Mál nr. 528/2023-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 528/2023

Fimmtudaginn 29. febrúar 2024

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 2. nóvember 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. október 2023, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun á árunum 2021 og 2022. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. október 2023, var kæranda tilkynnt að greiðslur til hans hefðu verið stöðvaðar frá og með 22. nóvember 2022 þar sem hann teldist ekki vera í virkri atvinnuleit vegna aðkomu að rekstri fyrirtækis. Kæranda var jafnframt tilkynnt að hann hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins 1. ágúst 2021 til 31. ágúst 2022, að fjárhæð 2.862.443 kr., að meðtöldu 15% álagi, sem yrðu innheimtar samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 2. nóvember 2023. Með bréfi, dags. 8. nóvember 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 10. janúar 2024 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. janúar 2024. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi fengið greiddar 80% atvinnuleysisbætur og verið í 20% starfi. Hann hafi ekki haft mikla vinnu hjá fyrirtæki sínu sem hann hafi stofnað á sínum tíma. Kærandi sé ósammála ákvörðun Vinnumálastofnunar um að hann hafi ekki verið að leita að starfi. Hann hafi misst vinnu sína í upphafi Covid-19 heimsfaraldursins en áður hafi hann unnið mikið. Oftast hafi kærandi verið í tveimur störfum á sama tíma, stundum jafnvel þremur. Eftir að hafa misst vinnuna og farið á atvinnuleysisbætur hafi kærandi gert allt til að finna nýtt starf en Covid-19 hafi því miður gert það næstum ómögulegt. Eftir einhvern tíma hafi kærandi og bróðir hans, sem hafi verið í svipuðum aðstæðum, ákveðið að reyna við sitt eigið lítið fyrirtæki þar sem atvinnuleysisbætur hefðu ekki dugað fyrir öllum reikningum, leigu og mat í heilan mánuð. Þeir hafi byrjað að leita að störfum á byggingasvæðum en varla getað fundið neitt.

Í byrjun Covid-19 hafi þeir bræður ekki haft mörg tækifæri. Samkomutakmarkanir og reglur um sóttkví á þeim tíma hafi haft þau áhrif að þeir hafi ekki getað klárað verkefni á réttum tíma. Það hafi leitt til þess að þeir hafi ekki fengið fulla greiðslu fyrir vinnuna eða greiðslur komið löngu síðar. Á sama tíma hafi þeir borið kostnað vegna fyrirtækisins sem hafi reynst erfitt. Þeir hafi þurft að finna einhverja lausn og þá beðið endurskoðanda þeirra um ráð. Hann hafi bent þeim á ráðningarstyrk frá Vinnumálastofnun. Þeir hafi óskað eftir upplýsingum frá Vinnumálastofnun og fengið jákvætt svar. Þeir hafi því nýtt tækifærið og loksins getað klárað verkefni tímanlega en þó ekki verið með næg verkefni fyrir 100% vinnutíma. Stundum einungis 20% og því hafi kærandi sjálfur ekki fengið neinar tekjur frá fyrirtækinu í nokkra mánuði. Vegna atvinnuleysisbótanna hafi kærandi haft tök á að kaupa mat og borga húsaleigu á þeim tíma.

Kærandi bendi á að á fundi með Vinnumálastofnun í nóvember 2022 hafi hann útskýrt aðstæður sínar og beðist afsökunar á mistökum. Á fundinum hafi kærandi verið upplýstur um að hann gæti ekki rekið fyrirtæki og fengið atvinnuleysisbætur og því hafi hann strax óskað eftir afskráningu til að forðast viðurlög. Kærandi hafi spurt út í framhald málsins og fengið þær upplýsingar að málinu væri lokið. Kærandi hafi ekki fengið nein skilaboð frá Vinnumálastofnun fyrr en í september 2023.

Kærandi tekur fram að hann hafi verið fjárhagslega illa staddur á sínum tíma og ekki getað unnið og starfað eðlilega eins og fyrir Covid-19. Vegna upplýsinga frá endurskoðanda og öðru góðu fólki hafi kærandi tekið ákvörðun sem hafi veitt honum tækifæri til að lifa af. Kærandi hafi verið og sé enn þakklátur fyrir þann stuðning sem hann hafi fengið frá ríkinu á þessum erfiðu tímum á Íslandi í miðjum heimsfaraldri. Allt sem kærandi hafi fengið frá Vinnumálastofnun hafi farið í mat og húsaleigu og jafnframt hafi hann þurft að ganga á sparnað sinn þar sem atvinnuleysisbætur hafi ekki dugað fyrir nauðsynjum. Nú þéni kærandi rétt nóg til að framfæra sjálfan sig en ef hann þurfi að greiða endurkröfuna verði hann í mjög slæmri stöðu fjárhagslega. Kærandi telji að hann ráði ekki við það. Einnig hafi hann ekki gert neitt ólöglegt og því ætti hann ekki að þurfa að greiða til baka.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi sótt um greiðslu atvinnuleysistrygginga með umsókn, dags. 1. september 2020. Með erindi, dags. 28. september 2020, hafi kæranda verið tilkynnt að umsókn hans hefði verið samþykkt og að útreiknaður bótaréttur væri 100%.

Með erindi, dags. 22. nóvember 2022, hafi Vinnumálastofnun óskað eftir upplýsingum frá kæranda um störf hans hjá fyrirtækinu B. Kærandi hafi ekki skilað skýringum vegna þess.

Með erindi, dags. 20. september 2023, hafi Vinnumálastofnun aftur óskað eftir upplýsingum frá kæranda um störf hans hjá fyrirtækinu B. Kærandi hafi verið inntur eftir skriflegri ástæðu þess að stofnunin hafi ekki verið upplýst um reksturs fyrirtækis í hans eigu samhliða töku atvinnuleysistrygginga. Þess hafi verið óskað að kærandi veitti Vinnumálastofnun frekari skýringar. Kæranda hafi verið veittur sjö daga frestur til að svara erindinu. Svör hafi borist frá kæranda innan tímamarka.

Með bréfi Vinnumálastofnunar þann 3. október 2023 hafi kæranda verið tjáð að greiðslur atvinnuleysisbóta til hans hefðu verið stöðvaðar þar sem hann teldist ekki vera í virkri atvinnuleit. Sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda hafi verið greint frá því að í ljósi þess að hann væri skráður 50% eigandi B samkvæmt fyrirtækjaskrá Skattsins og verið með launamenn í vinnu frá ágúst 2021 til september 2022 væri það mat Vinnumálastofnunar að hann uppfyllti ekki skilyrði 14. gr. laganna. Kæranda hafi jafnframt verið greint frá því að ofgreiddar atvinnuleysisbætur til hans, að fjárhæð 2.489.081 kr., auk álags að fjárhæð 373.362 kr., auk eldri skuldar að fjárhæð 30.158 kr., yrðu innheimtar í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Mál þetta lúti að ákvörðun Vinnumálastofnunar um að leiðrétta greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

Markmið laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir séu og misst hafi fyrra starf sitt tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir séu að leita sér að nýju starfi. Því sé gert ráð fyrir að þeir sem teljist tryggðir séu í virkri atvinnuleit þann tíma og séu jafnframt reiðubúnir að taka þátt í þeim vinnumarkaðsaðgerðum sem þeim standi til boða. Atvinnuleysistryggingar veiti þannig þeim sem tryggðir séu innan atvinnuleysistryggingakerfisins fjárhagslegt úrræði í tímabundnu atvinnuleysi sínu.

Eitt af skilyrðum þess að umsækjandi um atvinnuleysisbætur eigi rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga sé að vera í virki atvinnuleit, sbr. a. lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 14. gr. laganna sé nánar kveðið á um hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Þar sé útlistað að umsækjandi þurfi meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi án sérstaks fyrirvara og hafa til þess vilja og getu. Að öðrum kosti verði ekki litið á hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit.

Í 3. mgr. 9. gr. sé mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar. Þar segi:

„Sá sem telst tryggður á grundvelli laga þessara skal upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er hafi orðið að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna.“ Í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé enn frekar mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu atvinnuleitanda. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti.

Ofgreiddar atvinnuleysisbætur beri að innheimta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, en þar segi orðrétt:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

Ákvæði 2. mgr. 39. gr. sé fortakslaust að því er varði skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur.

Samkvæmt upplýsingum frá Skattinum og Creditinfo sé kærandi 50% eigandi félagsins B. Á árinu 2021 hafi verið tveir til þrír starfsmenn hjá félaginu en þrír til fjórir á árinu 2022. Hvorugur eiganda félagins séu skráðir á launagreiðendaskrá á þeim árum.

Að mati Vinnumálastofnunar samrýmist það hvorki gildissviði né markmiði laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. og 2. gr., að eigandi, stofnandi og prókúruhafi félags í fullum rekstri þiggi atvinnuleysisbætur. Hvort þá heldur þegar umrætt félag sé með starfsmenn í vinnu. Eðli máls samkvæmt geti einstaklingur sem sé með fólk í vinnu og fari með stjórn félags ekki talist atvinnulaus í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Eigandi fyrirtækis sem ráði starfsfólk til starfa til að sinna rekstri þess í stað þess að sinna slíkum störfum sjálfur geti ekki talist atvinnulaus í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að mati Vinnumálastofnunar. Í því samhengi skipti ekki máli að mati Vinnumálstofnunar hvort umrætt félag hafi skilað hagnaði.

Í a. lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar komi fram að eitt af skilyrðum þess að teljast tryggður samkvæmt lögunum sé að vera í virkri atvinnuleit. Í 1. mgr. 14. gr. laganna komi fram að í virkri atvinnuleit felist meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi og vera reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu sé að ræða, sbr. c. til f. liði 1. mgr. 14. gr. Þá sé í g. lið 14. gr. kveðið á um að skilyrði fyrir virkri atvinnuleit sé jafnframt að viðkomandi eigi ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann teljist vera í virkri atvinnuleit. Að öðrum kosti verði ekki litið á hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit. Það sé mat Vinnumálastofnunar að slíkt geti hvorki samræmst markmiði laga um atvinnuleysistryggingar né ákvæði 14. gr. laganna um virka atvinnuleit.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði greiðslu atvinnuleysistrygginga þann tíma sem fyrirtæki í hans eigu hafi verið í rekstri. Í því samhengi vísi Vinnumálstofnun til 1., 2. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar beri að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem atvinnuleitandi uppfylli ekki skilyrði laganna. Í athugasemdum með 39. gr. í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega áréttað að leiðrétting eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Ákvæði 2. mgr. 39. gr. sé því fortakslaust að því er varði skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Líkt og fram hafi komið hafi starfsmenn verið að störfum hjá fyrirtæki kæranda frá 1. ágúst 2021. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins 1. ágúst 2021 til 31. ágúst 2022.

Heildarskuld kæranda standi í 2.489.081 kr. og þar af sé 15% álag að fjárhæð 373.362 kr., auk eldri skuldar að fjárhæð 30.158 kr. Eins og kveðið sé á um í lokamálslið 2. mgr. 39. gr. skuli fella niður álagið færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er hafi leitt til skuldamyndunar. Í þessu samhengi vísi Vinnumálastofnun einkum til þess að það sé á ábyrgð þess er fái greiddar atvinnuleysisbætur að tryggja að Vinnumálastofnun berist nauðsynlegar upplýsingar er geti haft áhrif á rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta. Það sé mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki fært rök fyrir því að fella skuli niður álag á skuld hans.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði greiðslu atvinnuleysistrygginga á tímabilinu 1. ágúst 2021 til 31. ágúst 2022, sbr. 1., 2. og 14. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, auk álags, samtals 2.489.081 kr., sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. október 2023, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda frá 22. nóvember 2022 og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. ágúst 2021 til 31. ágúst 2022 með vísan til þess að hann hefði ekki verið í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, á þeim tíma vegna aðkomu að rekstri fyrirtækis í hans eigu.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna. Eitt af þeim skilyrðum er að vera í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. Sama skilyrði á við um sjálfstætt starfandi einstaklinga, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna. Í 1. mgr. 14. gr. segir að sá teljist vera í virkri atvinnuleit sem uppfylli eftirtalin skilyrði:

1. er fær til flestra almennra starfa,
2. hefur heilsu til að taka starfi eða taka þátt í virkum vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. þó 5. mgr.,
3. hefur frumkvæði að starfsleit og er reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt er fyrir samkvæmt lögum og kjarasamningum, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og uppfyllir skilyrði annarra laga,
4. hefur vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara,
5. er reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi,
6. er reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf eða hlutastarf er að ræða eða vaktavinnu,
7. á ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann telst vera í virkri atvinnuleit nema ákvæði 17. eða 22. gr. eigi við,
8. hefur vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standa honum til boða, og
9. er reiðubúinn að gefa Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að auka líkur hans á að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum.

Í hinni kærðu ákvörðun var vísað til þess að kærandi væri skráður 50% eigandi, prókúruhafi og stofnandi hjá B. Samkvæmt upplýsingum frá Skattinum hefði kærandi ekki verið sjálfur á launaskrá hjá félaginu á sama tíma og hann hefði þegið greiðslur atvinnuleysisbóta en á þeim tíma hefðu aðrir aðilar verið á launaskrá, eða á tímabilinu ágúst 2021 til ágúst 2022. Þar sem kærandi hefði starfað við rekstur eigin fyrirtækis samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta taldi Vinnumálastofnun hann ekki uppfylla skilyrði 14. gr. laga nr. 54/2006 á sama tímabili og krafðist endurgreiðslu allra greiddra atvinnuleysisbóta tímabilsins.

Í 39. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um leiðréttingu á atvinnuleysisbótum. Þar segir í 2. mgr. að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann hafi átt rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið, að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í sömu málsgrein segir einnig að fella skuli niður álagið samkvæmt málsgreininni færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að endurkröfuheimild Vinnumálastofnunar er meðal annars bundin við það að einstaklingur hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna.

Af lagaáskilnaði 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að lagaákvæði sem mæla fyrir tiltekin skilyrði sem þarf að uppfylla til að eiga rétt á bótum frá hinu opinbera verða að vera skýr og ótvíræð þannig að auðvelt sé fyrir einstaklinga að átta sig á réttarstöðu sinni. Jafnframt verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og ef um íþyngjandi ákvörðun er að ræða verður að gera strangari kröfur til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Túlka verður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006 í ljósi þessara lagasjónarmiða. Af texta ákvæðisins og lögskýringargögnum verður ekki ráðið að það eitt að eiga hlut í einkahlutafélagi eða koma að rekstri slíks félags með einhverjum hætti valdi því að viðkomandi teljist sjálfkrafa ekki virkur í atvinnuleit í skilningi ákvæðisins og eigi þar með ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Úrskurðarnefndin telur að í slíkum tilvikum verði að fara fram atviksbundið og heildstætt mat hverju sinni, þ.e. að meta þurfi hlutverk viðkomandi í rekstrinum og umfang rekstursins.

Með vísan til framangreinds getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á að Vinnumálastofnun hafi verið heimilt að endurkrefja kæranda um allar greiddar atvinnuleysisbætur á þeim grundvelli að hann væri skráður 50% eigandi, stofnandi og prókúruhafi hjá félaginu B. Gátu þær aðstæður enda ekki einar og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að kærandi hefði ekki verið í virkri atvinnuleit í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006. Að mati úrskurðarnefndarinnar bar stofnuninni að leggja atviksbundið og heildstætt mat á störf kæranda fyrir félagið, svo sem hvaða verk hann hefði innt af hendi og hvert væri umfang þeirra.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda frá 22. nóvember 2022 og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. ágúst 2021 til 31. ágúst 2022 er því felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 3. október 2023, í máli A, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir