skýra beri þröngri lögskýringu.

Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er tekið fram að til mála sem varði starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., teljist t.d. mál þar sem starfs­maður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum. Samkvæmt þessu má álykta að almenn málefni starfsmanna falli utan starfssambandsins, svo sem athuganir á starfsskilyrðum stofn­unar og skýrslur um árangur eða stefnumótun.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að það kann að vera að unnt sé að fella einhverjar þær upplýsingar sem fram koma í skjalinu undir takmörkunarákvæði 7. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur hins vegar að ákvæðið geti ekki átt við um skjalið í heild. Í því sambandi skal nefnt að úrskurðar­nefnd­in hefur farið yfir skjalið og telur hluta af því vera þess efnis að til greina komi að veita kæranda aðgang. Þá kunna tilteknar upplýsingar í úttektinni að vera þess efnis að þær falli undir einkamálefni þeirra sem í hlut eiga, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin svo verulegum efnislegum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Herjólf ohf. að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Í slíkri meðferð felst þá að fara verður yfir úttektina með hliðsjón af því hvaða upp­lýs­ingar skuli undanþegnar aðgangi kæranda, sbr. 6.–10. gr. upplýsingalaga, og eftir atvikum veita kæranda að­gang að öðrum hlutum úttektarinnar, sbr. 3. mgr. 5. gr. þar sem fram kemur að ef takmarkanir eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf., dags. 28. maí 2022, um að synja A um aðgang umbeðnum gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir félagið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir