A-497/2013. Úrskurður frá 23. september 2013

Kæruefni

Með bréfi, dags. 19. apríl 2013, kærði [L] lögfræðingur Samtaka verslunar og þjónustu f.h. Skræðu ehf. þá ákvörðun embættis landlæknis, dags. 25. mars s.á., að synja samtökunum um aðgang að kaupsamningi milli embættis landlæknis og TM Software – heilbrigðislausna, dags. 27. desember 2012.

 

Málsatvik

Kærandi sendi embætti landlæknis beiðni um afhendingu gagna með bréfi, dags. 12. febrúar 2013, með vísan til ákvæðis 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í bréfinu segir að upplýsingar um tilurð samningsins sé að finna í viðtali við verkefnisstjóra rafrænnar sjúkrarskrár hjá embætti landlæknis í 2. tölublaði Læknablaðsins í 99. árgangi frá árinu 2013. Þar komi fram að tölvukerfið sé nú í eigu embættisins.

Eins og fram hefur komið afgreiddi embætti landlæknis upplýsingabeiðni kæranda með bréfi, dags. 25. mars 2013, en þá hafði kærandi ítrekað beiðni sína og m.a. vísað til málshraðareglu 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í bréfi embættis landlæknis kemur eftirfarandi m.a. fram: 

„Í samræmi við 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, óskaði EL eftir samþykki TM Software Origo ehf. fyrir því að veita SVÞ aðgang að umræddum samningi. Beðist er velvirðingar á því að ekki hefur verið hægt að svara ofangreindri beiðni fyrr, en EL hefur nú borist meðfylgjandi svar frá TM Software Origo ehf. þar sem því er hafnað að leyfa afhendingu umrædds samnings.

Embætti landlæknis getur því ekki orðið við beiðni SVÞ um aðgang að umbeðnum upplýsingum.“

Í bréfi lögmanns TM Software Origo ehf., dags. 12. mars 2013, sem vitnað er til í tilvitnuðu bréfi landlæknis til kæranda kemur eftirfarandi m.a. fram:

„TM Software Origo ehf., umbj. minn, samþykkir ekki undir neinum kringumstæðum, að umræddur kaupsamningur, dags. 27.12.2012, verði afhentur til samkeppnisaðila þess, Skræðu ehf., hvorki í heild eða að hluta. Í umbeðnum samningi er að finna upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni umbj.míns. Samkæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einkstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarknir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að aldur þeirra gagna sem óskað er eftir aðgangi að skipti miklu máli, og bent er á að umbeðinn samningur er frá 27.12.2012. Í þessu samhengi skiptir miklu máli að Skræða ehf. er samkeppnisaðili umbj.míns og í samningnum er að finna mikilvægar upplýsingar, svo sem eins og um verðmæti hugbúnaðarins og einstaka skilmála í kaupsamningnum. Óeðlilegt væri ef samkeppnisaðilar gætu nýtt sér upplýsingalögin til þess að komast yfir mikilvægar upplýsingar um samkeppnisaðila.“ 

 
Í kæru málsins kemur fram að kærandi telur að með umræddum samningi embættis landlæknis við samkeppnisaðila Skræðu ehf. hafi verið brotið gegn samkeppnisstöðu þess á markaði með rafrænar sjúkraskrár. Segir þar m.a. orðrétt:

„Sökum þeirrar leyndar sem hvílir á umræddum samningi, þ.m.t. umfangi þeirra kaupa sem felast í þeim samningi, þá hefur ekki verið unnt að meta hvort þau kaup hafi t.d. verið útboðsskyld á grundvelli laga um opinber innkaup, nr. 84/2007. Að mati Skræðu hefur þannig verið vafi uppi varðandi það hvort kaup stjórnvalda á umræddu tölvukerfi, sem og öðrum sjúkraskrárkerfum, hafi ávallt fylgt í einu og öllu ákvæðum laga um opinber innkaup. Hins vegar hefur það reynst erfitt að afla nauðsynlegra gagna um kaup stjórnvalda á umræddum tölvukerfum og þ.a.l. er það vandkvæðum háð fyrir Skræðu að standa vörð um rétt sinn og samkeppnislega stöðu fyrirtækisins þegar forsendur og efni samninga er haldið leyndum fyrir fyrirtækjum sem og öðrum aðilum sem ekki eru beinir aðilar að þeim samningum og/eða kaupum. Vísast hér m.a. til áðurnefnds úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-422/2012 þar sem segir á bls. 4-5 eftirfarandi: „Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál litið svo á að upplýsingaréttur almennings og fjölmiðla, skv. 3. gr. upplýsingalaga, sé ríkur þegar hann varðar endurgjald, ásamt afsláttum, sem stjórnvöld greiða með ráðstöfum opinberra fjármuna. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011.“ Það er því óumdeilt að í viðskiptum við hið opinbera, þar sem greitt er fyrir vörur eða þjónustu með almannafé, þá þurfa einkaaðilar að þola tiltekna takmörkun varðandi þær upplýsingar sem að öðrum kosti ætti að fara leynt um. Þurfa því ríkari ástæður að standa til þess að takmörkun á upplýsingarétti sé komið við í slíkum málum. 

[...]

Í framangreindri synjun embættis landlæknis hefur heldur ekki verið tekin afstaða til þess hvort unnt sé að veita aðgang að hluta samningsins í samræmi við ákvæði 7. gr. upplýsingalaga. Telur Skræða mikilvægt í því samhengi að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess hvort unnt sé að heimila aðgang að hluta samningsins verði það mat nefndarinnar að einstök ákvæði hans njóti verndar samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. 

Er það mat Skræðu að embætti landlæknis hafi í máli þessu ekki metið hvort unnt hefði verið að veita aðgang að hluta samningsins sem óskað er eftir aðgangi að. Í þessu samhengi vísast m.a. til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli A-377/2011 þar sem segir m.a. orðrétt: „Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Ber ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra: hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344).“ 

Í framangreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar er jafnframt vakin athygli á að í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum viðsemjenda ríkisins, enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi beinu tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Með þessu er því viðurkennt að meta þurfi hverju sinni hvort hagsmunir almennings séu slíkir í hverju tilfelli að heimilt sé að veita aðgang að umbeðnum gögnum, hugsanlega með einhverjum takmörkunum eftir sem áður, en svo virðist sem í máli þessu liggi slíkt mat ekki fyrir af hálfu embættis landlæknis. Í það minnsta liggur ekki fyrir í svarbréfi embættisins frekari rökstuðningur fyrir synjun um aðgang að umræddum samningi, þ.e. annað en almenn tilvísun til höfnunar TM Software Origo ehf. á að leyfa afhendingu á umræddum samningi. Liggur því ljóst fyrir að embætti landlæknis hefur á engan hátt virt rannsóknarskyldu þá sem hvílir á embættinu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Þá er í umræddum úrskurði úrskurðarnefndarinnar vísað til þess að nefndin hafi áður byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið að upplýsingar um umsamið endurgjald hins opinbera til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fari leynt verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Þá bendir nefndin á að í því sambandi hafi verið litið til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum. Þessu til stuðnings vísar nefndin til fyrri fordæma, sbr. m.a. úrskurði í málum A-74/1999, A-133/2001 og A-229/2006.“

Málsmeðferð

Kæran var send embætti landlæknis til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. apríl 2012, og barst svar við því 22. maí s.á.

Í bréfi embættis landlæknis segir að upplýsingabeiðninni hafi verið synjað með vísan til þess sem fram kom í bréfi lögmanns TM Software Origo ehf., dags. 12. mars 2013, um að í samningnum sé að finna upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Embættinu sé umhugað að vanda vel til verka í allri samningagerð vegna rafrænnar sjúkraskrár og að í einu og öllu sé farið að lögum í þeim efnum. Embættið vilji hins vegar einnig tryggja sem best mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni sinna samningsaðila og telji sér því ekki heimilt að afhenda samninginn. Þá óski embættið eftir því að koma á framfæri eftirfarandi atriðum vegna efnis kærunnar:

„1. Í svari samkeppniseftirlitsins frá 2011 við kvörtun Skræðu ehf. kom fram að eftirlitið teldi óheppilegt að sami aðili eigi heilbrigðisnet og sjúkrahugbúnað í samkeppni við aðra aðila. Samkeppniseftirlitið taldi frekari aðgerðir koma til greina ef ekki verði brugðist við þeirri stöðu af hálfu velferðarráðuneytisins, sem þá sá um verkefni er lúta að rafrænni sjúkraskrá. Með kaupum á Heklu-heilbrigðisneti er embættið að bregðast við þessari ábendingu frá Samkeppniseftirlitinu og tryggja þannig samkeppnislega stöðu Skræðu ehf. Embættið hefur og í framhaldinu tekið skref sem tryggja eiga öllum aðilum jafnan aðgang að notkun heilbrigðisnetsins, m.a. með kynningarfundi sem haldinn var 24. apríl síðastliðinn þar sem öllum hagsmunaaðilum var boðin ókeypis þátttaka í heilbrigðisnetinu.

2. Samkvæmt svari Samkeppniseftirlitsins gæti Skræða ehf. ekki frekar en TM-Software Origo ehf. átt heilbrigðisnet þar sem það stundar sölu á sjúkraskrárhugbúnaði. Skræða ehf. getur því ekki átt hugsmuna að gæta í sambandi við kaup embættisins á hugbúnaði fyrir heilbrigðisnet. Óeðlilegt er að draga samkeppni á sölu á sjúkraskrárhugbúnaði inn í kaup embættisins á hugbúnaði fyrir heilbrigðisnet.“

Umsögn embættis landlæknis var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 22. maí 2013. Með bréfi, dags. 3. júní, bárust athugasemdir kæranda og kemur þar fram að embætti landlæknis hafi láðst að geta þess að Samkeppniseftirlitið hafi nú til skoðunar endurupptökubeiðni Skræðu ehf. vegna þess samkeppnismáls sem vísað sé til enda sé fyrir hendi óvissa um það hvort bætt hafi verið úr þeim ágöllum sem Samkeppniseftirlitið gerði athugasemdir við á sínum tíma. Umrætt mál sé þó til skoðunar hjá Samkeppniseftirlitinu lögum samkvæmt og ekki fyrir hendi ástæða til að rekja það fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Ekki eru gerðar frekari athugasemdir við umsögn embættis landlæknis.  

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar kærandi óskaði eftir aðgangi að þeim samningi sem hér er til skoðunar með bréfi, dags. 12. febrúar 2013, byggði hann á ákvæðum eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá höfðu hins vegar ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og leysti embætti landlæknis því réttilega úr málinu á grundvelli þeirra. Í úrskurði þessum verður því að sama skapi byggt á upplýsingalögum nr. 140/2012.

2.

Eins og fram hefur komið barst kæra þessa máls úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 19. apríl 2013, þar sem kærð var sú ákvörðun embættis landlæknis, dags. 25. mars s.á., að synja um aðgang að kaupsamningi milli embættis landlæknis og TM Software – heilbrigðislausna, dags. 27. desember 2012. Í synjun embættis landlæknis var fallist á sjónarmið lögmanns TM Software Origo ehf. sem fram kom í bréfi, dags. 12. mars 2013, þess efnis að umræddur samningur innihéldi mikilvægar upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

3.

Í 1. máls. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum um tiltekin mál með þeim takmörkum sem greini í 6.-10. gr. laganna. 
Í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á og að sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í kaupsamningi þeim sem hér er til skoðunar er í gr. 5.1. kveðið á um trúnaðarskyldu samningsaðila. Er greinin svohljóðandi: 

„Aðilar skuldbinda sig til að fara með allar upplýsingar frá gagnaðila sem trúnaðarmál og jafnframt að þeir muni ekki, á gildistíma samnings þessa eða eftir lok hans, upplýsa þriðja aðila um viðskiptaupplýsingar eða framtíðaráætlanir gagnaðila. Aðilum er óheimilt að vitna til efnisþátta samnings þessa í heild eða að hluta nema með fyrirframgefnu samþykki gagnaðila.“

Í ljósi meginreglu 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. einnig 3. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 sem í gildi var við gerð samningsins, um að að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum um tiltekin mál með þeim takmörkum sem greini í 6.-10. gr. laganna þykir úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að árétta að ákvæði samnings stjórnvalda um að efni hans skuli vera trúnaðarmál á milli aðila getur ekki, eitt og sér, komið í veg fyrir aðgang kæranda að samningnum á grundvelli upplýsingalaga.

4.

Eins og fram hefur komið er stjórnvöldum óheimilt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur eftirfarandi m.a. fram: 

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Við framangreint hagsmunamat verður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Enn fremur þarf að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, þ.e. hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja.

Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búnir að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið ítarlega yfir kaupsamning milli embættis landlæknis og TM Software – heilbrigðislausna, dags. 27. desember 2012. Í skjalinu er m.a. að finna upplýsingar um hið selda, hvaða hugbúnað verið sé að selja, að breytingar á hugbúnaðnum fylgi með í kaupunum, hver eignarréttindi á hugbúnaðnum eru og hvaða takmarkanir séu á honum og upplýsingar um að með í kaupunum fylgi samningsaðild seljanda að samningum við viðskiptavini seljanda um heilbrigðisnet við opinbera aðila. Þá er í skjalinu að finna upplýsingar um kaupverð og greiðslu kaupverðs, afhendingu hins selda, sérákvæði um þjónustu seljanda auk almennra ákvæða um trúnaðarskyldu, framsal, gildi samningsákvæða, undanþágur, breytingar vegna fyrri samninga og lausn ágreiningsmála.

Það er afstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að þær upplýsingar sem fram koma í samningnum séu til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar. Þá lítur nefndin til þess að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að þegar vegnir eru saman þeir hagsmunir sem TM Software – heilbrigðislausnir hafa af því að synjað sé um aðgang að samningi fyrirtækisins við landlæknisembættið annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna hins vegar standi lagarök ekki til þess að heimilt sé að synja um aðgang að samningnum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þau sjónarmið sem rakin eru í bréfi lögmanns TM Softwer – heilbrigðislausna, dags. 12. mars 2013 breyta ekki þessari afstöðu nefndarinnar.

Með vísan til framangreinds og meginreglu 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings ber embætti landlæknis að afhenda kæranda afrit af umræddum kaupsamningi milli embættis landlæknis og TM Software – heilbrigðislausna, dags. 27. desember 2012.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins. 

Úrskurðarorð

Embætti landlæknis ber að afhenda [L] lögfræðingi Samtaka verslunar og þjónustu f.h. Skræðu ehf. kaupsamning milli embættis landlæknis og TM Software – heilbrigðislausna, dags. 27. desember 2012.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir              

Friðgeir Björnsson