Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókn um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 25. febrúar 2020, sem barst ráðuneytinu 27. sama mánaðar, frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. [D ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 17. desember 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Flateyri í Ísafjarðarbæ samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 17. desember 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Flateyri í Ísafjarðarbæ samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig er þess krafist að ráðuneytið staðfesti að höfnun Byggðastofnunar á umsókn kæranda sé ólögmæt og að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við [D ehf.] á grundvelli umsóknar félagsins. Þá er þess krafist að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið er til meðferðar í ráðuneytinu, sbr.  29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 9. ágúst 2019, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 10. sama mánaðar, auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda á Flateyri í Ísafjarðarbæ samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 en einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar 9. ágúst 2019. Umsóknarfrestur var til kl. 12:00 föstudaginn 30. ágúst 2019.

Kærandi sótti um úthlutun aflaheimilda með umsókn til Byggðastofnunar. Einnig barst Byggðastofnun umsókn frá 4 öðrum útgerðaraðilum á Flateyri í Ísafjarðarbæ.

Stjórn Byggðastofnunar samþykkti þann  17. desember 2019 að hafna umsókn [D ehf.] en að ganga til samninga við 4 aðra umsækjendur og samstarfsaðila og mun ákvörðunin hafa verið tilkynnt umsækjendum með tölvubréfi sama dag.

Með tölvubréfi, dags. 29. desember 2019, óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.

Með tölvubréfi, dags. 8. janúar 2020, barst kæranda rökstuðningur fyrir ákvörðuninni. Þar var vísað til 10. gr. a laga nr. 116/2006 og 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 og gerð grein fyrir efni ákvæðanna, skilyrðum úthlutunar aflamarksins og málsmeðferð Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar hafi metið allar umsóknir út frá þeim mælikvörðum sem koma fram í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem styrkleikar og veikleikar allra umsækjenda í hverjum þætti hafi verið metnir sérstaklega og niðurstaða matsins hafi ráðið  tillögu til stjórnar stofnunarinnar. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að umsókn tiltekins aðila og samstarfsaðila væri best til þess fallin að ná fram þeim markmiðum sem að væri stefnt með úthlutuninni. Sú umsókn væri trúverðugust og líklegust til að skila flestum heilsársstörfum í byggðarlaginu Flateyri auk þess að efla vinnusóknarsvæðið í heild. Litið hafi verið til traustrar rekstrarsögu umsækjenda og fyrirsvarsmanna þeirra og þá ekki síst reynslu af rekstri fyrirtækja í sjávarútvegi á Vestfjörðum um árabil. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að þannig nýtist aflamarkið best og stuðli að mestri atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á Flateyri og vinnusóknarsvæðinu í heild. Einnig segir þar að vegna umræðu um hæfi í kjölfar ákvörðunarinnar sé áréttað að eignarhlutur Byggðastofnunar í [E hf.], eignarhaldsfélagi, hér eftir nefndur [F hf.], sem aftur eigi hlut í einu af þeim 4 fyrirtækjum sem stjórn Byggðastofnunar hafi lagt til að samið yrði við, komi ekki í veg fyrir að stofnunin taki þessa ákvörðun sem henni sé falið að taka samkvæmt lögum. [F hf.] sé átthagafjárfestir og hafi þann tilgang samkvæmt samþykktum félagsins að taka þátt í stofnun og starfsemi annarra félaga sem rekin séu á grundvelli arðsemissjónarmiða og/eða séu mikilvægur þáttur í uppbyggingu atvinnulífs á Vestfjörðum. [F hf.] greiði ekki arð til hluthafa sinna og þeim fjármunum sem kunni að verða til í rekstri [F hf.] sé ráðstafað til verkefna á svæðinu í samræmi við tilgang félagsins. Sambærileg félög séu starfandi í öðrum landshlutum. Það sé hlutverk Byggðastofnunar að stuðla að framgangi atvinnulífs á veikari svæðum þar sem skert aðgengi að lánsfé hafi hamlað rekstri. Þau tengsl sem vísað hafi verið til í umræðunni eigi að líkindum við um mikinn meirihluta þeirra sem komi að sjávarútvegi á svæðinu. Ákvörðunin sé tekin af stjórn Byggðastofnunar að vandlega athuguðu máli og byggi á þeim forsendum og viðmiðum sem reglugerð nr. 643/2016 kveði á um. Þá valdi það ekki vanhæfi stjórnar Byggðastofnunar að starfsmaður stofnunarinnar, sem hafi komið að undirbúningi ákvörðunar innan hennar, sitji í stjórn sama eignarhaldsfélags. Þessi starfsmaður, lánasérfræðingur, hafi veitt aðstoð við gagnaöflun en undirbúningur innan stofnunarinnar hafi verið í höndum annars lánasérfræðings, sem hafi lagt málið fyrir aflamarksnefnd Byggðastofnunar. Aflamarksnefnd Byggðastofnunar sé skipuð forstjóra og forstöðumönnum en lánasérfræðingar eigi þar ekki sæti. Aflamarksnefndin geri svo tillögu til stjórnar Byggðastofnunar sem taki sjálfstæða ákvörðun eftir að hafa lagt málið fyrir hlutaðeigandi sveitarstjórn.

Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og að kærufrestur sé þrír mánuðir frá dagsetningu bréfsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 25. febrúar 2020, sem barst ráðuneytinu 27. sama mánaðar, kærði [A ehf.], [B], lögmaður f.h. [D ehf.] til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 17. desember 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Flateyri í Ísafjarðarbæ samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að ráðuneytið staðfesti að höfnun Byggðastofnunar á umsókn kæranda sé ólögmæt og að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við [D ehf.] á grundvelli umsóknar félagsins. Þá er þess krafist að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið er til meðferðar í ráðuneytinu, sbr.  29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að fyrirsvarsmaður kæranda hafi verið í útgerð í rúm 35 ár. Árið 1984 hafi hann stofnað tiltekið útgerðarfyrirtæki ásamt bróður sínum og öðrum aðila og hafi þeir starfrækt útgerðina til 1989 þegar fyrirsvarsmaður kæranda hafi farið að starfrækja sína eigin útgerð á sinni kennitölu, hann hafi átt nokkra báta með sama nafni, Aldan og hafi starfrækt útgerðina á eigin kennitölu til ársins 2003 en þá hafi fyrirtækið [D ehf.]. verið stofnað. Bæði fyrirsvarsmaður kæranda og [D ehf.] hafi alltaf staðið við allar sínar skuldbindingar þó rekstur hafi gengið misvel frá ári til árs eins og í öðrum fyrirtækjum. Samstarfsaðilar kæranda séu tilteknir aðilar. Kærandi telji að með aflamarkinu verði töluverð atvinnusköpun á bæði Flateyri og Ísafirði en störfin sundurliðist með þeim hætti að ný störf við útgerð verði 5, ný störf við vinnslu verði 20, önnur ný störf í fiskeldi verði 10, störf sem verði viðhaldið í útgerð séu 10, önnur störf sem verði viðhaldið séu 3 en um sé að ræða samtals 38 störf, þ.e. 36 störf á Flateyri og 2 störf á vinnusóknarsvæði. Einnig muni með aðkomu tiltekins félags bætast við ca. 5 ný störf. Ennfremur muni fjöldi afleiddra starfa skapast við þjónustu. Þá hafi nokkrir aðilar sýnt kæranda áhuga og óskað eftir samstarfi. Kærandi telji afar mikilvægt fyrir uppbyggingu Flateyrar að þessi 400 tonn sem úthlutað hafi verið verði veidd af bátum sem gerðir séu út frá Flateyri og vinnslu landað á Flateyri. Þann 17. desember 2019 hafi stjórn Byggðastofnunar komist að þeirri niðurstöðu að gengið yrði til samninga við 4 önnur fyrirtæki í byggðarlaginu. Hafi það verið mat stjórnar Byggðastofnunar að aflamarkið myndi nýtast sem best hjá fyrrgreindum fyrirtækjum og stuðla að mestri atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á Flateyri. Í auglýsingu á heimasíðu Byggðastofnunar, dags. 9. ágúst 2019, hafi sérstaklega verið tekið fram að óskað væri eftir samstarfi á Flateyri „[...] boð um samstarf á Flateyri“. Nánar tiltekið hafi eftirfarandi setningar komið fram: a) „nýtingu viðbótaraflaheimilda á Flateyri“. b) „Meginmarkmið verkefnisins er að auka byggðafestu í þeim sjávarbyggðum sem: standa frammi fyrir alvarlegum og bráðum vanda vegna skorts á aflaheimildum eða óstöðugleika í sjávarútvegi, eru háðastar sjávarútvegi og eiga minnsta möguleika á annarri atvinnuuppbyggingu, eru fámennar, fjarri stærri byggðakjörnum og utan fjölbreyttra vinnusóknarsvæða“,c) „viðkomandi sjávarbyggðum“, d) „byggðarlaginu“. Umrædd orð og setningar gefi sterklega til kynna að ætlun Byggðastofnunar á þeim degi sem auglýsingin var send hafi verið sú að umræddu aflamarki yrði úthlutað til aðila í útgerð, löndun og vinnslu á Flateyri. Vísað sé til nýtingar á Flateyri, orðið byggðarlag sé nefnt í eintölu og vísað til viðkomandi sjávarbyggða. Kærandi telji að hafna hafi átt umsókn umræddra aðila sem fengu úthlutað aflamarki. Í minnisblaði Byggðastofnunar komi sérstaklega fram að þessir aðilar séu ekki með húsnæði undir tiltekna vinnslu á Flateyri. Umræddir aðilar séu ekki með neinar veiðiheimildir fyrir í byggðarlaginu og því ekki hægt að vísa til færslu á kvóta vegna sæbjúgnaveiða sem einhvers konar mótframlags aðilanna. Í minnisblaði komi fram að útgerð og vinnsla sæbjúgna á Flateyri verði í höndum nýs félags. Óstofnaður aðili með enga rekstrarsögu geti ekki uppfyllt skilyrði Byggðastofnunar um trausta rekstrarsögu. Í minnisblaðinu segi að ætlunin sé að selja hvítfiskinn óunninn til tiltekins félags. Það eitt og sér hefði átt að gera það að verkum að umsókn umrædds aðila væri vísað frá. Í ljós hafi komið að í eigendahópi eins af framangreindum fyrirtækjum sé [F hf.] Í fjárfestingastefnu [F hf.] komi fram að félagið skuli að jafnaði ekki eiga meira en 25% hlutafjár í einstöku félagi. Félagið skuli stefna að ávöxtun um 5% árlega. Í stjórn [F hf.] sé einn starfsmanna Byggðastofnunar stjórnarmaður. Umrætt félag sé dótturfélag eins þeirra félaga sem fékk úthlutun aflamarks. Við mat á því hver sé raunverulegur eigandi umrædds félags verði ekki litið framhjá því að Byggðastofnun sé raunverulegur eigandi að hlutafé félagsins í gegnum hlut sinn í tilteknum samstarfsaðila í gegnum fjárfestingafélagið [F hf.], sem sett hafi sér þá hóflegu ávöxtunarkröfu að ná að jafnaði 5% ávöxtun. Félagið sé því starfrækt í ágóðaskyni. Eftir standi því hin óheppilega staða að Byggðastofnun sé raunverulegur eigandi að hluta þeirra fyrirtækja sem hafi verið úthlutað aflamarki til. Vísist til 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1., 5. og 6. tl. Tilvísun til eignarhluta í samstarfsaðila kæranda og mögulega rangs skráðs framkvæmdastjóra megi ekki hafa nein áhrif á niðurstöðuna nema þess hafi verið gætt að kæranda væri boðið að andmæla umræddum staðhæfingum. Það hafi ekki verið gert. Öll notkun á orðinu óvissa í minnisblaði Byggðastofnunar sé til þess fallin að rýra gildi þess. Um sé að ræða óorðna atburði í framtíðinni og því sé alltaf óvissa um allar framkvæmdir. Það að kærandi eigi að vera með meiri óvissu sé einfaldlega rangt og forsenda sem Byggðastofnun gefi sér að tilefnislausu. Að mati kæranda hefði Byggðastofnun borið að veita félaginu andmælarétt áður en ákvörðun var tekin um úthlutun til þeirra aðila sem fengu úthlutun aflamarks. Að mati kæranda verði ekki litið framhjá vanhæfi Byggðastofnunar í umræddu máli vegna þess að stofnunin fari með óbeint eignarhald í 1 umsækjandanum og 2 samstarfsaðilum en framhjá þeim samkeppnishagsmunum verði ekki litið. Byggðastofnun geti ekki bæði átt í félagi sem það fjárfesti í og úthlutað til þess almennum gæðum á sama tíma og aðilar sem keppi við þessi félög, sem Byggðastofnun eigi í, fái ekki úthlutað. Í rökstuðningi Byggðastofnunar, dags. 8. janúar 2020, komi fram að sá starfsmaður Byggðastofnunar sem sitji í stjórn [F hf.] hafi eingöngu komið að málinu við gagnaöflun. Í 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að sá sem sé vanhæfur til meðferðar máls megi ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Að mati kæranda leiði þetta vanhæfi eitt og sér til ógildingar ákvörðunarinnar. Hafi málið verið þannig lagt fyrir stjórn Byggðastofnunar að Byggðastofnun eigi einungis í 1 af 4 umræddum aðilum sé það ótækt en af 4 félögum teljist Byggðastofnun vera endanlegur eigandi að tilteknum hlut með eignarhlut sínum í 3 félögum, beint eða óbeint. Í einu félagi sem sé samstarfsaðili að verkefninu eigi stofnunin ekki hlut en í hinum félögunum eigi Byggðastofnun hagsmuna að gæta. Það skipti samfélagið á Flateyri í heild sinni miklu máli að ákvörðun Byggðastofnunar verði ógilt.

Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.

Með bréfi, dags. 3. mars 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 12. mars 2020, barst ráðuneytinu umsögn Byggðastofnunar. Þar segir m.a. að aflamarki Byggðastofnunar sé úthlutað á grundvelli 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016. Þar komi fram að Byggðastofnun hafi til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laganna til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun geti gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að 6 ára í senn. Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur sé undirritaður. Í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 komi fram að við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á eftirfarandi atriðum: Trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu eða aðra starfsemi. Fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapast eða verður viðhaldið. Sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu. Öflugri starfsemi til lengri tíma sem dregur sem mest úr óvissu um framtíðina. Jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag. Traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Að umsóknarfresti liðnum hafi verið fundað með umsækjendum, bæði símleiðis og beint og þeim boðið að skýra umsóknir sínar nánar eftir því sem þeir óskuðu. Í ferlinu hafi einnig verið kannaðir möguleikar til samstarfs á milli umsækjenda og hvort til álita kæmi að skipta aflamarkinu á milli þeirra. Það hafi ekki skilað árangri. Málið hafi þannig verið rannsakað vandlega og umsækjendum gefinn kostur á að skila athugasemdum og upplýsingum fram á síðasta dag. Stjórn Byggðastofnunar hafi fjallað um málið á tveimur fundum og tekið ákvörðun á fundi sínum þann 17. desember 2019. Byggðastofnun hafi metið allar umsóknir út frá áðurnefndum mælikvörðum þar sem styrkleikar og veikleikar allra umsækjenda í hverjum þætti hafi verið metnir sérstaklega og niðurstaða matsins hafi ráðið tillögu til stjórnar stofnunarinnar. Málið hafi þannig verið vel upplýst áður en ákvörðun var tekin. Matsblað Byggðastofnunar sem sent hafi verið Ísafjarðarbæ þegar óskað hafi verið umsagnar sveitarfélagsins fylgi umsögninni. Vegna sjónarmiða sem fram komi í kæru um að aflamarkið tilheyri Flateyri og ákvörðunin sé ógildanleg þegar af þeirri ástæðu að hvítfiski verði ekki öllum landað á Flateyri og unninn þar sé rétt að ítreka að samkvæmt ítarlegu mati stofnunarinnar hafi sú umsókn sem samþykkt hafi verið falið í sér mesta atvinnuuppbyggingu á Flateyri og verið talin skapa og viðhalda flestum störfum í byggðarlaginu. Þessu sjónarmiði sé því eindregið hafnað af hálfu Byggðastofnunar. Aflamarkinu verði landað innan vinnusóknarsvæðis Flateyrar og komi til með að styrkja atvinnulíf á Flateyri verulega. Ekki sé á nokkurn hátt sýnt fram á hvernig 1., 5. og 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við um meint vanhæfi starfsmanns Byggðastofnunar vegna stjórnarsetu í eignarhaldsfélaginu [F hf.] Umræddur starfsmaður sé ekki aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila, hvorki hann né yfirmenn hans eigi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta né venslamenn hans samkvæmt 2. tl. eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann sé í fyrirsvari fyrir og ekki séu heldur að öðru leyti fyrir hendi þær aðstæður sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Vangaveltum kæranda um Byggðastofnun sem „endanlegan“ eiganda félaga sé vísað á bug sem órökstuddum sem eigi sér enga lagastoð. Að öðru leyti sé vísað til rökstuðnings Byggðastofnunar. Þá sé sú ákvörðun sem hér hafi verið kærð þegar komin til framkvæmda og fresti kæra þessi því ekki réttaráhrifum hennar. Samningsaðilar vegna vinnslu aflamarks Byggðastofnunar á Flateyri hafi tryggt sér húsnæði og ráðið starfsmann og uppbygging vinnslunnar sé í fullum gangi. Jákvæð áhrif ákvörðunarinnar séu þegar komin fram á Flateyri.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar, dags. 12. mars 2020: 1) Fundargerðir aflamarksnefndar Byggðastofnunar, dags. 29. nóvember og 17. desember 2019. 2) Fundargerð stjórnar Byggðastofnunar, dags. 17. desember 2019. 3) Matsblað Byggðastofnunar, sem sent var Ísafjarðarbæ við öflun umsagnar. 4) Rökstuðningur Byggðastofnunar.

Með tölvubréfi, dags. 31. mars 2020, sendi ráðuneytið lögmanni kæranda ljósrit af umsögn Byggðastofnunar, dags. 12. mars 2020 og veitti kæranda kost á að gera athugasemdir við umsögnina og senda ráðuneytinu frekari gögn.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá lögmanni kæranda vegna framangreinds bréfs.

Með tölvubréfi til Byggðastofnunar, dags. 29. desember 2020, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um hver hafi verið aðkoma þess starfsmanns Byggðastofnunar sem sé í stjórn [F hf.] að ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var 17. desember 2019 og að öðru leyti að því máli sem hér er til umfjöllunar.

Með tölvubréfi, dags. 30. desember 2020, barst ráðuneytinu svar Byggðastofnunar. Þar segir að eins og gerð sé grein fyrir í umsögn Byggðastofnunar, dags. 12. mars 2020 og rökstuðningi stofnunarinnar til kæranda, dags. 8. janúar 2020, hafi aðkoma þess starfsmanns stofnunarinnar sem sé í stjórn [F hf.] eingöngu falist í aðstoð við gagnaöflun á frumstigum könnunar á umsækjendum. Starfsmaðurinn sé ekki hluti af aflamarksnefnd Byggðastofnunar sem hafi gert tillögu til stjórnar og hafi enga aðkomu haft að undirbúningi ákvörðunar stjórnar Byggðastofnunar. Að öðru leyti sé varðandi umfjöllun um þetta málefni og viðkomandi starfsmann vísað til rökstuðnings Byggðastofnunar til kæranda, dags. 8. janúar 2020 og umsagnar stofnunarinnar til ráðuneytisins, dags. 12. mars 2020.

Með tölvubréfi, dags. 12. janúar 2021, til lögmanns kæranda veitti ráðuneytið kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreint tölvubréf Byggðastofnunar, dags. 30. desember 2020. Frestur til þess var veittur til og með 26. janúar 2021.

Engin svör bárust ráðuneytinu frá lögmanni kæranda varðandi framangreint tölvubréf Byggðastofnunar, dags. 30. desember 2020.

Rökstuðningur

I. Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. laganna. Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar var tekin 17. desember 2019, og send kærendum með tölvubréfi sama dag. Rökstuðningur stjórnar Byggðastofnunar barst kærendum 8. janúar 2020 en þá hófst kærufrestur, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu er dags. 25. febrúar 2020 og barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag.

Kæran telst því komin fram innan tilskilins frests.

Með tölvubréfi, dags. 30. mars 2020, svaraði ráðuneytið beiðni lögmanns kæranda um að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið væri til meðferðar í ráðuneytinu, sbr.  29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beiðninni var hafnað með vísan til þess að í umsögn Byggðastofnunar, dags. 12. mars 2020, komi fram að úthlutun aflamarks Byggðastofnunar á Flateyri í Ísafjarðarbæ hafi þegar farið fram og þegar af þeirri ástæðu gæti ráðuneytið ekki orðið við beiðni um að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

II.  Um úthlutun aflamarks Byggðastofnunar gildir ákvæði 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem er svohljóðandi:

„Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun getur gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Byggðastofnun skal hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem efni samnings, skilyrði og tímalengd.“

Framangreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 72/2016 en samkvæmt því er gert ráð fyrir að ráðherra ákvarði magn aflaheimildanna af því aflamarki sem dregið er frá heildaraflamarki samkvæmt 3. mgr., sbr. 5. mgr. 8. gr. laganna.

Ráðherra hefur sett reglugerð samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði sem er reglugerð nr. 643/2016, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Þar segir m.a. að Byggðastofnun hafi til ráðstöfunar aflaheimildir, sem ráðherra ákvarði samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á tilteknum þáttum, þ.e. að byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, íbúar byggðarlags séu færri en 400, íbúum hafi fækkað sl. 10 ár, akstursfjarlægð frá byggðakjarna sem telji meira en 1.000 íbúa sé a.m.k. 20 km., byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa, hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa og að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar kemur fram að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Þá kemur þar fram að Byggðastofnun ákveði tímalengd samninga um nýtingu aflaheimilda skv. reglunum sem skuli þó ekki vera lengri en til 6 ára.

III. Ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda og að ganga til samninga við tiltekna aðra umsækjendur um úthlutun aflamarksins var byggð á því að Byggðastofnun hafi metið allar umsóknir út frá þeim mælikvörðum sem koma fram í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem styrkleikar og veikleikar allra umsækjenda í hverjum þætti hafi verið metnir sérstaklega og að niðurstaða matsins hafi ráðið tillögu til stjórnar stofnunarinnar. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að umsókn þess félags sem fékk úthlutun og samstarfsaðila væri best til þess fallin að ná fram þeim markmiðum sem að væri stefnt með úthlutuninni. Sú umsókn væri trúverðugust og líklegust til að skila flestum heilsársstörfum í byggðarlaginu Flateyri auk þess að efla vinnusóknarsvæðið í heild. Litið hafi verið til traustrar rekstrarsögu umsækjenda og fyrirsvarsmanna þeirra og þá ekki síst reynslu af rekstri fyrirtækja í sjávarútvegi á Vestfjörðum um árabil. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að þannig nýtist aflamarkið best og stuðli að sem mestri atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á Flateyri og vinnusóknarsvæðinu í heild.

Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar fiskveiðiárið 2019/2020 samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og ljóst er að ekki var unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem bárust stjórn stofnunarinnar.

Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 sem fjalla um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til ákvörðunar um úthlutun aflaheimilda.

Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 17. desember 2019 í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á einstakar umsóknir.

IV. Eins og gerð er grein fyrir í umfjöllun um málsatvik hér að framan ákvað stjórn Byggðastofnunar á fundi þann 17. desember 2019 að úthluta öllu aflamarki sem stofnunin hafði til ráðstöfunar á Flateyri í Ísafjarðarbæ samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 til tiltekins félags og ganga til samninga um nýtingu aflamarksins við félagið og samstarfsaðila þess. Í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar (479. fundar) er vísað til þess að fyrir liggi minnisblað með niðurstöðum aflamarksnefndar, umsóknir og umsagnir viðkomandi sveitarfélags. Lagt var til að forstjóra yrði falið að ganga til samninga við tiltekið félag og samstarfsaðila vegna 400 þorskígildistonna til næstu 6 fiskveiðiára á grundvelli umsóknar félagsins. Jafnframt ákvað stjórn Byggðastofnunar að hafna umsókn kæranda.

V. Við ákvörðun um úthlutun aflamarks samkvæmt þeim lögum og stjórnvaldsreglum sem gilda um það efni er litið til þeirra skilyrða sem verður að uppfylla. Þar reynir á hverjar eru skyldur stjórnvalds við töku ákvörðunar um úthlutun aflamarksins.

Þegar ákvörðun sem í máli þessu greinir var tekin voru í gildi lög og reglugerð um úthlutun aflamarksins. Eins og ákvæðum laganna og reglugerðarinnar er háttað verður að telja að það sé komið undir mati veitingarvaldshafans, í þessu tilviki stjórnar Byggðastofnunar, að leggja mat á umsóknir. Það mat er bundið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar, skráðum og óskráðum, þ.m.t. rannsóknarreglunni, jafnræðisreglunni og meðalhófsreglunni og einnig um að ákvörðun sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Það verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við mat á umsóknum um úthlutun aflamarksins þó að því tilskildu að við ákvörðun stofnunarinnar verða allar reglur stjórnsýsluréttarins, bæði skráðar og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, að vera í heiðri hafðar.

Ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 og einnig auglýsing um úthlutun aflamarksins, dags. 9. ágúst 2019, segir til um hver voru skilyrðin í því tilviki sem hér um ræðir en ákvæðið er matskennt. Byggðastofnun er ætlað að setja sjálf reglur um mat stofnunarinnar á þeim þáttum sem hafa áhrif á niðurstöðu. Mat stjórnar Byggðastofnunar á þessum atriðum er ekki kæranlegt til ráðuneytisins heldur aðeins málsmeðferðin, þ.m.t. hvort matið sé byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Af fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum í þessu máli verður ekki annað séð en að stjórn Byggðastofnunar hafi við úthlutun aflamarksins hagað undirbúningi og ákvörðun í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir hér að framan. Ákvörðun um úthlutun var byggð á mati stjórnar Byggðastofnunar á fyrirliggjandi umsóknum sem grundvallaðar voru á auglýsingu um úthlutun aflamarksins, þeim skilyrðum sem þar voru tilgreind og ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um úthlutunina. Framangreind sjónarmið voru lögð til grundvallar og tekin ákvörðun á grundvelli þeirra byggð á mati Byggðastofnunar og fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum.

VI. Stjórn Byggðastofnunar tók hina kærðu ákvörðun í máli þessu að undangenginni tiltekinni málsmeðferð sem byggð var á ákvæðum 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr. 643/2016. Auglýst var eftir umsóknum og í auglýsingunni var gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem yrði að uppfylla til að fá úthlutun aflamarks en umrædd skilyrði voru byggð á 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016. Að umsóknarfresti liðnum var fundað með umsækjendum símleiðis eða beint og þeim boðið að skýra umsóknir sínar eftir því sem þeir óskuðu. Í ferlinu voru einnig kannaðir möguleikar til samstarfs á milli umsækjenda og hvort til álita kæmi að skipta aflamarkinu á milli þeirra. Það skilaði ekki árangri. Málið var þannig rannsakað og umsækjendum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og upplýsingum. Stjórn Byggðastofnunar fjallaði um málið á tveimur fundum og tók ákvörðun á fundi sínum þann 17. desember 2019, eftir að sveitastjórn Ísafjarðarbæjar hafði fjallað um málið eins og mælt er fyrir um í 6. gr. reglugerðar nr. 643/2016.

Ekki verður annað séð af framangreindu en að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig er það mat ráðuneytisins að þau sjónarmið sem ráðið hafa vali Byggðastofnunar á milli umsækjenda hafi ekki falið í sér mismunun í skilningi 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm til mats við slíkt val á grundvelli þeirra viðmiða og sjónarmiða sem búa að baki úthlutun. Á sama hátt verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við val á milli umsækjenda með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeim markmiðum sem búa að baki ákvörðun.

VII. Samkvæmt 1. og 2. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, er Byggðastofnun sérstök stofnun í eigu íslenska ríkisins og heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Í 2. gr. laga nr. 106/1999 kemur fram að hlutverk Byggðastofnunar er að efla byggð og atvinnulíf með sérstakri áherslu á jöfnun tækifæra allra landsmanna til atvinnu og búsetu. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 347/2000, um Byggðastofnun, sem sett er með heimild í framangreindum lögum er hlutverk Byggðastofnunar að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni. Í 20. gr. reglugerðarinnar kemur fram eftirfarandi ákvæði: „Eignarhalds-, fjárfestingar- og þróunarfélög. Með vísan til hlutverks Byggðastofnunar er stjórn stofnunarinnar heimilt að ákveða að stofnunin taki þátt í eignarhalds-, fjárfestingar- og þróunarfélögum með allt að 40% eignaraðild. Skilyrði slíkrar aðildar er að fagfjárfestar, fyrirtæki í einkaeigu og einstaklingar eigi a.m.k. 10% hlutafjár í slíkum félögum. Þá skal stofnunin hafa samstarf við fjárfestingarsjóði og lánastofnanir, eftir því sem við á, um fyrirgreiðslu til verkefna sem samrýmast hlutverki hennar.“

[F hf.] var stofnað á grundvelli fjárframlaga úr byggðaáætlun í janúar 2004. Félagið var stofnað í framhaldi af samþykkt þingsályktunar á Alþingi um stefnu í byggðamálum fyrir árin 1999-2001, sbr. 123. löggjafarþing 1998–99, þskj. 257, 954 og 957, 30. mál, þar sem Byggðastofnun var heimilað að taka þátt í stofnun eignarhaldsfélaga með 40% framlagi á móti 60% framlagi heimamanna í formi hlutafjár. Starfsemi [F hf.] og eignarhald Byggðastofnunar byggir einnig á heimild í framangreindu ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 347/2000. Við stofnun var [F hf.] í eigu Byggðastofnunar og sveitarfélaga, stofnana, félagasamtaka og fyrirtækja á Vestfjörðum. [F hf.] greiðir ekki arð til hluthafa sinna og þeim fjármunum sem kunna að verða til í rekstri [F hf.] er ráðstafað til verkefna á svæðinu í samræmi við tilgang félagsins. [F hf.] er átthagafjárfestir og hefur þann tilgang samkvæmt samþykktum félagsins að taka þátt í stofnun og starfsemi annarra félaga sem starfrækt eru á grundvelli arðsemissjónarmiða og/eða eru mikilvægur þáttur í uppbyggingu atvinnulífs á Vestfjörðum. Þrátt fyrir að í fjárfestingastefnu [F hf.] komi fram að stefnt skuli að því að ná ávöxtun sem skili [F hf.] að meðaltali 5% árlegri arðsemi þess fjármagns sem lagt er í félagið verður í ljósi þess að um er að ræða átthagafjárfesti og þess að félagið greiðir ekki arð til eigenda sinna ekki talið að félagið sé rekið á grundvelli arðsemissjónarmiða.

Byggðastofnun er á meðal hluthafa í [F hf.] og tilnefnir í því stjórnarmenn. [F hf.] á hlut í félagi sem er eitt þeirra 4 félaga sem stóðu saman að umsókn sem samþykkt var en hin eru samstarfsaðilar. Byggðastofnun er stofnun í eigu íslenska ríkisins, sbr. framangreint ákvæði 2. gr. laga nr. 106/1999, en samkvæmt því er eignarhlutur stofnunarinnar í [F hf.] einnig í eigu ríkisins. Það er hlutverk Byggðastofnunar að stuðla að framgangi atvinnulífs á veikari svæðum þar sem skert aðgengi að lánsfé hefur hamlað rekstri og því tengjast mörg sjávarútvegsfyrirtæki á landsbyggðinni stofnuninni.

Úthlutun aflamarks Byggðastofnunar byggir á lögum, þ.e. 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Markmið með úthlutun aflamarks Byggðastofnunar er atvinnuuppbygging, þ.e. að styðja við byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi eins og gerð er grein fyrir í 10. gr. a laga nr. 116/2006.

Eignarhlutur Byggðastofnunar í umræddu félagi sem starfar á grundvelli þeirra markmiða og þess tilgangs sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan getur ekki útilokað tiltekin fyrirtæki fyrirfram og sjálfkrafa frá þeim möguleika að fá úthlutun aflamarks en það myndi vinna gegn þeim markmiðum og tilgangi sem Byggðastofnun starfar eftir og 10. gr. a laga nr. 116/2006 sem úthlutun aflamarksins er byggð á.

Í 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að starfsmaður er vanhæfur til meðferðar máls: „[…]5. Ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. 2. tölul. eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Sama á við ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Verði undirmaður vanhæfur til meðferðar máls verða næstu yfirmenn hans aftur á móti ekki vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu einni. 6. Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.“ Í 2. mgr. segir: „Eigi er þó um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.“

Við úrlausn þessa máls verður að skýra og túlka framangreind ákvæði með hliðsjón af aðkomu umrædds starfsmanns við úthlutun þess aflamarks Byggðastofnunar sem hér er til umfjöllunar.

Í þessu sambandi skal bent á að stjórn Byggðastofnunar tekur ákvarðanir um úthlutun aflamarks og er sjálfstæð í störfum sínum við úthlutun aflamarksins. Mögulegt vanhæfi starfsmanns hefur ekki áhrif á hæfi stjórnar til að taka ákvörðun, sbr. 5. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í tölvubréfi Byggðastofnunar, dags. 30. desember 2020, kemur fram að aðkoma starfsmanns stofnunarinnar sem er í stjórn [F hf.] hafi eingöngu falist í aðstoð við gagnaöflun á frumstigum könnunar á umsækjendum. Þá kemur fram í rökstuðningi Byggðastofnunar vegna ákvörðunarinnar, dags. 8. janúar 2020, að starfsmaðurinn sé ekki hluti af aflamarksnefnd Byggðastofnunar sem gerði tillögu til stjórnar og hafi enga aðkomu haft að undirbúningi ákvörðunar stjórnar Byggðastofnunar. Engin gögn hafa komið fram í málinu sem benda til annars eða annarrar aðkomu umrædds starfsmanns. Gegn mótmælum Byggðastofnunar verður ekki séð að aðkoma umrædds starfsmanns hafi verið önnur eða meiri en haldið hefur verið fram af hálfu Byggðastofnunar. Þá hefur kærandi hvorki lagt fram gögn eða aðrar upplýsingar sem hnekkja þeirri staðhæfingu.

Það er mat ráðuneytisins að ekki hafi verið fyrir hendi þær aðstæður sem tilgreindar eru í 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006. 

Af framangreindu leiðir að ráðuneytið telur ekkert liggja fyrir um að umræddur starfsmaður hafi haft áhrif á úthlutun aflamarksins heldur verður að telja að um þátt umrædds starfsmanns í meðferð málsins gildi ákvæði 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig hefur ekki verið sýnt fram á að ólögmæt sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu stjórnar Byggðastofnunar við töku ákvörðunar í málinu.

Þegar litið er til framangreinds er það afstaða ráðuneytisins að þau vanhæfissjónarmið sem tilgreind eru í stjórnsýslukæru eigi ekki við í tengslum við úrlausn þessa máls.

VIII. Þá segir í 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016: „Fiskiskipum er skylt að landa þeim afla sem telja á til aflamarks Byggðastofnunar til vinnslu innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæða á viðkomandi fiskveiðiári og í samræmi við samning sem liggur til grundvallar úthlutun.“

Fallast má á það með Byggðastofnun að Flateyri og Suðureyri séu hluti af sama vinnusóknarsvæði.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu.

Einnig er þegar af þeirri ástæðu hafnað kröfum kæranda um að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kæranda á grundvelli umsóknar félagsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Byggðastofnunar sem tekin var af stjórn stofnunarinnar 17. desember 2019 um að hafna umsókn [D ehf.] um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Jafnframt er hafnað kröfum kæranda um að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kæranda á grundvelli umsóknar félagsins.