Nr. 339/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. október 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 339/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20070027
Beiðni […]
um endurupptöku
I. Málsatvik
Þann 8. nóvember 2018 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðun Útlendingastofnunar frá 3. september 2018 um að synja einstaklingi er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Gana, um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda þann 12. nóvember 2018. Þann 22. júlí 2020 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku málsins ásamt fylgiskjölum.
Beiðni kæranda um endurupptöku máls hans byggir á 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kærenda
Kærandi byggir beiðni sína um endurupptöku aðallega á 2. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga enda hafi aðstæður hans breyst verulega frá því að úrskurðað var í máli hans. Frá því að kærunefnd hafi kveðið upp úrskurð í máli hans hafi endursending ekki farið fram og hafi hann því verið í um tvö og hálft ár hér á landi.
Þann tíma sem kærandi hafi verið hér á landi hafi hann stundað nám í íslensku og lagt stund á fótbolta, bæði sem keppnismaður og þjálfari. Hann æfi hjá [...] og hafi aðlagast samfélaginu hér á landi í gegnum íþróttaiðkun sína. Því sé endurupptökubeiðni lögð fram og þess krafist að kæranda sé veitt alþjóðleg vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið.
Þá byggir kærandi á því að ákvörðun í máli kæranda hafi verið byggð á ófullnægjandi og röngum upplýsingum með vísan til 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Til stuðnings kröfu sinni vísar kærandi til greinargerðar fyrri talsmanns síns til kærunefndar.
Kærandi vísar til 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga um heimild til að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða að uppfylltum frekari skilyrðum hafi hann sótt um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi. Sjónarmiðin á bak við þessa reglu séu einkum þau að ómannúðlegt sé að senda úr landi umsækjanda um alþjóðlega vernd sem hafi fest hér rætur og aðlagast íslensku samfélagi á þeim tíma sem tekið hafi að afgreiða umsókn hans. Þá hafi dómsmálaráðherra sett reglugerð nr. 122/2020 og stytt málsmeðferðartíma enn frekar í ákveðnum tilvikum. Sé það til marks um breytta tíma og breytt hagsmunamat þjóðfélagsins í þessum málaflokki. Jákvæðar breytingar sem þessar eigi að vera til góðs fyrir kæranda sem hafi dvalið í óvissu hér á landi um áraraðir. Það sé ekki hlutverk kærunefndar útlendingamála að framfylgja strangari stefnu í málefnum hælisleitenda en ríkjandi stjórnvöld leggi til grundvallar.
Almennt hafi verið litið svo á að framangreindum fresti ljúki þegar kærunefnd útlendingamála hafi kveðið upp úrskurð sinn og staðfest ákvörðun Útlendingastofnunar. Slík túlkun á 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga geti eðli máls samkvæmt ekki átt rétt á sér þegar endursending hælisleitanda dragist úr hófi fram. Í þeim tilvikum sé að mati kæranda eðlilegra að miða tímamarkið við dvöl á landinu, það er fram að þeim tíma sem endursending hefur átt sér stað.
Kærandi beri ekki ábyrgð á að endursending hafi ekki átt sér stað. Kærandi vísar til þess að við túlkun á málsmeðferðartíma samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé miðað við dvöl á landinu. Í ákvæðinu segi að ef meira en 12 mánuðir hafi liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd hafi fyrst borist íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar séu ekki á ábyrgð kæranda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Í ákvæðinu sé skýrt að upphaf tímabilsins sé þegar umsókn sé lögð fram. Í ákvæðinu sé aftur á móti ekki vikið að því hvenær tímabilinu ljúki. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga sé heldur ekki skýrt nánar hvenær 12 mánaða tímabilinu sé ætlað að ljúka að öðru leyti en að þar sé tekið dæmi um að undir 2. mgr. 36. gr. falli tilvik þegar afgreiðsla á máli sem falli undir c-lið 1. mgr. hafi dregist lengur en 12 mánuði og ástæður þess séu ekki á ábyrgð umsækjanda.
Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar nr. 580/2017 í máli nr. KNU17090040, þar sem kærunefnd hafi komist að þeirri niðurstöðu að skýra bæri 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þann veg að þegar stjórnvald hafi mál til meðferðar sé skylt að taka það til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuði hafi liðið frá því umsókn hafi fyrst borist íslenskum stjórnvöldum nema tafir á afgreiðslu hennar séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Kærunefnd hafi talið að fresturinn í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byrji að líða þegar kærandi sækir um alþjóðlega vernd og haldið áfram að líða þar til flutningur kæranda til endursendingarlands hafi farið fram. Að mati kæranda megi færa rök fyrir því að vilji löggjafans með 2. mgr. 36. gr. og 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga sé sá hinn sami, það er að það sé ómannúðlegt að einstaklingur aðlagist íslensku samfélagi en sé svo fluttur aftur til endursendingarlands.
Varðandi önnur skilyrði 74. gr. laga um útlendinga sé ljóst að þau séu uppfyllt. Þannig sé búið að skera úr um að kærandi uppfylli ekki skilyrði skv. 37. gr., tekin hafi verið skýrsla af kæranda, engar ástæður liggi fyrir sem leitt gætu til brottvísunar og kærandi hafi verið samvinnuþýður og veitt upplýsingar. Þá hafi kærandi ekki framvísað fölsuðum skilríkjum, dvalist á ókunnum stað í meira en tvær vikur, yfirgefið landið án leyfis, veitt rangar upplýsingar um fyrri dvöl í öðrum ríkjum eða átt sjálfur þátt í því að málsmeðferð hafi dregist.
Þá byggir kærandi á því að líta beri til ákvæðis 78. gr. laga um útlendinga um heimild til að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Um sé að ræða matskennda lagaheimild sem feli stjórnvöldum ákveðið svigrúm til að meta hvaða aðilar falla þar undir. Kærandi sé íþróttamaður og líta beri til þeirrar vinnu sem kærandi hafi innt af hendi í þágu tómstunda og ungmennastarfs á Íslandi. Þá hljóti kærunefnd einnig að taka tillit til þróunar málaflokksins sem heild. Líta verði á þau stjórnvöld sem komi að málefnum hælisleitenda sem heildstætt kerfi sem beri sameiginlega ábyrgð á málsmeðferðartíma. Sjónarmið um túlkun laga um útlendinga sem taki mið af því að um sé að ræða heildstætt kerfi þar sem mörg stjórnvöld annist saman um framkvæmd laganna sé að finna í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 9722/2018.
Með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, hagsmunum þeim sem í húfi eru í málinu og hvernig þessar upplýsingar kunna að breyta niðurstöðu málsins sé ljóst að fullt tilefni sé til endurupptöku málsins.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 18. janúar 2018. Eins og áður hefur komið fram kvað kærunefnd upp úrskurð í máli kæranda þann 8. nóvember 2018 og var úrskurðurinn birtur fyrir kæranda 12. nóvember 2018. Með úrskurðinum var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og því ætti hann ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat kærunefndar að aðstæður kæranda í heimaríki væru ekki með þeim hætti að veita bæri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi byggir beiðni um endurupptöku einkum á því að aðstæður hans hafi breyst verulega frá því að úrskurðað var í máli hans. Til stuðnings beiðni um endurupptöku máls síns lagði kærandi fram bréf frá þjálfara leikmannahóps fótboltaliðs um þátttöku hans í liðinu. Þá fylgdi vottorð frá [...], dags. 28. júlí 2018, með endurupptökubeiðni kæranda, en þar kemur fram að hann hafi lokið íslenskunámskeiði. Beiðni kæranda um endurupptöku er einnig byggð á því að veita beri honum dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann dvalið hér á landi langt umfram það tímamark sem getið er í ákvæðinu.
Í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi sem sótt hefur um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða að því tilskildu að skorið hafi verið úr um að útlendingur uppfylli ekki skilyrði 37. og 39. gr. laganna og að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í ákvæðinu. Samkvæmt orðanna hljóðan miðast lokadagur frests skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga við ákvörðun á stjórnsýslustigi. Þá kemur fram í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga að tímafresturinn miðist við endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum, þ.e. 18 mánuði á báðum stjórnsýslustigum.
Kærunefnd hefur ávallt talið að það sé hafið yfir vafa að miða verði við þann dag sem efnislegur úrskurður kærunefndar um umsókn útlendings um alþjóðlega vernd er birtur honum. Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að ákvarðanir stjórnvalda verða að styðjast við heimild í lögum. Líti kærunefnd til þess tíma sem líður frá því að úrskurður er birtur og þar til útlendingur fer úr landi eða er fluttur úr landi væri nefndin að taka sér löggjafarvald, en ekki túlka lög til samræmis við markmið þeirra. Í þessu sambandi bendir kærunefnd á að túlkun nefndarinnar á lokadegi frests, skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byggir á því að ekki sé skýrt við hvaða tímamark eigi að miða enda er orðalag ákvæðisins annað og afleiðingar þess að frestur líður tengist aðeins málsmeðferðarlegum réttindum. Af þeim sökum hafi verið rétt að túlka vafa umsækjenda í hag og í samræmi við markmið laga, og miða við dagsetningu farar úr landi. Þá hefur umboðsmaður Alþingis tekið undir túlkun nefndarinnar á 2. mgr. 36. gr.
Frá umsókn kæranda um alþjóðlega vernd þar til lokaúrskurður á kærustigi var birtur kæranda liðu 10 mánuðir. Máli kæranda var því lokið innan þess tímamarks sem fram kemur í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Er því ljóst að kærandi uppfyllir ekki skilyrði ákvæðisins til dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Breytir í því sambandi engu þótt kærandi hafi ekki verið fluttur úr landi og myndað þau tengsl við landið sem getið er um í beiðni hans um endurupptöku.
Kærunefnd hefur einnig litið til þess að með lögum um útlendinga nr. 80/2016 var ákvæðið sem fjallaði um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið skilið frá ákvæði um dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða en í eldri lögum um útlendinga voru þessar tvær tegundir dvalarleyfa í einu og sama ákvæðinu. Heimild til veitingar dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla er nú í 78. gr. laga um útlendinga og inniheldur ákvæðið fjölmargar takmarkanir á heimild til veitingar slíks dvalarleyfis. Sá vilji löggjafans sem af þessari breytingu verður ráðinn styður einnig þá túlkun 74. gr. laga um útlendinga að þau tengsl við landið sem skapast vegna dvalartíma skapa ekki ein og sér rétt til dvalarleyfis samkvæmt ákvæðinu, enda verður 74. gr. laganna ekki túlkuð á þann hátt að komist verði framhjá þeim skilyrðum sem löggjafinn hefur sett í 78. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla við landið. Að mati kærunefndar bendir ennfremur ekkert til þess að dvalartíminn eða þau tengsl sem kærandi hafi myndað á þeim tíma hafi leitt til þess að skilyrði 1. mgr. 74. gr. til veitingar dvalarleyfis samkvæmt ákvæðinu séu nú fyrir hendi og að aðstæður kæranda hafi breyst verulega af þeim sökum, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Að teknu tilliti til framangreinds er það mat kærunefndar að ekki sé hægt að fallast á að úrskurður kærunefndar frá 8. nóvember 2018 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða atvik máls hafi breyst verulega frá því að úrskurðurinn var kveðinn upp, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur samkvæmt framansögðu að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu jafnframt ekki uppfyllt. Kröfu kæranda um endurupptöku málsins er því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda um endurupptöku er hafnað.
The request of the appellant to re-examine the case is denied.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir