A-494/2013. Úrskurður frá 16. ágúst 2013
Úrskurður
Hinn 16. ágúst 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-494/2013 í máli ÚNU 12050004
Með bréfi, dags. 6. maí 2012, kærði A, afgreiðslu sérstaks saksóknara á beiðni hans um afrit af tölvupóstsamskiptum embættisins og fréttamannsins B.
Málsatvik
Forsaga málsins er sú að hinn 3. apríl 2012 sendi kærandi svohljóðandi bréf til sérstaks saksóknara:
„Vísað er til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og óskað eftir afriti af öllum tölvupóstsamskiptum starfsmanna embættisins við fréttamanninn [B]. Þann 12. des. 2011 birti Kastljós, fréttaskýringarþáttur Ríkisútvarpsins, viðtal sem [B] blaðamaður, tók við [C], sérstakan saksóknara. Á dögunum birtust síðan fréttir um mál sem embættið hafði til rannsóknar. Það varðar almannahagsmuni að upplýst verði um öll samskipti starfsmanna embættisins við [B] til að varpa ljósi á hvernig beiðni barst embættinu um viðtalið, hvernig staðið var að skipulagningu þess og hver samskipti aðila voru á eftir.“
Kærandi ítrekaði beiðni sína með bréfi, dags. 25. apríl 2012, til sérstaks saksóknara. Hinn 6. maí 2012 sendi kærandi svo kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þar sem hann kvartaði yfir því að sérstakur saksóknari hefði enn ekki svarað erindinu.
Hinn 9. maí sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til sérstaks saksóknara og sagði að hefði beiðnin ekki þegar verið afgreidd bæri að taka ákvörðun um afgreiðslu hennar eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en föstudaginn 18. maí 2012.
Hinn 16. maí 2012 tók sérstakur saksóknari ákvörðun um að hafna beiðninni. Í ákvörðuninni segir m.a.:
„… Erindi yðar verður að skilja svo að það varði almenna upplýsingagjöf stjórnvalds til fjölmiðla. Erindið varðar þannig ekki tiltekið stjórnsýslumál sem er til afgreiðslu hjá embætti sérstaks saksóknara heldur almenna upplýsingagjöf um tiltekna þætti í starfsemi embættisins sem síðan varð almenningi aðgengileg fyrir tilstilli umfjöllunar viðkomandi fjölmiðils. Erindi yðar samrýmist því á engan hátt 3. gr. upplýsingalaga. Samskipti við fjölmiðil sem hafa það að markmiði að upplýsa almenning með almennum hætti um starfsemi stjórnvalds á tilteknu sviði geta með engu móti talist varða tiltekið mál. Í erindi yðar er heldur ekki vísað til neins tiltekins stjórnsýslumáls þannig að ekki verður séð hvernig 3. gr. upplýsingalaga getur stutt erindi yðar. […] Hvað varðar samskipti undirritaðs við fréttamanninn [B] þá hófust þau með símtali og fundi á embættinu sem var fram haldið með viðtali sem fylgt var eftir með tölvupóstum. Þar sem ekki var litið á þessi samskipti sem stjórnsýslumál eða hluta af slíku máli var ekki haldið utan um þessi samskipti með formlegum hætti. Auk ofangreinds telst beiðni yðar allt of víðtæk þar sem hún tekur til allra tölvupóstsamskipta allra starfsmanna embættisins við nefndan blaðamann í þeim tilgangi að varpa ljósi á hvernig embættinu barst beiðni um viðtal, hvernig staðið var að skipulagningu þess og hver samskipti aðila voru á eftir, jafnvel til dagsins í dag. Ekki er gerlegt að afgreiða beiðnina nema sérgreint sé nánar hvaða gögn er verið að biðja um. Enda þótt beiðni yðar yrði talin samrýmast tilgangi upplýsingalaga og teldist varða tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. laganna, yrði samt sem áður að líta svo á að embætti sérstaks saksóknara væri ekki skylt að láta tölvupóstsamskiptin í té þar sem sú niðurstaða hlyti að byggjast á því að beiðnin tengdist rannsókn eða saksókn sakamáls eða sakamála en upplýsingalög taka ekki til gagna sem tengjast slíkum málum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna […] Beiðninni er því einnig hafnað á þeirri forsendu að upplýsingalög gilda ekki um rannsókn sakamáls eða saksókn sbr. 2. gr. upplýsingalaga. Þá er beiðni yðar hafnað með vísan til 6. gr. upplýsingalaga, sem fjallar um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, og er einkum í því sambandi vísað til 1. tl. 1. mgr. 6. gr. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi sem varð að upplýsingalögum er tekið fram að skýra verði ákvæðið tiltölulega rúmt.“
Með bréfi, dags. 16. maí 2012, sendi sérstakur saksóknari úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af framangreindri ákvörðun og sagði m.a.:
„…Umræddum tölvupóstsamskiptum hefur að öllum líkindum verið eytt eins og gert er hvað varðar gögn sem ekki tengjast tilteknum stjórnsýslumálum eða lögbundnum verkefnum embættisins. Þó skal tekið fram að mögulega er unnt að endurheimta tölvupóstsamskiptin með því að leita í eldri afritum af tölvugögnum verði þess óskað að hálfu nefndarinnar.“
Með bréfi, dags. 23. maí 2012, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að koma að athugasemdum við framangreint. Athugasemdir hans bárust með bréfi, dags. 30. maí 2012. Þar kemur fram að hann telji starfsemi embættis sérstaks saksóknara tilheyra stjórnsýslu ríkis og falla undir gildissvið upplýsingalaga, að 3. gr. upplýsingalaga eigi ekki aðeins við um stjórnsýslumál, ekkert bendi til að hugtakið „tiltekið mál“ feli í sér neina verulega takmörkun á upplýsingarétti almennings og vafalítið sé að samskipti stjórnsýslunnar við fjölmiðla falli undir gildissvið upplýsingalaga. Einnig bendir kærandi á að umboðsmaður danska þjóðþingsins hafi talið upplýsingalög gilda um upplýsingar um samskipti stjórnvalda við fjölmiðla (FOU nr. 2004.452) og að það varði almannahagsmuni að upplýst verði á hvaða forsendum umrætt einkaviðtal hafi verið veitt. Tekið er fram að krafan sé ekki of óljós, engin þeirra gagna sem óskað sé aðgangs að varði sakamál, eða séu sönnunargögn í slíkum málum, og fráleitt sé að í kröfunni felist aðdróttun um að lög hafi verið brotin.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi rétt að kalla eftir þeim gögnum sem sérstökum saksóknara væri unnt að afla, og vörðuðu beiðni kæranda, áður en hún tæki frekari ákvörðun um meðferð málsins. Með bréfi, dags. 14. mars 2013, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál því fram á það við sérstakan saksóknara að henni bærust umrædd gögn. Í svari sérstaks saksóknara til nefndarinnar, dags. 10. apríl 2013, sagði m.a. að hann teldi nauðsynlegt að nefndin afmarkaði nánar hvaða gögnum hún sé að óska eftir.
Með bréfi, dags. 13. maí 2013, kallaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál því enn eftir gögnum og tók fram að beðið væri um gögn sem tengdust því viðtali sem sýnt hafi verið í útsendingu sjónvarpsins 12. desember 2011.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst svar sérstaks saksóknara með bréfi, dags. 10. júlí 2013. Þar sagði m.a.:
„Í tilefni af erindi nefndarinnar var ríkislögreglustjóra send beiðni 22. maí sl. um endurheimt á pósthólfi undirritaðs og var beiðnin ítrekuð 1. og 10. þ.m. Svar barst frá ríkislögreglustjóranum síðan í gær þar sem fram kom að öryggisafritum af tölvupósthólfum væri ekki til að dreifa nema þrjá mánuði aftur í tímann. Svar ríkislögreglustjóra fylgir hjálagt í ljósriti. Af þessu leiðir að ekki er unnt að fara yfir tölvupósthólf í því skyni að kanna hvort þar væri að finna pósta sem tengdust viðtali við nefndan fréttamann.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. […]
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.
2.
Upphafleg kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut að því að sérstakur saksóknari hefði ekki svarað beiðni kæranda um tölvupóstsamskipti starfsmanna embættisins við tiltekinn fréttamann Ríkisútvarpsins og það þrátt fyrir að beiðnin hefði verið ítrekuð. Í kjölfar þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði sérstökum sakskóknara bréf í tilefni kærunnar afgreiddi sérstakur saksóknari erindi kæranda með synjun, dags. 16. maí 2012, en efni hennar er rakið hér að framan. Í kjölfar þess laut kæruefnið að synjun sérstaks saksóknara. Við meðferð máls þessa hefur nú hins vegar komið í ljós að gögnin, þ.e. tölvupóstsamskipti embættis sérstaks saksóknara við umræddan fréttamann, eru ekki til. Þeim hafi að öllum líkindum verið eytt og öryggisafrit séu ekki varðveitt nema í þrjá mánuði.
Ýmsum lagaákvæðum er ætlað að tryggja að stjórnvöld skrái og varðveiti þær upplýsingar sem þau sýsla með. Vísast í því sambandi t.d. til 1. mgr. 22. gr. og 23. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 og 26. gr. núgildandi upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem vísað er til laga um Þjóðskjalasafn Íslands, sbr. lög nr. 66/1985. Í 7. gr. síðarnefndu laganna kemur fram að afhendingarskyldum aðilum sé óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnum sínum nema heimild Þjóðskjalasafns komi til eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala. Hér má einnig nefna 27. gr. laga nr. 140/2012.
Hvað sem líður mikilvægi þeirra ákvæða sem ætlað er að tryggja fullnægjandi skráningu og vistun upplýsinga hjá hinu opinbera er ljóst að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á tiltæku formi. Vísast um þetta til 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 14. gr. áðurgildandi upplýsingalaga nr. 50/1996. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar, og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. að ræða og ber úrskurðarnefndinni að vísa kæru þar að lútandi frá. Það kemur í hlut annarra aðila að hafa eftirlit með því hvort stjórnvöld sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna með fullnægjandi hætti, einkum æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis.
Í ljósi þess að þau gögn sem kærandi óskar aðgangs að hjá sérstökum saksóknara eru ekki til hjá embættinu verður samkvæmt framangreindu ekki hjá því komist að vísa málinu frá úrskurðarnefnd um upplýsingmál.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kæru A, dags. 6. maí 2012, á hendur sérstökum saksóknara vegna ákvörðunar um að synja um aðgang að tölvupóstsamskiptum við B, vegna gerðar á Kastljósþætti sem Ríkisútvarpið sendi út hinn 12. desember 2011.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson