Mál nr. 73/2016
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 73/2016
Miðvikudaginn 16. nóvember 2016
A og B
v/C og D
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 15. febrúar 2016, kærðu A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 19. nóvember 2015 um að samþykkja umsókn annars kærenda um styrk til bifreiðakaupa vegna sona þeirra, C, og D.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með tveimur aðskildum umsóknum, dags. 7. október 2015, til Tryggingastofnunar ríkisins sótti annar kærenda, B, um uppbót/styrk til bifreiðakaupa vegna sona sinna. Með bréfi, dags. 19. nóvember 2015, tilkynnti Tryggingastofnun kæranda um þá ákvörðun að samþykkja styrk til kaupa á bifreið vegna sona hans. Styrkurinn yrði greiddur á tímabilinu 1. nóvember 2015 til 31. október 2016 að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Með yfirlýsingu til Tryggingastofnunar, dags. 12. desember 2015, greindi kærandi frá kaupum á bifreið. Styrkur til bifreiðakaupa var greiddur honum þann 29. desember 2015. Með tölvubréfi þann 25. janúar 2016 óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir því hvers vegna sonum hans hafi verið úthlutaður einn styrkur saman þegar hann hafi sent inn aðskildar umsóknir. Með bréfi, dags. 12. apríl 2016, var honum greint frá því að styrkur til bifreiðakaupa vegna C hafi verið greiddur út þann 29. desember 2015. Þá var greint frá því að umsókn vegna D hafi ekki verið afgreidd en réttur til uppbótar til bifreiðakaupa vegna hans var viðurkenndur. Með bréfi, dags. 13. apríl 2016, var umsókn um uppbót til bifreiðakaupa vegna D samþykkt að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Með sama bréfi var umsókn um styrk hafnað.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 19. febrúar 2016. Með bréfi, dags. 23. febrúar 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Tryggingastofnun óskaði frávísunar málsins með bréfi, dags. 23. mars 2016. Óskað var eftir afstöðu kærenda til frávísunarkröfu með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. apríl 2016. Athugasemdir bárust frá kærendum í tölvubréfi þann 27. apríl 2016. Með tölvubréfi sama dag óskaði úrskurðarnefndin á ný eftir greinargerð Tryggingastofnunar. Greinargerð Tryggingastofnunar barst með bréfi, dags. 7. júní 2016. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. júní 2016, var greinargerð Tryggingastofnunar send kærendum til kynningar. Athugasemdir bárust frá kærendum með bréfi, dags. 18. júní 2016. Athugasemdirnar voru sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 21. júní 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kærenda
Kærendur krefjast þess aðallega að úrskurðarnefnd velferðarmála taki afstöðu til þeirrar reglu að ekki sé heimilt að fá tvo styrki eða einn styrk og eina uppbót sé um að ræða tvö hreyfihömluð börn í sömu fjölskyldu. Ef fallist sé á þessa reglu er þess krafist til vara að ákvörðun Tryggingastofnunar sé breytt þannig að C fái þessum styrk úthlutað en D fái synjun.
Í kæru kemur fram að kærð sé sú ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að úrskurða hreyfihömluðum sonum þeirra á sama nafni og kennitölum beggja einn styrk til kaupa á bifreið þegar skilað hafi verið inn aðskildum umsóknum fyrir þá. Í október 2015 hafi kærendur skilað inn aðskildum umsóknum fyrir syni þeirra, C og D. Þeir séu báðir með [...] og fötlunar sinnar vegna þurfi sá eldri ávallt að hafa með sér hjólastól þegar þau fari eitthvað en sá yngri sé með sérstaka kerru fyrir eldri börn sem sé þó nýtt á allan sama hátt og ef um hjólastól væri að ræða. Kerran ásamt hjólastólnum taki umtalsvert pláss. Sökum þess að þeir séu tveir í sömu fjölskyldu og þau fari ávallt saman þegar þau fari eitthvað hafi þau þurft að fjárfesta í stærri og þar með dýrari bifreið heldur en ef einungis væri um að ræða eitt fatlað barn í fjölskyldunni. Á næstu árum muni svo D hætta að nota kerruna en fá hjólastól í staðinn svo að sama þörf fyrir pláss vegna hjálpartækja sé enn til staðar.
Í reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða segi um skilyrði fyrir styrkveitingu sé í fyrsta lagi að hinn hreyfihamlaði hafi sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður, í öðru lagi að nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggi fyrir, í þriðja lagi að einstaklingur sé verulega hreyfihamlaður og sé til dæmis bundinn hjólastól og/eða noti tvær hækjur að staðaldri, í fjórða lagi að mat á ökuhæfni liggi fyrir og í fimmta lagi að hinn hreyfihamlaði sé sjúkratryggður hér á landi.
Hvergi í reglugerðinni segi að ekki sé heimild fyrir því að fá tvo styrki eða einn styrk og eina uppbót, sé um að ræða tvö hreyfihömluð börn í sömu fjölskyldu sem dæmi. Í bréfinu sem kærendum hafi borist frá Tryggingastofnun séu listuð upp þau atriði sem séu skilyrði fyrir styrkveitingu en þar sé að finna nokkur atriði sem ekki sé að finna í reglugerðinni sem reglur um styrki og uppbót byggi á.
Meðal annars standi þar að „styrkur/uppbót hafi ekki verið greiddur áður vegna sömu bifreiðar“. Um þessa reglu segi hins vegar hvergi neitt í reglugerðinni sem þessar reglur hljóti að byggja á. Því óski kærendur eftir því úrskurðarnefndin taki það til skoðunar hvort reglugerðin gildi ekki og því möguleiki á að fá uppbót og styrk, eða tvo styrki fyrir sömu bifreið þegar um ræði tvö hreyfihömluð börn í sömu fjölskyldu. Vegna þess að þau séu tvö skapist þörf fyrir stærri og dýrari bifreið heldur en ef barnið væri einungis eitt.
Í athugasemdum kærenda við greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að þau geri athugasemdir við það sem komi fram á fyrstu blaðsíðu greinargerðarinnar að þau hafi ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum til þess að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort D ætti rétt á að fá greidda út uppbót á þeim forsendum að henni yrði ráðstafað til kaupa á sömu bifreið sem keypt hafi verið með styrk samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar sem veittur hafi verið vegna C. Kærendur hafi fram að þessu ekki verið upplýst af Tryggingastofnun um að nauðsynleg gögn hafi skort til að taka afstöðu í málinu. Þá komi ekki fram í greinargerðinni frekari skýringar á því hvaða gögn það séu sem við sé átt. Í ljósi leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði að ætla að Tryggingastofnun hafi borið að upplýsa kærendur um að gögnum væri ábótavant og gefa þeim kost á að bæta úr því.
Líkt og fram komi í kæru þá byggi kærendur á því að hvorki í 10. gr. laga um félagslega aðstoð, lögskýringagögnum né reglugerð nr. 170/2009 sé að finna stoð fyrir heimild til að binda veitingu uppbótarstyrks þeim skilyrðum að uppbót eða styrkur hafi ekki verið greiddur áður vegna sömu bifreiðar.
Í greinargerð sinni vísi Tryggingastofnun til þess að það sé meginregla að ekki sé hægt að greiða tveimur aðilum fyrir sama hlutinn. Í samræmi við þessa meginreglu sé það verklag hjá stofnuninni að ekki sé veitt uppbót eða styrkur vegna sömu bifreiðar oftar en einu sinni. Byggi Tryggingastofnun á því að umrædd meginregla sé í samræmi við vilja löggjafans eins og hann komi fram í 10. gr. laga um félagslega aðstoð og útfærslu hennar í reglugerð nr. 170/2009. Kærendur geti ekki fallist á þetta. Sú meginregla, sem Tryggingastofnun byggi ákvörðun sína á, eigi sér ekki stoð í lögum eða lögskýringagögnum. Verði því að ætla að sú ákvörðun Tryggingastofnunar að binda veitingu uppbótar til D framangreindum skilyrðum hafi farið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.
Kærendur vilji einnig benda á að í 23. gr. barnasáttmála Sameinuðu Þjóðanna sem Ísland hafi lögfest komi eftirfarandi fram:
„Aðildarríki viðurkenna rétt fatlaðs barns til sérstakrar umönnunar, og skulu þau stuðla að því og sjá um að barni sem á rétt á því, svo og þeim er hafa á hendi umönnun þess, verði eftir því sem föng eru á veitt sú aðstoð sem sótt er um og hentar barninu og aðstæðum foreldra eða annarra sem annast það.“
Kærendur geri sér fulla grein fyrir því að styrkir til bifreiðakaupa séu ekki ætlaðir að kosta bifreiðina að fullu heldur einungis aðstoða við kaupin. Eins og áður hafi komið fram ættu fjölskyldur í stöðu kærenda ekki að þurfa að líða fyrir það að börnin séu tvö og þurfi dýrari bifreið en fá einungis einn styrk.
Þá gera kærendur athugasemdir við vinnubrögð Tryggingastofnunar í máli þeirra og telja þau léleg af opinberri stofnun. Þó að þau tengist kæruefninu ekki beint finnist kærendum nauðsynlegt að gera við þau athugasemdir. Það að opinber stofnun segi hreinlega ósatt um að gleymst hafi að afgreiða umsókn þegar gerðar séu athugasemdir við upprunalegu afgreiðsluna séu í besta falli léleg vinnubrögð.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar
Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að kærð sé afgreiðsla Tryggingastofnunar á umsókn um uppbót til kaupa á bifreið vegna D. Kærendur fari fram á að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess hvort heimilt sé að nota uppbót samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, sem D eigi rétt á, til þess að kaupa sömu bifreið og hafi verið keypt fyrir styrk samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar sem veittur hafi verið vegna C.
Rétt sé að vekja athygli á því að kærendur hafi ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum til þess að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort D eigi rétt á að fá greidda út uppbót á þessum forsendum. Í því formi sem hún sé í dag snúi kæran að bréfi Tryggingastofnunar, dags. 13. apríl 2016, þar sem umsókn D sé samþykkt, en þar komi fram skilyrði sem kærendur séu ósátt við.
Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sé heimilt að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar.
Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð sé Tryggingastofnun heimilt að veita styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynlegar séu vegna þess að líkamsstarfsemi sé hömluð eða vanti líkamshluta.
Í 1. til. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 komi meðal annars fram að heimilt sé að greiða elli- og örorkulífeyrisþega og örorkustyrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar. Þá sé heimilt að veita uppbót til framfærenda hreyfihamlaðra barna sem njóti umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.
Strangari kröfur séu gerðar til þeirra sem hljóti styrk samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð. Í ákvæðinu sé heimilað að veita styrk til framfærenda hreyfihamlaðra barna sem njóti umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en þá skuli sýnt fram á þörf á að koma hreyfihömluðu barni til reglubundinnar þjálfunar, meðferðar eða í skóla. Samkvæmt 3. og 4. gr. reglugerðarinnar sé uppbót eða styrkur greiddur til þess framfæranda hreyfihamlaðs barns sem njóti umönnunargreiðslna.
Í 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 sé kveðið á um að enginn geti samtímis notið fleiri en einnar tegundar bóta samkvæmt lögunum og lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil nema annað sé þar sérstaklega tekið fram. Þó geti lífeyrisþegi samhliða lífeyrisgreiðslum notið bóta og styrkja sem sé ætlað að mæta útlögðum kostnaði vegna sama atviks.
Í lögum um almannatryggingar sé sú meginregla að einstaklingur fái ekki tvær tegundir af bótum á grundvelli sama atviks eða sama tímabils, sbr. 1. mgr. 48. gr. laganna. Það sé einnig meginregla að ekki sé hægt að greiða tveimur aðilum fyrir sama hlutinn. Í samræmi við þessa meginreglu þá sé verklag hjá Tryggingastofnun þannig að ekki sé veittur styrkur eða uppbót vegna sömu bifreiðar oftar en einu sinni. Eigi það við til dæmis þegar hjón séu bæði hreyfihömluð og eins þegar verið sé að kaupa bifreið vegna fleiri en eins barns á sama heimili.
Þessi meginregla sé í samræmi við vilja löggjafans eins og hann komi fram í 10. gr. laga um félagslega aðstoð og útfærslu í reglugerð nr. 170/2009. Markmið með reglugerðinni sé að auðvelda umsækjendum að sækja um lögbundna styrki og uppbætur vegna bifreiða hreyfihamlaðra einstaklinga. Jafnframt sé það markmið með styrkjum og uppbótum vegna bifreiða að gera hreyfihömluðum einstaklingum kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð. Meginreglan sé einnig í samræmi við 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar.
Í reglugerð nr. 170/2009 hafi uppbótum og styrkjum verið markaður ákveðinn rammi. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar megi uppbót að hámarki vera 360.000 kr., nema í ákveðnum tilfellum, og styrkur samkvæmt 4. gr. megi að hámarki vera 1.440.000 kr.
Þetta séu þær fjárhæðir sem ráðherra, í umboði löggjafans, „styrkir hreyfihamlaða einstaklinga til þess að kaupa sér bifreið“. Uppbót eða styrkur til bifreiðakaupa sé ekki ætlað að kosta bifreiðakaupin að fullu, heldur sé þetta einungis framlag ríkisins til að aðstoða við kaupin. Eðli málsins samkvæmt miðist því greiðslurnar við það að einungis ein uppbót eða einn styrkur sé greiddur vegna hverrar bifreiðar.
Í tilfelli kæranda sé um að ræða barn. Því sé rétturinn til greiðslu uppbótar eða styrks samkvæmt 3. og 4. gr. áðurnefndrar reglugerðar hjá þeim framfæranda barnsins sem njóti umönnunargreiðslna. Kærendur hafi fengið greiddan styrk samkvæmt 4. gr. vegna C til að kaupa bifreiðina. Það yrði ekki í samræmi við reglugerð nr. 170/2009 að framfærendum C og D yrði veitt uppbót til viðbótar styrknum sem nú þegar hafi verið veittur til þess að kaupa þessa sömu bifreið.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. nóvember 2015, um að samþykkja greiðslu eins styrks til bifreiðakaupa vegna sona kærenda þegar skilað hafi verið tveimur aðskildum umsóknum vegna þeirra. Styrkurinn var greiddur þann 29. desember 2015. Undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefnd velferðarmála greindi Tryggingastofnun frá því að styrkurinn hafi verið veittur vegna C en umsókn vegna D hafi ekki verið afgreidd, sbr. bréf, dags. 12. apríl 2016. Með bréfi, dags. 13. apríl 2016, var greiðsla uppbótar til bifreiðakaupa samþykkt vegna D að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, meðal annars skilyrðinu um að uppbót hafi ekki verið greidd áður vegna sömu bifreiðar. Af greinargerð Tryggingastofnunar má ráða að það sé einnig skilyrði að ekki hafi áður verið greiddur styrkur til bifreiðakaupa vegna sömu bifreiðar. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að af gögnum málsins megi ráða að ágreiningur málsins lúti að því hvort heimilt sé að binda veitingu uppbótar til bifreiðakaupa vegna D því skilyrði að áður hafi ekki greidd uppbót/styrkur vegna sömu bifreiðar.
Lagaheimild fyrir veitingu uppbótar/styrkja til bifreiðakaupa er að finna í 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir svo:
„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Heimilt er að veita uppbót á fimm ára fresti vegna sama einstaklings.“
Þá segir svo í 3. mgr. 10. gr. laganna:
„Heimilt er að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Heimilt er að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Ráðherra setur reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæði þessu, m.a. um sex mánaða búsetuskilyrði.“
Með stoð í 3. málsl. 3. mgr. nefndrar 10. gr. hefur ráðherra sett reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Ákvæði 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar hljómar svo:
„Markmið með reglugerð þessari er að auðvelda umsækjendum að sækja um lögbundna styrki og uppbætur vegna bifreiða hreyfihamlaðra einstaklinga. Jafnframt er það markmið með styrkjum og uppbótum vegna bifreiða að gera hreyfihömluðum einstaklingum kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð.“
Um uppbót til bifreiðakaupa er fjallað í 3. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. hljóðar svo:
„Heimilt er að greiða elli- og örorkulífeyrisþega og örorkustyrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar. Þá er heimilt að veita uppbót til framfærenda hreyfihamlaðra barna sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.“
Þá er fjallað um styrki til bifreiðakaupa í 4. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir:
„Heimilt er að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Þá er heimilt að veita styrk til framfærenda hreyfihamlaðra barna sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmtum lögum um félagslega aðstoð en þá skal sýna fram á þörf á að koma hreyfihömluðu barni til reglubundinnar þjálfunar, meðferðar eða í skóla“
Samkvæmt 14. gr. laga um félagslega aðstoð gilda ákvæði laga um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Ákvæði 1. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar hljóðar svo:
„Enginn getur samtímis notið fleiri en einnar tegundar greiddra bóta samkvæmt lögum þessum og lögum um slysatryggingar almannatrygginga vegna sama atviks eða fyrir sama tímabil nema annað sé þar sérstaklega tekið fram. Þó getur lífeyrisþegi samhliða lífeyrisgreiðslum notið bóta og styrkja sem er ætlað að mæta útlögðum kostnaði vegna sama atviks.“
Samkvæmt framangreindum ákvæðum er heimilt að greiða umönnunargreiðsluþega uppbót/styrk vegna bifreiðakaupa. Umönnunargreiðsluþeginn er því rétthafi uppbótarinnar/ styrksins en ekki það barn/börn sem umönnunargreiðslurnar og uppbótin/styrkurinn er greiddur vegna. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af 1. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar að ekki verði greidd uppbót til bifreiðakaupa annars vegar og styrkur til bifreiðakaupa hins vegar vegna sama atviks. Úrskurðarnefndin telur að kaup kærenda sem rétthafa uppbótar/styrks til bifreiðakaupa á bifreið falli undir „atvik“ í skilningi ákvæðisins og því verði þeim ekki veittur bæði styrkur og uppbót til bifreiðakaupa vegna kaupa á einni bifreið. Að mati úrskurðarnefndar var Tryggingastofnun því heimilt að binda veitingu uppbótar til bifreiðakaupa vegna D því skilyrði að uppbót/styrkur hefði ekki áður verið greiddur vegna sömu bifreiðar.
Kærendur gera athugasemdir við að í upphaflegri ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 19. nóvember 2015 hafi styrkur til bifreiðakaupa verið samþykktur vegna beggja sona kærenda. Úrskurðarnefnd velferðarmála tekur undir athugasemdir kærenda og telur að Tryggingastofnun hafi borið að afgreiða umsóknirnar með tveimur mismunandi ákvörðunum. Stofnunin gerði það á síðari stigum með útskýringum og nýrri ákvörðun, dags. 13. apríl 2016. Framangreindur annmarki á málsmeðferð Tryggingastofnunar hefur hins vegar ekki áhrif á niðurstöðuna í máli þessu.
Með vísan til framangreinds er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í máli kærenda, um að binda veitingu uppbótar til bifreiðakaupa vegna D því skilyrði að uppbót/styrkur hafi ekki áður verið greiddur vegna sömu bifreiðar, staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í máli A, og B, um að binda veitingu uppbótar til bifreiðakaupa vegna D, því skilyrði að uppbót/styrkur hafi ekki áður verið greiddur vegna sömu bifreiðar, staðfest
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir