A-492/2013. Úrskurður frá 16. ágúst 2013

Úrskurður

Hinn 16. ágúst 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-492/2013 í málinu ÚNU 13030001.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 6. mars 2013, kærði A þá ákvörðun Byggðastofnunar að synja honum um afhendingu ráðningarsamninga stofnunarinnar við tilgreinda starfsmenn hennar.

Málsatvik

Forsaga málsins er sú að þann 20. febrúar 2013 fór kærandi fram á það við Byggðastofnun að fá eftirfarandi upplýsingar: 

„1. Upplýsingar um launakjör æðstu stjórnenda stofnunarinnar, sbr. 4. tl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. 2. Upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda sem starfa hjá stofnuninni, sbr. 3. tl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. “

Hinn 28. febrúar 2013 fékk hann svohljóðandi svar frá Byggðastofnun: 

„Upplýsingar um launakjör æðstu stjórnenda Byggðastofnunar er að finna í ársreikningi stofnunarinnar.  Ársreikningur 2013 (vegna síðasta rekstrarárs) liggur ekki fyrir en ársreikningur 2012 (vegna ársins 2011) er aðgengilegur á heimasíðu stofnunarinnar, sjá nánar hér:  http://www.byggdastofnun.is/static/files/Arsskyrslur/Arsskyrsla_2011.pdf   
Á bls. 33 í pdf skjalinu er að finna sundurliðun launa til stjórnar Byggðastofnunar og forstjóra. Sömu tölur fyrir síðasta ár verða aðgengilegar á heimasíðu stofnunarinnar innan skamms. Seinni hluti fyrirspurnarinnar er lítið afmarkaður og án tengsla við tiltekið mál eða tiltekinn starfsmann.  Heildarlaunakostnaður stofnunarinnar var kr. 182.166.000,- á árinu 2011 og þar af voru laun starfsmanna 147.269.000,-  Hjá stofnuninni störfuðu 20 starfsmenn í 20 heilsdagsstöðugildum árið 2011.  Föst laun starfsmanna Byggðastofnunar taka mið af kjarasamningum SFF og ríkisins.“

Sama dag ritaði kærandi nýtt bréf til Byggðastofnunar og í því segir m.a.:

„Ég vil vekja athygli á að ný upplýsingalög nr. 140/2012 gengu í gildi um áramótin. Höfðu þau í för með sér nokkur nýmæli, m.a. hvað varðar upplýsingarétt um launakjör hjá vinnuveitendum sem falla undir lögin. Vísa ég hér til 7. gr. laganna, sem hljóðar svo: […] Fyrirspurn mín í 1. lið tekur ekki til opinberra upplýsinga í gömlum ársreikningi, heldur til þeirra upplýsinga sem kveðið er á um í 4. tl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga að veita skuli aðgang að, þ.e. upplýsingar um launakjör æðstu stjórnenda stofnunarinnar. Skv. skýringum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 140/2012 eru launakjör skv. þessu ákvæði greidd heildarlaun æðstu stjórnenda,  þ.e. föst launakjör stjórnenda og önnur kjör svo sem vegna yfirvinnu. Þá tók fyrirspurn mín að sjálfsögðu ekki til gamalla upplýsinga um þetta efni, heldur nýjustu upplýsinga sem völ er á. Ég ítreka því beiðni mína um upplýsingar um launakjör æðstu stjórnenda stofnunarinnar, sbr. 4. tl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Hvað varðar fyrirspurn mína í 2. lið, og synjun stofnunarinnar á þeim grundvelli að fyrirspurnin sé ekki í tengslum við tiltekið mál, bendir undirritaður á að skv. 5. mgr. 7. gr. að ekki er nauðsynlegt að gögn þessi tilheyri tilteknu máli, sbr. og einnig 2. ml. 1. mgr. 5. gr. laganna varðandi skyldu til að veita aðgang að tilteknum fyrirliggjandi gögnum án tengsla við ákveðið mál, sem einnig er nýmæli í lögunum. Fyrirspurn mín tók til fastra launakjara allra starfsmanna stofnunarinnar. Með föstum launakjörum í skilningi 3. tl. 2. mgr. 7. gr. er átt við m.a. ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunna að liggja fyrir um föst laun starfsmanns, þ.e. til þeirra gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Þessar upplýsingar ber að afhenda séu þær fyrirliggjandi t.d. í bókhaldi eða annars konar skrám, en séu þessar upplýsingar ekki fyrirliggjandi, felst í lagaákvæðinu að stofnunin þurfi að útbúa ný gögn. Um þetta vísast til skýringa með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 140/2012. Fyrirspurn mín í 2. lið tók til fastra launakjara allra starfsmanna stofnunarinnar annarra en æðstu stjórnenda. Hún tekur því til allra eftirfarandi starfsmanna, og annarra sem kunna að starfa hjá stofnuninni, sem ekki eru æðstu stjórnendur stofnunarinnar:

[…]

Ég ítreka því beiðni mína um upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda sem starfa hjá stofnuninni, sbr. 3. tl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.“

Byggðastofnun sendi kæranda bréf sama dag og spurði í hvaða tilgangi hann óskaði upplýsinganna. Þar segir m.a.: 
„Má ég spyrja hver tilgangurinn er með henni? Eins og ég tók fram er ársreikningur vegna síðasta árs í vinnslu og þar birtast launakjör allra æðstu stjórnenda, semsagt greidd heildarlaun æðstu stjórnenda.  Ég mun senda þér þær upplýsingar sem allra fyrst. Varðandi seinni liðinn þá kannast ég ekki við að hafa synjað um aðgang að upplýsingum heldur svarað svarað fyrirspurninni eins og hún gaf efni til.  Nú þegar hún hefur verið nánar útfærð mun ég svara henni eins fljótt og unnt er.“

Kærandi svaraði stofnuninni því til að hann hefði ekki áformað annað en að kynna sér gögnin.

Byggðastofnun ritaði kæranda því næst tvö bréf til viðbótar. Í bréfi, dags. 1. mars 2013, segir:

„Uppfærsla varðandi fyrirspurn um laun æðstu stjórnenda Byggðastofnunar. Heildarlaun forstjóra á síðasta ári voru 13.632.000,- Heildarlaun stjórnarformanns á síðasta ári voru 1.933.000,-  Aðrir stjórnarmenn (5) fengu greiddar 955.000,- á síðasta ári, einn 875.000,- og greiðslur til varamanna voru 319.000,- í heild. Rétt er að upplýsa að stjórnarmenn fá að sjálfsögðu greiddan ferðakostnað vegna funda en það er stefna stjórnar að halda annan hvern fund annars staðar en í höfuðstöðvum stofnunarinnar. Ég er að vinna í seinni lið fyrirspurnarinnar varðandi aðra starfsmenn en æðstu stjórnendur og get vonandi sent þér svar fljótlega eftir helgina.“

Í seinna bréfi Byggðastofnunar, dags. 6. mars 2013, segir m.a.:

„…Undirritaður telur að fyrri lið fyrirspurnarinnar hafi verið svarað á fullnægjandi hátt með tölvupósti dags. 1. mars sl. þar sem raktar voru upplýsingar úr nýsamþykktum ársreikningi stofnunarinnar. Ársreikningurinn er aðgengilegur á heimasíðu stofnunarinnar, sjá hér: Ársreikningur.  Ef óskað er frekari upplýsinga varðandi þennan lið, eða frekari gögnum, þá lætur þú mig vita og við skoðum það. Varðandi seinni liðinn er beiðninni hafnað með vísan til 4. tl. 1. mgr. 6. gr. laga 140/2012, sem og 9. gr. og 4. tl. 10. gr. sömu laga.  Byggðastofnun telur að um sé að ræða upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari og starfsmenn hafi ekki samþykkt að upplýsingar um séu afhentar almenningi.  Það sé því óheimilt. Jafnframt telur Byggðastofnun að upplýsingarnar hafi að geyma upplýsingar um viðskipti stofnunarinnar að því leyti sem hún er í samkeppni við aðra (Byggðastofnun er lánastofnun og fellur undir lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 m.s.br.). Ef umbeðnar upplýsingar um launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda yrðu gerðar aðgengilegar almenningi hefðu samkeppnisaðilar Byggðastofnunar upplýsingar um þau kjör sem stofnunin veitir lykilstarfsmönnum og myndi það geta gert stofnuninni erfitt fyrir gagnvart samkeppnisaðilum í samkeppninni um hæfa starfsmenn. Þar sem beiðni um upplýsingar barst Byggðastofnun á rafrænu formi er litið svo á að fullnægjandi sé að svar berist á sama formi.  Undirritaður getur sent svarið með pósti ef óskað er. Synjun beiðni um aðgang að gögnum í heild eða að hluta má bera undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. V. kafla laga nr. 140/2012.“

Hinn 6. mars 2013 barst úrskurðarnefnd framangreind kæra. Þar segir m.a.: 

„Kærð er meðfylgjandi synjun Byggðastofnunar um að veita upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda sem starfa hjá stofnuninni. Undirritaður telur að stofnuninni hafi ekki verið rétt að synja um aðgang að upplýsingunum á grundvelli 4. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Vísar undirritaður til þess að 4. tl. sé nánar útfærður í 7. gr. upplýsingalaga og þar sérstaklega kveðið á um rétt til upplýsinganna. Þá telur undirritaður að stofnuninni hafi ekki verið rétt að synja um aðgang að upplýsingunum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Í því samhengi bendir undirritaður á að sérstaklega er kveðið á um að upplýsingarnar skuli veita í 3. tl. 2. mgr. 7. gr. laganna. Það ákvæði sé sérstök lagaheimild, sbr. orðalag 6. mgr. skýringa á 9. gr. lagafrumvarps þess sem varð að lögum nr. 140/2012. Þá telur undirritaður að stofnuninni hafi ekki verið rétt að synja um aðgang að upplýsingunum á grundvelli 4. tl. 10. gr. upplýsingalaga. Í því samhengi bendir undirritaður á að takmörkunarheimild 4. tl. 10. gr. taki einungis til viðskipta. Undirritaður telur að ekki sé hægt að túlka hugtakið viðskipti í þessu ákvæði svo rúmt.“

Með bréfi, dags. 8. mars 2013, óskaði úrskurðarnefnd skýringa frá Byggðastofnun. Í svarbréfi hennar, dags. 12. mars, segir m.a.:

„Beiðni kæranda var hafnað með vísan til 4. tl. 1. mgr. 6. gr. laga 140/2012, sem og 9. gr. og 4. tl. 1. mgr. 10. gr. sömu laga. Byggðastofnun telur að um sé að ræða upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt er að fari leynt og starfsmenn hafi ekki samþykkt að upplýsingarnar séu afhentar almenningi. Það sé því óheimilt að afhenda kæranda þær upplýsingar og gögn sem hann biður um, án samþykkis þeirra starfsmanna sem um ræðir og eins og áður segir þá liggur það ekki fyrir.

Í 3. tl. 2. mgr. 7. gr. laga 140/2012, sem kærandi vísar til varðandi beiðni um aðgang að upplýsingum, kemur fram að þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögum eigi ekki við sé stjórnvöldum skylt að veita upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda. Í skýringum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum 140/2012 (þskj. 223) segir m.a.: „Samkvæmt skýrri og fastmótaðri framkvæmd á upplýsingalögum, sbr. m.a. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem á sér einnig stoð í athugasemdum sem fylgdu 5. gr. frumvarpsins að lögunum, hafa 3. og 5. gr. laganna verið skýrðar svo að sé óskað aðgangs að gögnum um laun opinberra starfsmanna skuli veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem ná til fastra launakjara þeirra, þar á meðal ráðningarsamningum og öðrum ákvörðunum og samningum sem kunna að liggja fyrir um föst laun þeirra. Rétturinn til aðgangs samkvæmt gildandi lögum nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. […] Í 3. tölul. 2. mgr. er því mælt fyrir um það að einvörðungu skuli veita upplýsingar um föst laun opinberra starfsmanna, annarra en æðstu stjórnenda. Með föstum launakjörum er m.a. átt við ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunna að liggja fyrir um föst laun starfsmanns. Rétturinn til aðgangs nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Jafnframt felst í þessu að óheimilt er að veita upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns, hvort sem þau eru hærri en föst laun hans, t.d. sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri af einhverjum ástæðum, svo sem vegna launafrádráttar af sérstökum ástæðum.“ 

Í því máli sem hér er til meðferðar eru gögnin sem um ræðir, samkvæmt þessu, ráðningarsamningar starfsmanna annarra en æðstu stjórnenda. Öðrum gögnum er ekki til að dreifa. Forstjóri Byggðastofnunar hefur persónulega undirritað þessa ráðningarsamninga í fullum trúnaði við viðkomandi starfsmann og telur sér alls ekki heimilt að rjúfa þann trúnað einhliða, án samþykkis starfsmanna.  Jafnframt telur Byggðastofnun að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um viðskipti stofnunarinnar að því leyti sem hún er í samkeppni við aðra. Byggðastofnun er lánastofnun og fellur undir lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 m.s.br. Byggðastofnun telur ótvírætt að hugtakið „viðskipti“ nái yfir þá samkeppni sem stofnunin á um hæfa starfsmenn á vinnumarkaði. Ef umbeðnar upplýsingar um launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda yrðu gerðar aðgengilegar almenningi hefðu samkeppnisaðilar Byggðastofnunar upplýsingar um þau kjör sem stofnunin veiti lykilstarfsmönnum og myndi það geta gert stofnuninni erfitt fyrir gagnvart samkeppnisaðilum í samkeppninni um hæfa starfsmenn. 

Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 277/2008 segir m.a.: „Af framangreindu leiðir að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 3. tölul. 6. gr. laganna verður a.m.k. þremur eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum.“ 

Byggðastofnun telur öllum þessum skilyrðum fullnægt. Eins og áður er vikið að er Byggðastofnun lánastofnun og starfar eftir lögum 161/2002 um fjármálafyrirtæki og er í samkeppni við aðra aðila á fjármálamarkaði um veitingu lána og ekki síður um hæft starfsfólk með sérþekkingu. Stofnunin hefur átt undir högg að sækja síðastliðin ár eins og fleiri aðilar á fjármálamarkaði og þarf á góðu og öflugu starfsfólki að halda til þess að geta haldið áfram öflugri starfsemi í byggðum landsins. Upplýsingagjöf sem þessi, um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda, getur að mati Byggðastofnunar haft alvarleg áhrif á trúnaðarsamband núverandi starfsmanna og stofnunarinnar og ekki síður haft verulegan fælingarmátt gagnvart hugsanlegum nýjum starfsmönnum. Birting þessara upplýsinga getur því haft veruleg neikvæð áhrif á samkeppnishagsmuni Byggðastofnunar. 

Kærandi hefur sagst, aðspurður, ekki hafa annan tilgang með fyrirspurninni en að fá gögnin í hendurnar til þess að geta kynnt sér þau sjálfur. Um hagsmuni almennings af aðgengi að umræddum upplýsingum vill stofnunin minna á að Byggðastofnun er tiltölulega lítil stofnun þar sem 21 starfsmaður var á launaskrá við lok síðasta árs. Eðlilegt má telja, í ljósi sjónarmiða um aðhald almennings um ráðstöfun almannafjár, að upplýst sé um heildarlaunagreiðslur einstakra ríkisaðila, en því er hafnað að almenningur geti haft af því sérstaka hagsmuni að vita nákvæmlega hvernig launagreiðslur skiptast niður á einstaka starfsmenn, aðra en forstöðumann. Það er verkefni starfsmanna og stéttarfélaga þeirra og trúnaðarmanna, ásamt viðkomandi forstöðumönnum að gæta að launajafnrétti inn á stofnunum ríkisins. […]“

Niðurstaða

1.
Mál þetta varðar synjun Byggðastofnunar á beiðni um aðgang að upplýsingum um launakjör starfsmanna Byggðastofnunar, þ.e. annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda. Nánar tiltekið óskar kærandi eftir aðgangi að ráðningarsamningum starfsmannanna […] Beiðni sína reisir kærandi einkum á 4. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en í fyrstu tveimur málsgreinum 7. gr. segir orðrétt:
„Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögum þessum eiga ekki við er, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr., skylt að veita upplýsingar um eftirtalin atriði sem varða opinbera starfsmenn:
  1. nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn,
  2. nöfn starfsmanna og starfssvið,
  3. föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda,
  4. launakjör æðstu stjórnenda,
  5. áherslur og kröfur um árangur í starfi æðstu stjórnenda sem fram koma í  ráðningarsamningi eða öðrum gögnum og upplýsingar um menntun þeirra.“

2.
Til rökstuðnings synjun sinni hefur Byggðastofnun í fyrsta lagi vísað til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um að upplýsingaréttur almennings taki ekki til gagna sem tengist málefnum starfsmanna. Af því tilefni bendir úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að við setningu laga nr. 140/2012 var sérstaklega mælt fyrir um undanþágu frá þessu, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. en samkvæmt því ákvæði ber að veita upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda.  Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því sem varð að lögunum segir: 
„Með föstum launakjörum er m.a. átt við ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunna að liggja fyrir um föst laun starfsmanns. Rétturinn til aðgangs nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Jafnframt felst í þessu að óheimilt er að veita upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns, hvort sem þau eru hærri en föst laun hans, t.d. sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri af einhverjum ástæðum, svo sem vegna launafrádráttar af sérstökum ástæðum.“
Með vísun til framangreinds verður ekki á það fallist með Byggðastofnun að 4. tölul. 6. gr. laga nr. 140/2012 girði fyrir að kæranda verði veittur aðgangur að umræddum ráðningarsamningum.

3.
Af hálfu Byggðastofnunar er í öðru lagi vísað til ákvæða 9. gr. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í 9. gr. laganna segir: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í 4. tölul. 10. gr. laganna, um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“.

Í synjun Byggðastofnunar kemur fram að stofnunin telur óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Takmarka megi upplýsingarétt þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess, og gögn hafi að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau séu í samkeppni við aðra. Byggðastofnun sé lánastofnun, sem falli undir lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, og hugtakið „viðskipti“ í framangreindu ákvæði nái yfir þá samkeppni sem hún eigi í um hæfa starfsmenn á vinnumarkaði.

Í ákvörðun Byggðvastofnunar, dags. 6. mars 2013, segir m.a.: „…telur Byggðastofnun að upplýsingarnar hafi að geyma upplýsingar um viðskipti stofnunarinnar að því leyti sem hún er í samkeppni við aðra (Byggðastofnun er lánastofnun og fellur undir lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 m.s.br.).  Ef umbeðnar upplýsingar um launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda yrðu gerðar aðgengilegar almenningi hefðu samkeppnisaðilar Byggðastofnunar upplýsingar um þau kjör sem stofnunin veitir lykilstarfsmönnum og myndi það geta gert stofnuninni erfitt fyrir gagnvart samkeppnisaðilum í samkeppninni um hæfa starfsmenn.“

Eins og áður segir er í 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérstaklega vikið að réttinum til upplýsinga um málefni starfsmanna þeirra aðila sem lögin taka til. Hér að framan var sérstaklega vikið að 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. sem kveður á um að þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögunum eigi ekki við sé, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 7. gr., skylt að veita upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda. Hér verður að gæta að því að ákvæðið veitir þannig aðeins rétt til umræddra upplýsinga þegar „aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt“ lögunum eiga ekki við. Falli upplýsingar um launakjör starfsmanna undir takmörkunarákvæði 9. gr. eða 4. tölul. 10. gr. laganna er því stjórnvaldi rétt að synja um aðgang að þeim. Eins og áður segir telur Byggðastofnun að beiðni kæranda varði upplýsingar sem falli undir ákvæðin.

Að því er varðar 9. gr. upplýsingalaga byggir stofnunin á því að í upplýsingum um launakjör starfsfólks felist upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni stofnunarinnar. Í athugasemdum við umrætt ákvæði 9. gr. í greinargerð þeirri er fylgdi frumvarpi til laganna segir m.a.:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Um 4. tölul. 10. gr. laganna segir í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til laganna:

„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.

Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“

Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 11. mars 2008 í máli nr. A-277/2008 sagði um túlkun á sambærilegu ákvæði í 3. mgr. 6. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996:

„Af framangreindu leiðir að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 3. tölul. 6. gr. laganna verður a.m.k. þremur eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum.“

Samkvæmt 2. gr. laga  um Byggðastofnun nr. 106/1999 er hlutverk hennar að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni. Í samræmi við hlutverk sitt vinnur hún að undirbúningi, skipulagi og fjármögnun verkefna og veitingu lána með það að markmiði að treysta byggð, efla atvinnu og stuðla að nýsköpun í atvinnulífi. Fjármögnun verkefna skal eftir föngum vera í samstarfi við aðra. Þá er það m.a. hennar hlutverk að fylgjast með þróun byggðar í landinu, m.a. með gagnasöfnun og rannsóknum. Í 14. gr. laganna kemur fram að tekjur hennar séu annars vegar framlag úr ríkissjóði, eins og það sé ákveðið  í fjárlögum hverju sinni, og hins vegar fjármagnstekjur.
Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki útilokað að rekstur og starfsemi Byggðastofnunar sé á ýmsan hátt í samkeppni við aðra aðila í skilningi 4. tölul. 10. gr. Á hinn bóginn er nauðsynlegt að hafa hliðsjón af þeirri sérstöðu sem leiðir af hinu lögbundna hlutverki Byggðastofnunar og að tekjustofnar hennar byggja m.a. á heimildum hins opinbera til skatttöku. Vísast nánar um þessi sjónarmið til fyrrnefnds úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-277/2008.

Þeir viðskipta- og samkeppnishagsmunir sem Byggðastofnun vísar einkum til í synjun sinni á aðgangi kærða að upplýsingum um launakjör starfsfólks stofnunarinnar felast í samkeppni stofnunarinnar um gott starfsfólk. Úrskurðarnefnd getur ekki fallist á að sá réttur sem borgurunum er veittur í 3. tölul. 7. gr. upplýsingalaga víki fyrir svo almennum hagsmunum Byggðastofnunar. Féllist nefndin á það hefði umræddur töluliður enda litla þýðingu þar sem flestir þeir aðilar sem falla undir upplýsingalög hljóta að þurfa að keppa við aðra aðila um hæft starfsfólk.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að Byggðastofnun hafi því ekki sýnt fram á svo ríka viðskipta- og samkeppnishagsmuni af því að leyna hinum umbeðnu upplýsingum að þeir almannahagsmunir sem felast í réttinum til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna og sérákvæði 3. tölul. 7. gr. verði að víkja.

4.
Af hálfu Byggðaststofnunar hefur í þriðja lagi verið vísað til þess forstjóri Byggðastofnunar hafi persónulega undirritað ráðningarsamninga starfsmanna annarra en æðstu stjórnenda, í fullum trúnaði við viðkomandi, og hann telji sér ekki heimilt að rjúfa þann trúnað einhliða.

Í athugasemdum við 5. gr. grein í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 segir: „Það leiðir af ákvæði 5. gr. frumvarpsins að réttur almennings til aðgangs að gögnum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða 6.–10. gr. Stjórnvald getur því til að mynda ekki heitið þeim trúnaði sem látið hefur af hendi upplýsingar. Slíkt verður ekki gert nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum 6.–10. gr. frumvarpsins.“ Þannig getur stjórnvald ekki, án sérstakrar heimildar að lögum, lofað þeim sem það gerir ráðningarsamning við að aðrir fái ekki afrit af honum, og verður aðgangi að ráðningarsamningum ekki synjað á þeim grundvelli einum að forstöðumaður hafi lofað trúnaði um þá. 

Sá upplýsingaréttur sem almenningi er tryggður með framangreindu ákvæði er aftur á móti háður því að ekki eigi við þær takmarkanir á upplýsingarétti sem lögin setja. Réttur almennings til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum, sem varða tiltekið mál, er háður þeim takmörkunum er greinir í 6.–10. gr. Í 9. gr. segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við þessa grein í því frumvarpi sem varð að lögunum segir að engum vafa sé undirorpið að þar undir falli viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd nr. 77/2000. Hugtakið viðkvæmar persónuupplýsingar er skilgreint í 8. tölul. 2. gr. þeirra laga og það tekur m.a. til upplýsinga um stéttarfélagsaðild. Á þeim grundvelli telur úrskurðarnefnd upplýsingamála að Byggðastofnun sé ekki skylt að veita kæranda aðgang að umræddum ráðningarsamningum í heild sinni heldur beri, áður en þeir eru afhentir, að afmá úr þeim upplýsingar um aðild starfsmanns að stéttarfélögum og um aðild að lífeyrisjóði þegar um er að ræða lífeyrissjóð stéttarfélags starfsmannsins.

Úrskurðarorð

Byggðastofnun ber að verða við beiðni [A] um að fá aðgang að ráðningarsamningum stofnunarinnar við […], en afmá skal úr þeim upplýsingar um aðild að stéttarfélögum og um aðild starfsmanns að lífeyrisjóði þegar um er að ræða lífeyrissjóð stéttarfélags starfsmannsins.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir 

Friðgeir Björnsson