Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um almennt eða tímabundið lækningaleyfi

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 013/2016

Miðvikudaginn 30. nóvember 2016 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 27. júlí 2016, kærðu A sf., f.h. B (hér eftir nefndur kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2016, um að synja kæranda um almennt eða tímabundið lækningaleyfi. 

I. Kröfur.

Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2016, um að synja kæranda um almennt lækningaleyfi, verði ógilt og að lagt verði fyrir landlækni að veita kæranda almennt lækningaleyfi. Til vara er farið fram á að velferðarráðuneytið ógildi ákvörðun landlæknis og leggi fyrir landlækni að veita kæranda tímabundið lækningaleyfi. Til þrautavara er farið fram á að velferðarráðuneytið ógildi ákvörðun landlæknis og leggi fyrir embættið að staðfesta lækningaleyfi sem kærandi hlaut í Noregi 9. janúar 2015. 

II. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 3. ágúst 2016, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Embættið óskaði eftir viðbótarfresti til 26. ágúst til að skila umsögn í málinu og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins ásamt gögnum barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 26. ágúst 2016, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2016, og honum  gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Kærandi óskaði eftir frekari fresti til að skila athugasemdum til 25. september 2016 og var orðið við þeirri ósk. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags 25. september 2016. 
Kærandi, B, sendi ráðuneytinu tölvubréf, dags. 5. október 2015, 26. og 31. ágúst 2016 og 5. september 2016, og eru þau hluti málsgagna. 

III. Málavextir.

Hinn 15. nóvember 2015 barst Embætti landlæknis bréf frá lögmanni kæranda, en með bréfinu fylgdu tvær umsóknir, annars vegar umsókn um almennt lækningaleyfi, dags. 6. nóvember 2015. og hins vegar umsókn um tímabundið lækningaleyfi, dags. 6. nóvember 2015, til að starfa á Landspítala í 12 mánuði. Í framangreindu bréfi lögmannsins kom fram að kærandi byggi umsóknir sínar á því að landlækni væri skylt að gefa út starfsleyfi á grundvelli tilskipunar 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sem og á grundvelli Norðurlandasamnings um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir og dýralækna, nr. 36/1993, sbr. breytingu nr. 6/2001.

Þá fylgdi framangreindu bréfi lögmanns kæranda afrit af bréfi frá Statens autorisasjonskontor for helsepersonell, (hér eftir nefnt SAK), dags. 9. janúar 2015, þar sem fram kemur að kærandi hafi tímabundið leyfi (n. lisens), sem gildir frá 9. janúar 2015 til 9. janúar 2017, til að starfa sem læknir í Noregi með þeim takmörkunum að hann skuli starfa með öðrum lækni, megi ekki starfa sjálfstætt sem læknir og ekki vera á bakvöktum. Í bréfi SAK er vísað til 49. og 53. gr. norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn (n. helsepersonelloven, LOV-1999-07-02-64)  (hér eftir norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn). Þar kemur fram í 49. gr. að heimilt sé að veita þeim heilbrigðisstarfsmönnum tímabundið leyfi, lisens sem ekki uppfylla skilyrði til að hljóta starfsleyfi (n. autorisasjon), þar á meðal þeim sem hafi menntað sig erlendis. Heimilt sé að takmarka slíkt leyfi, svo sem við ákveðin störf og gildistíma. Í bréfi SAK kemur ekkert fram um að framangreint leyfi sé veitt samkvæmt ákvæðum tilskipunar 2005/36/EB. Embætti landlæknis óskaði eftir frekari upplýsingum um leyfi kæranda í Noregi og í svari Helsedirektoratet, dags. 29. janúar 2016, kemur fram að kærandi hafi ekki starfsleyfi. Kærandi hafi leyfi með takmörkunum, þ.e. ekki leyfi til að starfa sjálfstætt sem læknir. Landlæknir sendi aðra fyrirspurn, dags. 8. febrúar 2016, þar sem óskað var upplýsinga um hvort takmarkað leyfi til að starfa í Noregi veitti réttindi samkvæmt tilskipun 2005/36/EB eða Norðurlandasamningnum. Í svari frá Helsedirektoratetׅ, dags. 11. febrúar 2016, segir að leyfi kæranda sé einungis gilt í Noregi og veiti ekki rétt samkvæmt tilskipun 2005/36/EB.
Umsókn kæranda um almennt lækningaleyfi og tímabundið lækningaleyfi var synjað með ákvörðun landlæknis, dags. 29. apríl 2016.

Hinn 27. júlí 2016 kærði kærandi framangreinda ákvörðun Embættis landlæknis til velferðarráðuneytisins.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Fram kemur í kæru að kærandi sé íslenskur ríkisborgari, en fæddur í X [ríki utan EES] og hafi lokið læknanámi frá háskóla í Y, X árið 2007. Þá hafi kærandi lokið námi sem næringarfræðingur á Íslandi og hlotið starfsleyfi sem slíkur 13. febrúar 2012. Kærandi hafi hlotið tímabundið lækningaleyfi í Noregi 9. janúar 2015 og 6. nóvember 2015 hafi kærandi sótt um lækningaleyfi á Íslandi.
Í bréfi Embættis landlæknis, dags. 29. febrúar 2015, til lögmanns kæranda hafi meðal annars komið fram að embættið teldi ekki heimilt að veita kæranda starfsleyfi á grundvelli takmarkaðs lækningaleyfis í Noregi með vísan til tilskipunar 2005/36/EB. Hafi lögmaður kæranda bent á að tilskipunin gildi um alla ríkisborgara aðildaríkis sem óski eftir því að leggja stund á lögverndaða starfsgrein í öðru ríki en því þar sem hann hefði hlotið faglega menntun sína og hæfi. Þá teldist leyfi kæranda til að starfa sem læknir í Noregi með takmörkunum samkvæmt skilgreiningu tilskipunar 2005/36/EB „lögvernduð starfsgrein“ og því tæki tilskipunin til kæranda. Samkvæmt 4. gr. tilskipunarinnar væru áhrifin þau að umsækjandi hefði rétt til að fá aðgang að og leggja stund á sömu starfsgrein á Íslandi og hann hefði menntun og hæfi til í Noregi. Samkvæmt þessu teldi kærandi að embættið gæti ekki neitað honum um að starfa á Íslandi í samræmi við þau starfsréttindi sem hann hefði í Noregi.

Kærandi byggi kæruna meðal annars á því að landlækni sé skylt að gefa út starfsleyfi á grundvelli tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB og stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu. Þá beri landlækni að staðfesta starfsleyfi kæranda frá Noregi á grundvelli Norðurlandasamnings um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir. Með því að synja kæranda um starfsleyfi sé embættið ekki að standa við framangreinda milliríkjasamninga sem og lög og reglur um heilbrigðisstarfsmenn. Þá telji kærandi að höfnun á útgáfu starfsleyfis feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Í andmælabréfi kæranda, dags. 25. september 2016, kemur meðal annars fram að mótmælt sé þeim upplýsingum sem fram hafi komið í umsögn landlæknis, sem aflað hafi verið frá Helsedirektoratet í Noregi um að tímabundið leyfi kæranda (n. lisens) gildi aðeins í Noregi og veiti ekki réttindi samkvæmt tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og viðauka við hana eins og þeir eru á hverjum tíma, eða samningum sem ríkisstjórnir Norðurlandanna gera og öðlast hafi gildi hér á landi, sem kveða á um gagnkvæma viðurkenningu starfsréttinda. Vísar kærandi til laga nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi. Samkvæmt þeim eigi ríkisborgarar í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins rétt á að gegna starfi hér á landi, sjálfstætt eða sem launþegar, með sömu skilmálum og íslenskir ríkisborgarar, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, meðal annars tilskipunar 2005/36/EB. Þá vísar kærandi til skilgreiningar á hugtakinu „lögvernduð starfsgrein“ skv. 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 2005/36/EB. Að mati kæranda teljist leyfi hans (n. lisens som lege) samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins, leyfi til að stunda lögverndaða starfsgrein þar sem aðgangur að starfinu sé bundinn við lög og stjórnvaldsfyrirmæli og því sé rangt í umsögn landlæknis að leyfi kæranda teljist ekki varða lögverndaða starfsgrein. Þá hafi, að mati kæranda, túlkun Helsedirektoratet í Noregi ekki vægi í málinu og eigi ekki að hafa neina þýðingu við mat ráðuneytisins á því hvort kærandi eigi rétt á að fá starfsréttindi sín frá Noregi viðurkennd hér á landi.

Þá telji kærandi erfitt að átta sig á hvað landlæknir eigi við með að tímabundið leyfi kæranda (n. lisens) gildi einungis í Noregi og falli ekki undir Norðurlandasamninginn. Ekkert komi þar fram um að „lisens“ eða takmarkað starfsleyfi falli ekki undir samninginn. Leyfi kæranda sé gilt leyfi sem ríkisborgari aðildarríkis samningsins hafi. 

Þá mótmæli kærandi því sem fram komi í umsögn landlæknis að skilyrði til að beita heimildarákvæði 3. og 4. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn séu ekki fyrir hendi þar sem Landspítali hafi gert kæranda grein fyrir því að ekki væru aðstæður til að ráða hann í tímabundið starf. Ákvæðið heimili ekki landlækni að hafna að gefa út tímabundið starfsleyfi á þeim grundvelli að kæranda hafi ekki verið boðið starf hér á landi.

V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn embættisins, dags. 26. ágúst 2016, er ferli umsóknarinnar rakið, sbr. III. kafla hér að framan. 

Í umsögn landlæknis eru sett fram rök fyrir synjun um útgáfu almenns lækningaleyfis og síðar tímabundins starfsleyfis til að starfa á Landspítala. Kærandi hafi áður sótt um almennt lækningaleyfi á Íslandi en einungis sé til umfjöllunar umsókn hans, dags. 6. nóvember 2015, afgreiðsla þess og kæra. Samkvæmt reglugerð um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 467/2015, sé kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Þá sé í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kveðið á um að staðfesta megi starfsleyfi frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Þá sé í 5. gr. reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, kveðið á um að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi sem læknir ef hann leggi fram vitnisburð um formlega menntun og hæfi fyrir lækna skv. V.1. viðauka tilskipunarinnar, Læknar 5.1.1. og eftir atvikum vottorð um viðbótarnám. 

Í Norðurlandasamningi um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir frá 1993, með síðari breytingum, sem taki meðal annars til lækna, segi að sá sem hafi í einhverju samningsríkjanna fengið svokallaða „löglega viðurkenningu“ sem starfsmaður í starfsgrein eigi rétt á, með þeim skilyrðum sem sett séu fram í samningnum, að fá viðurkenningu á því sama í sérhverju samningsríkjanna sem hafi ákvæði um slíka viðurkenningu.

Kærandi hafi lagt fram gögn um að hann hafi hlotið tímabundið leyfi (n. lisens som lege) sem hafi verið útgefið af Statens autorisasjonskontor for helsepersonell til að starfa í Noregi sem læknir með takmörkunum sem fram koma í leyfinu, þ.e. meðal annars að hann skuli starfa með öðrum lækni, megi ekki starfa sjálfstætt sem læknir og ekki vera á bakvöktum. Leyfið er tímabundið og gildir frá 9. janúar 2015 til 9. janúar 2017. 

Í umsögn landlæknis kemur fram að aflað hafi verið frekari upplýsinga frá Noregi um þau réttindi sem í leyfi kæranda felist. Fram komi í upplýsingum frá Helsedirektoratet að leyfið gildi aðeins í Noregi en ekki öðrum löndum og að leyfið veiti ekki réttindi samkvæmt tilskipun 2005/36/EB enda hafi kærandi ekki lagt fram tilskilin gögn. Í Norðurlandasamningnum sé kveðið á um að sá sem hafi fengið löglega viðurkenningu í einhverju samningsríkjanna, sem starfsmaður í lögverndaðri starfsgrein, eigi rétt á að fá sambærilega viðurkenningu í hinum samningsríkjunum. Þannig geti læknir sem hafi ótímabundið starfsleyfi (n. autorisasjon) til að starfa sem slíkur í Noregi fengið starfsleyfi sitt staðfest á Íslandi. Takmarkað starfsleyfi (n. lisens) gildi aðeins í Noregi og falli því ekki undir Norðurlandasamninginn. Kærandi hafi ekki, eins og áður hafi komið fram, fullt lækningaleyfi í Noregi og geti því ekki fengið almennt lækningaleyfi á Íslandi á grundvelli Norðurlandasamningsins. 

Í 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, sé kveðið á um tímabundið starfsleyfi og í 3. og 4. mgr. laganna segi:

Landlækni er enn fremur heimilt að gefa út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með erlent próf eða nám frá ríki þar sem ekki er í gildi samningur um gagnkvæma viðurkenningu prófskírteina.
Handhafi tímabundins starfsleyfis skv. 2. og 3. mgr. skal starfa undir stjórn og eftirliti heilbrigðisstarfsmanns sem hefur ótímabundið starfsleyfi í viðkomandi grein heilbrigðisfræða. Víkja má frá þessu skilyrði telji landlæknir sérstakar ástæður mæla með því.

Ákvæði 3. og 4. mgr. 11. gr. framangreindra laga sé heimildarákvæði þar sem fram komi að landlækni sé heimilt að veita tímabundið starfsleyfi. Þar sé um undantekningarákvæði að ræða og hafi slík leyfi til lækna eingöngu verið veitt þegar bæta hefur þurft úr brýnni þörf fyrir lækna með tiltekna sérmenntun. 

Í umsókn kæranda, dags, 6. nóvember 2015, hafi ekki verið fyllt út í þann hluta sem varði upplýsingar frá stofnun enda hafi kæranda verið gerð grein fyrir því af hálfu Landspítala að ekki væru aðstæður til að ráða hann tímabundið til starfa. Skilyrði til að veita kæranda tímabundið starfsleyfi hafi því ekki verið uppfyllt.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins.

Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis á útgáfu almenns lækningaleyfis eða tímabundins lækningaleyfis til handa kæranda til að starfa sem læknir hér á landi.

Samkvæmt fyrirliggjandi tölvubréfi, dags. 5. október 2015, er forsaga málsins sú að kærandi, sem er læknir frá X með níu ára reynslu sem hjartalæknir, hafi komið til Íslands árið 2005 til að leggja stund á íslenskunám í sex mánuði. Árið 2008 hafi kærandi komið aftur til Íslands og sótt þá um lækningaleyfi. Hafi Læknadeild Háskóla Íslands samþykkt umsókn kæranda, en hann hafi þurft að taka próf úr 15 námskeiðum kandídatsnáms (4., 5. og 6. árs). Prófin hafi verið á íslensku, en þá hafi kærandi aðeins verið búinn að vera á Íslandi í um 12 mánuði. Prófin hafi því ekki gengið sem skyldi og kennarar misskilið svör kæranda varðandi þekkingu hans og reynslu frá X sem og á Íslandi. Kærandi telji sig eiga rétt á að taka prófin tvisvar, en hann hafi einungis fengið að taka þau einu sinni. Kærandi hafi síðan dvalið á Íslandi árin 2009–2012 og verið í meistaranámi í læknisfræði og næringarfræði og útskrifast með MSc í næringarfræði og hlotið starfsleyfi sem næringarfræðingur hér á landi 13. febrúar 2012. Kærandi hafi starfað sem slíkur við geðdeild Landspítala fram á árið 2014. Árið 2015 hafi hann farið til Noregs og sótt þar um lækningaleyfi, tekið próf þar á ensku og fengið í kjölfarið tímabundið lækningaleyfi til tveggja ára. Í framangreindu tölvubréfi fer kærandi fram á hjálp ráðuneytisins við að fá að taka CCSE-próf við læknadeildina til að fá útgefið tímabundið starfsleyfi til að geta farið í starfsnám. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 7. október 2015, var kæranda leiðbeint um hvernig hann ætti að snúa sér í málinu og við hverja hann ætti að hafa samband varðandi framangreint. 

Þá liggja fyrir gögn og upplýsingar sem bárust ráðuneytinu með tölvubréfum frá kæranda, dags. 26. og 31. ágúst og 5. september 2016. Er þar um að ræða gögn, meðal annars varðandi nám kæranda í X og bréf frá SAK, dags. 8. janúar 2015, varðandi afgreiðslu á umsókn kæranda um starfsleyfi í Noregi, sem ber, í þýðingu ráðuneytisins, yfirskriftina: „Umsókn um starfsleyfi sem læknir – synjun á umsókn um starfsleyfi, samþykki um tímabundið leyfi (lisens) sem læknir (underordnet lege)“. Þar kemur og fram að stofnunin hafi móttekið mat á grunnmenntun kæranda í læknisfræði frá háskóla í X. Í bréfi SAK er rakið á hvaða lagagrundvelli og reglugerðar ákvörðunin sé byggð. Eru þar rakin ákvæði laga um „helsepersonell“, sem taki til umsóknar kæranda, sem og vísað til reglugerðar varðandi kröfur sem gerðar eru til lækna með nám utan EES. Þar sé um að ræða heimild skv. 3. gr. reglugerðar um viðbótarkröfur, um að standast námskeið fyrir lækna, til að hljóta starfsleyfi (n. autorisasjon) frá 24. febrúar 2004. Þá er vísað til tilskipunar 2005/36/EB og þeirra krafna sem gerðar eru til þeirra sem undir hana falla.

Í framangreindri ákvörðun SAK, hvað varðar samanburð á námi kæranda og námi sem læknar stunda í Noregi, kemur fram að kærandi hafi hvorki menntun í EES-ríki né gögn um störf eða starfsleyfi frá öðru EES-ríki. Með vísan til þessa komi EES-reglugerðin í Noregi því ekki til með að gilda um umsókn kæranda. Þá kemur fram í framangreindri ákvörðun SAK að við mat á umsóknum leggi SAK áherslu á markmiðið með útgáfu starfsleyfis (n. autorisasjon) skv. 1. gr. norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn, þ.e. að auka öryggi sjúklinga og gæði heilbrigðisþjónustunnar. Samkvæmt 4. gr. norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn skal læknir með starfsleyfi (n. autorisert lege) með menntun utan Noregs starfa í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru um faglega ábyrgð og nærgætni í starfi (n. utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp) og gerðar eru til lækna sem hlotið hafa norska menntun. Með vísan til þessa verði menntun kæranda að vera jafngóð og menntun norskra lækna.
 
Í ákvörðuninni kemur og fram að menntun kæranda teljist ekki jafngóð eða sambærileg norskri menntun í læknisfræði og að um verulegan mun sé að ræða. Niðurstaða SAK var því að synja umsókn hans um „autorisasjon som lege“ í Noregi þar sem menntun kæranda í X uppfylli ekki skilyrði til að vera sambærileg/jafngóð norskri menntun í læknisfræði, sbr. 48. gr. a norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn. Þá hafi kærandi ekki starfsreynslu og hæfi sem geti bætt upp það sem upp á vanti í menntun hans, sbr. 48. gr. c. norskra laga um heilbrigðisstarfsmenn. Kærandi uppfylli ekki skilyrði samkvæmt reglugerð um viðbótarkröfur þar sem gerð sé krafa um að viðkomandi hafi staðist námskeið fyrir erlenda lækna.

Í framangreindu bréfi SAK er kæranda gerð grein fyrir því sem hann þurfi að gera til að geta sótt um það sem á norsku kallast „autorisasjon som lege“. Þar er um að ræða fjögurra mánaða starfsþjálfun í lyflækningum og fjögurra mánuða þjálfun í háls-, nef- og eyrnalækningum, augnlækningum og húðlækningum. Verði kærandi sjálfur að útvega sér framangreindar stöður. Til að kæranda verði gert kleift að uppfylla framangreind skilyrði sé honum veitt tímabundið starfsleyfi sem aðstoðarlæknir til tveggja ára, en til að kærandi geti starfað sem aðstoðarlæknir með tímabundið leyfi þurfi hann að leggja fram pappíra til viðkomandi vinnuveitanda um kunnáttu í norsku með því að hafa staðist munnlegt og skriflegt próf, „Bergenstest“ eða staðist „Trin III“, munnlegt og skriflegt frá norskum háskóla með lágmarkseinkunn B.

Þá kemur og fram í framangreindri ákvörðun SAK að læknir með menntun frá ríki utan EES þurfi að standast námskeið í „nasjonal fag“ fyrir lækna til að geta hlotið almennt lækningaleyfi (n. autorisasjon som lege) skv. 3. gr. reglugerðar um viðbótarkröfur til starfsleyfis fyrir heilbrigðisstarfsmennt frá 24. febrúar 2004. Til að geta tekið námskeiðið séu gerðar kröfur um að framangreind kunnátta í norsku sé til staðar.

Kærandi hefur ekki lagt fram vottorð um störf á þeim sviðum læknisfræðinnar sem hann hlaut takmarkaða, tímabundna starfsleyfið í Noregi til að starfa á. Liggja því ekki fyrir í gögnum málsins upplýsingar eða gögn um að hann hafi uppfyllt þau skilyrði sem sett voru í framangreindu bréfi SAK, dags. 8. janúar 2015, til að hann gæti öðlast ótímabundið starfsleyfi í Noregi.

Í tölvubréfi kæranda til ráðuneytisins, dags. 5. september 2016, kemur meðal annars fram að menntun hans og starfsreynsla hafi ekki verið metin hér á landi, hvorki af landlækni né Læknadeild Háskóla Íslands, til að kanna hvort hann hafi lokið sambærilegu námi og krafist sé hér landi. Þá kemur og fram að hann hafi árið 2012 lokið MS-gráðu í næringarfræði og BS-gráðu í geislafræði árið 2016 frá Læknadeild Háskóla Íslands. Þá hafi hann tekið nokkur námskeið fyrir meistara- og doktorsnám í læknisfræði á árunum 2012–2014 við Háskóla Íslands. 

Eins og fram kemur í kæru byggir kærandi meðal annars á því að landlækni sé skylt að gefa út starfsleyfi á grundvelli tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB og stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu. Þá beri landlækni að staðfesta starfsleyfi kæranda frá Noregi á grundvelli Norðurlandasamnings um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir. Með því að synja kæranda um starfsleyfi sé embættið því ekki að standa við framangreinda milliríkjasamninga sem og lög og reglur um heilbrigðisstarfsmenn. Þá telji kærandi að höfnun á útgáfu starfsleyfis feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Tilskipun 2005/36/EB er innleidd hér á landi með reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, sem gildir um ríkisborgara aðildarríkja EES sem leggja fram vitnisburð um menntun og hæfi frá einhverju þeirra ríkja. Reglugerðin er sett með stoð í lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010, sem innleiðir tilskipunina en mennta- og menningarmálaráðherra fer með lögin. Í 3. mgr. 9. gr. laganna segir: Ráðherra sem í hlut á, í samræmi við löggjöf og reglur um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, er heimilt að gefa út reglugerðir með samsvarandi hætti og segir í 2. mgr. fyrir þær stéttir sem undir hann heyra.“

Reglugerð nr. 461/2011 gildir um ríkisborgara aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins (EES) til að leggja stund á lögverndaða starfsgrein. Sjálfkrafa viðurkenning á menntun og hæfi fyrir lækna byggist á því að aflað hafi verið faglegrar menntunar og hæfis í einu af aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Kröfur til grunnnáms í læknisfræði innan svæðisins hafa verið samræmdar og þannig tryggt að sá sem hefur hlotið viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi í EES-ríki uppfylli lágmarkskröfur um menntun lækna sem settar eru fram í 24. gr. tilskipunarinnar, sbr. V. viðauka. 

Af framangreindu má vera ljóst að „lisens“ útgefið í Noregi er gefið út til handa þeim sem ekki uppfylla skilyrði til að fá „autorisasjon“ í Noregi. „Lisens“ er gefið út til að veita viðkomandi umsækjanda tækifæri til að bæta við sig námi og sanna kunnáttu sína undir handleiðslu og eftirliti læknis, sbr. það sem að framan er rakið úr bréfi SAK, dags. 8. janúar 2015, til að geta sótt síðar um „autorisasjon“. Þeir sem hafa hlotið „autorisasjon“ í Noregi hafa ótakmarkað og ótímabundið starfsleyfi til að starfa sem slíkir. Leyfi kæranda uppfyllir því ekki skilyrði til að falla undir ákvæði tilskipunarinnar um sjálfkrafa viðurkenningu. Þar er gerð krafa um að til að geta fengið sjálfkrafa viðurkenningu skuli aðildarríki viðurkenna vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem veiti aðgang að atvinnustarfsemi læknis með grunnmenntun sem tilgreind sé í lið 5.1.1. V. viðauka og sem uppfyllir kröfur skv. 24. gr. tilskipunarinnar. Með hæfi er átt við hæfi til að starfa og fá fullt og ótakmarkað starfsleyfi í því ríki þar sem viðkomandi hlaut menntun sína, en fyrir liggur að kærandi hlaut menntun sína í ríki utan EES. 

Leggi umsækjandi um starfsleyfi sem læknir fram starfsleyfi frá öðru EES-ríki, en umsækjandi hefur aflað sér menntunar í ríki utan EES, er viðkomandi umsóknarríki samt sem áður heimilt að skoða öll gögn málsins, kalla eftir frekari gögnum og vottorðum og bera námið saman við nám sem unnt er að stunda í því ríki. Fer þá um slíka umsókn samkvæmt hinu svokallaða almenna kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám skv. III. kafla reglugerðar nr. 461/2011. Ef um er að ræða umsókn um staðfestingu starfsleyfis, sem gefið hefur verið út í aðildarríki EES á grundvelli menntunar í því EES-ríki, á umsóknarríkið að staðfesta án skoðunar á gögnum málsins, að fenginni staðfestingu þar um, að umsækjandi hafi fullt og ótakmarkað leyfi og hafi ekki verið sviptur starfsleyfi; hafi með öðrum orðum svokallað „letter of good standing“. Er hér um að ræða sjálfkrafa viðurkenningu, sem grundvallast á því að samræmdar hafa verið lágmarkskröfur um menntun innan EES skv. II. kafla reglugerðar nr. 461/2011. Falla undir það kerfi fimm heilbrigðisstéttir og þar á meðal læknar. 

Í Norðurlandasamningnum um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir tilteknar heilbrigðis- og hjúkrunarstéttir og dýralækna er kveðið á um staðfestingu starfsleyfa sem gefin hafa verið út í samningsríkjunum. Er þar átt við þá heilbrigðisstarfsmenn sem falla undir samninginn og hlotið hafa löglega viðurkenningu, þ.e. að viðkomandi fagstétt sé lögvernduð í því ríki sem heilbrigðisstarfsmaðurinn kemur frá, og að hann geti lagt fram fullt og ótakmarkað starfsleyfi til að starfa sem slíkur í því ríki. Grundvallast staðfestingin á því að nám sem fellur undir samninginn hafi verið samræmt. Með vísan til þess að kærandi hefur ekki hlotið „autorisasjon“ í Noregi heldur „lisens“ fellur leyfið ekki undir Norðurlandasamninginn. 

Eins og að framan getur innleiðir reglugerð nr. 461/2011 tilskipun 2005/36/EB og taka ákvæði hennar eins og tilskipunin til ríkisborgara aðildarríkja EES sem leggja fram vitnisburð um menntun og hæfi frá einhverju þeirra ríkja. Í tilviki kæranda var ekki lagður fram vitnisburður um menntun og hæfi frá ríki EES og bar því við mat á umsókn hans hér á landi að leggja til grundvallar reglugerð um menntun, réttindi og skyldur lækna til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 467/2015. Tekur sú reglugerð til allra sem sækja um almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, hafi menntunin farið fram hér á landi eða í ríki utan EES, óháð ríkisborgararétti. Í 1. mgr. 3. gr. eru sett fram skilyrði um hverjir geti öðlast almennt lækningaleyfi hér á landi. Er krafa um að lokið hafi verið sex ára námi (360 ECTS) sem ljúki með embættisprófi, cand. med. prófi í læknisfræði frá Læknadeild Háskóla Íslands, og starfsnámi skv. 4. gr. reglugerðarinnar. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að heimilt sé að veita starfsleyfi þeim sem hafi sambærilega menntun, sbr. 1. mgr. 3. gr., frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss. Þurfa heilbrigðisyfirvöld hér á landi að viðurkenna menntunina sem og heilbrigðisyfirvöld þess ríkis þar sem námið var stundað. Er nám umsækjanda þá borið saman við nám hér á landi, bæði hvað varðar innihald námsins, tímalengd og starfsnám, skv. 4. gr. reglugerðar nr. 467/2015.

Kærandi hefur ekki lagt fram vitnisburð um menntun og hæfi frá aðildarríki EES heldur frá X, eða svokölluðu þriðja ríki. Því bar landlækni við mat á umsókn kæranda að leggja til grundvallar ákvæði reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur lækna til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 467/2015.

Leyfið (n. lisens som lege) sem kærandi hefur lagt fram hér á landi og óskað staðfestingar á er eins og að framan er getið ekki fullt og ótakmarkað starfsleyfi heldur tímabundið og takmarkað starfsleyfi sem fellur hvorki undir reglugerð 461/2011, sbr. tilskipun 2005/36/EB, né Norðurlandasamninginn. Er framangreint leyfi, lisens, sambærilegt við tímabundið starfsleyfi skv. 3. og 4. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. 

Í 3. og 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, er kveðið á um frekari skilyrði sem umsækjandi frá ríki utan EES eða Sviss, sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun, þarf að uppfylla og hvaða gögn hann þurfi að leggja fram. Má þar nefna upplýsingar um nám og námslengd, prófskírteini, upplýsingar um kunnáttu í íslensku og þekkingu á íslenskri heilbrigðislöggjöf sem og öðrum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem talin eru nauðsynleg til að geta starfað sem læknir eða sérmenntaður læknir, einkum vegna öryggis og samskipta við sjúklinga. Þá er gerð krafa um að lagt sé fram starfsleyfi ef starfsgreinin er löggilt í því ríki sem hann kemur frá, upplýsingar um fyrirhuguð störf hér á landi og önnur gögn og vottorð sem talin eru nauðsynleg vegna útgáfu starfsleyfis.

Hafi að mati landlæknis ekki verið sýnt fram á að nám umsækjanda skv. 1. mgr. uppfylli kröfur skv. 3., 4. og 7.–9. gr. framangreindrar reglugerðar er landlækni heimilt að krefjast þess að umsækjandi gangist undir reynslutíma og/eða próf sem sýni fram á að hann búi yfir þeirri faglegu þekkingu og hæfni sem krafist er af lækni og sérmenntuðum lækni til að starfa hér á landi. Skal viðkomandi menntastofnun skipuleggja reynslutíma og/eða próf fyrir umsækjanda í samráði við landlækni.

Með vísan til framanritaðs gildir tilskipun 2005/36/EB og reglugerð nr. 461/2011, sem innleiðir hana og sett er með stoð í lögum nr. 26/2010, ekki um umsókn kæranda heldur reglugerð nr. 467/2015. Tekur reglugerðin til allra sem sækja um almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, hafi menntun farið fram hér á landi eða í ríki utan EES, óháð ríkisborgararétti.

Lögbært stjórnvald í aðildarríki, sem fær umsókn um staðfestingu starfsleyfis sem er útgefið í öðru aðildarríki EES-samningsins en menntunin hefur farið fram í ríki utan EES, hefur víðtæka heimild til að krefjast upplýsinga bæði frá umsækjanda og því stjórnvaldi sem gaf út viðkomandi starfsleyfi. Tilgangur með slíkri upplýsingaöflun er fyrst og fremst til að tryggja öryggi sjúklinga og gæði heilbrigðisþjónustu. 

Í 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015 er að finna heimild fyrir landlækni til að krefjast ákveðinna gagna og vottorða sem hann telur nauðsynleg vegna útgáfu leyfis. Að mati ráðuneytisins var landlækni því bæði rétt og skylt að leita til stjórnvalda í Noregi til að fá upplýsingar um gildissvið leyfis kæranda, sem hann óskaði staðfestingar á, einkum í ljósi þess að það bar með sér að vera bæði tímabundið og takmarkað.

Í gögnum málsins liggur ekki fyrir að umsókn kæranda ásamt upplýsingum um nám hans hafi verið send Læknadeild Háskóla Íslands til umsagnar eins og kveðið er á um í 5. gr. reglugerðar nr. 467/2015. Þar kemur fram að landlæknir skuli áður en leyfi sé veitt skv. 3. mgr. 3. gr. leita umsagnar læknadeildar um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 3. gr. og 4. gr. reglugerðarinnar.

Kærandi mótmæli því sem fram komi í umsögn landlæknis að skilyrði til að neyta heimildarákvæðis 3. og 4. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn séu ekki fyrir hendi þar sem Landspítali hafi gert kæranda grein fyrir því að ekki væru aðstæður til að ráða hann í tímabundið starf. Ákvæðið heimili ekki landlækni að hafna að gefa út tímabundið starfsleyfi á þeim grundvelli að kæranda hafi ekki verið boðið starf hér á landi.

Í 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, er kveðið á um tímabundin starfsleyfi. Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að landlæknir geti gefið út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með próf eða nám frá ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins eða Sviss þegar enginn samningur um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi gildir. Ekki er um slíka samninga að ræða milli ríkisstjórna Íslands og X. Framangreindri heimild er ætlað að greiða fyrir því að heilbrigðisstarfsmenn frá fyrrgreindum ríkjum fái tækifæri til að starfa undir stjórn og eftirliti löggilts heilbrigðisstarfsmanns, sé ekki unnt að gefa út ótímabundið starfsleyfi, t.d. vegna þess að viðkomandi heilbrigðisstarfsmaður uppfyllir ekki að fullu kröfur um nám og hefur ekki nauðsynlega kunnáttu í íslensku. 
Að loknum slíkum reynslutíma gæti hann sótt um ótímabundið starfsleyfi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim. 

Þá er í 4. mgr. 11. gr. framangreindra laga meðal annars kveðið á um að handhafi tímabundins starfsleyfis skuli starfa undir stjórn og eftirliti heilbrigðisstarfsmanns sem hefur ótímabundið starfsleyfi í viðkomandi grein heilbrigðisfræða.

Með vísan til framanritaðs fellur leyfi kæranda (n. lisens som lege), sem óskað er staðfestingar á og gefið var út í Noregi samkvæmt norskum lögum um „helsepersonell“, LOV-1999-07-02-64, með síðari breytingum, ekki undir tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB, reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfmanna frá öðrum EES-ríkum, nr. 461/2011, eða Norðurlandasamninginn þar sem nám kæranda fór fram í ríki utan EES. Við mat á umsókn kæranda bar því að beita ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 467/2015.

Stjórnvald í aðildarríki sem fær umsókn um staðfestingu starfsleyfis sem er útgefið í aðildarríki EES-samningsins, en menntunin hefur farið fram í ríki utan EES, hefur með vísan til framanritaðs víðtæka heimild til að krefjast upplýsinga bæði frá umsækjanda sem og því stjórnvaldi sem gaf út viðkomandi starfsleyfi. Var landlækni því bæði rétt og skylt að leita til stjórnvalda í Noregi til að fá upplýsingar um gildissvið leyfis kæranda. 

Landlækni er ávallt heimilt, að krefjast allra gagna skv. 16. gr. reglugerðar nr. 467/2015 sem talin eru nauðsynleg til að unnt sé að skoða innihald og lengd náms sem fram hefur farið í ríki utan EES og bera það saman við það nám sem krafist er hér á landi skv. 3. gr. reglugerðar nr. 467/2015, sem miða skal við samkvæmt gildandi lögum og reglugerðum, einnig þó að viðkomandi hafi hlotið starfsleyfi í öðru EES-ríki. 

Með vísan til framanritaðs er synjun landlæknis, dags. 29. apríl 2016, á útgáfu almenns lækningaleyfis eða tímabundins starfsleyfis til handa kæranda sem læknir felld úr gildi og lagt fyrir Embætti landlæknis að taka mál kæranda fyrir að nýju með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma hér að framan einkum ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn um tímabundin starfsleyfi og ákvæðum reglugerðar nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2016, um synjun á útgáfu almenns lækningaleyfis eða tímabundins starfsleyfis sem læknir til handa B, er felld úr gildi.