Rannsóknir í þágu þjóðaröryggis.

Björn Bjarnason, dóms- og kirkjumálaráðherra, flutti ræðuna, sem hér fylgir, á málþingi Alþjóðamálastofnunar Háskóla Íslands um áfallahjálp, sem haldið var í Norræna húsinu 14. desember. Ræðuna nefnir hann Rannsóknir í þágu þjóðaröryggis og vekur þar máls á því, að Íslendingar hafi viðurkennt nauðsyn eigin aðgerða vegna náttúruhamfara en hafi minni skilning á nauðsyn aðgerða vegna hamfara af mannavöldum.

Norræna húsinu,
14. desember, 2004.

Í upphafi vil ég fagna því, að til þessa málþings um áfallastjórnun sé boðað. Ég viðurkenni, að ég gerði mér ekki grein fyrir því, að rannsóknir af þeim toga, sem hér verða kynntar, væru stundaðar innan vébanda Háskóla Íslands og í samvinnu við CRISMART rannsóknasetrið í Stokkhólmi undir handarjaðri varnarmálaháskóla Svía.

Ég þarf væntanlega ekki að skýra fyrir þeim, sem hér eru staddir, að um langt árabil hef ég bent á nauðsyn þess, að við Íslendingar ræddum öryggismál okkar af raunsæi í stað óskhyggju. Áfallastjórnun snýst um forvarnir og rétt viðbrögð við hættuástandi og að stjórnvöld ráði yfir skipulagi, mannafla og tækjum til slíkra viðbragða. Áfallastjórnun er þannig hluti öryggismála. Og á málþinginu verður sagt frá því, að íslensk stjórnvöld hafa oftar en einu sinni orðið að grípa til hennar.

Ástæða er til að undrast, hve erfitt getur verið að komast yfir þann þröskuld, sem er á milli dægurumræðna um öryggismál annars vegar og umræðna á grundvelli rannsókna og viðurkenndra meginsjónarmiða hins vegar. Ég lít á málþingið hér í dag sem viðleitni til að komast yfir þennan þröskuld og með því sé ætlunin að stuðla að ígrunduðum umræðum um mikilvægt málefni, sem snertir þjóðaröryggi okkar Íslendinga.

Nú eru tæplega tíu ár liðin frá því, að ég hreyfði því sjónarmiði á alþjóðlegri ráðstefnu um öryggismál, að við Íslendingar þyrftum að búa okkur undir aukna hlutdeild í að tryggja eigið öryggi, við gætum ekki vænst þess við gjörbreyttar aðstæður á alþjóðavettvangi, að framkvæmd varnarsamnings okkar og Bandaríkjanna yrði óbreytt. Auk þess gætum við að sjálfsögðu ekki litið fram hjá þeirri staðreynd, að hermennska og vopnaburður væri hluti öryggisgæslu hvarvetna í veröldinni.

Í sjálfu sér væri fróðlegt að sjá á einum stað, hve þetta viðhorf hefur komið miklu róti á hugi margra og hvað það hefur orðið kveikjan að mörgum sleggjudómum og rugli í fjölmiðlum og á stjórnmálavettvangi. Þótt annað yrði ekki rannsakað en uppnámið, mætti draga af því lærdómsríka ályktun. Hitt er ekki síður nauðsynlegt, að fræðilegar íslenskar umræður fari fram um þessi mál. Þegar öryggismálanefnd hvarf úr sögunni fyrir rúmum áratug, bundum við ýmsir vonir við, að Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands yrði vettvangur slíkra rannsókna og umræðna.

Á tímum kalda stríðsins var rætt um öryggismál á viðurkenndum grundvelli, meðal annars fræðilegum. Nú er staðan miklu flóknari og breytingar á sviði öryggismála kalla á, að vel sé fylgst með framvindu þeirra bæði af stjórnmálamönnum og fræðimönnum. Af atburðum síðustu ára, sem hafa leitt til þáttaskila, ber hryðjuverkaárásina á New York og Washington 11. september árið 2001 hæst. Árásin hefur gjörbylt hugmyndum ríkja um eigið öryggi og hvernig það verði best tryggt og kallað á nýjan viðbúnað um heim allan. Enn hefur ekki náðst neinn einhugur um grundvallarviðhorf, hvorki meðal stjórnmálamanna né fræðimanna, með sama hætti og var, þegar við lifðum tíma kalda stríðsins.

Bandaríkjamenn voru til dæmis fyrir 11. september sömu skoðunar og við Íslendingar fram að síðari heimsstyrjöld – þeir töldu einfaldlega, að fjarlægð þeirra frá öðrum meginlöndum tryggði best, að ekki yrði á land þeirra ráðist. Öll varnarstefna þeirra byggðist á því að halda óvininum sem lengst í burtu í samvinnu við bandamenn, sem stóðu hættunni af árás mun nær.

Nú hefur afstaða öflugasta herveldis heims til eigin öryggis gjörbreyst. Bandaríska heimvarnarráðuneytið með 180 þúsund starfsmenn er skýrasta táknið um það. Undir hatti þess eru sameinaðir kraftar landamæraeftirlits, lögreglu, leyniþjónustu og landhelgisgæslu, svo að nokkrar höfuðstofnanir séu nefndar.

Ég hef átt þess kost sem dómsmálaráðherra að heimsækja þessar stofnanir og ræða við þá, sem þeim stjórna. Lærdómsríkasta lýsingin á því að hverju er verið að leggja grunn með heimavarnarráðuneytinu, felst í þeirri samlíkingu, að reynslan af síðari heimsstyrjöldinni hafi kennt Bandaríkjamönnum, að þeir yrðu að sameina krafta sína í hermálum á einum stað, í Pentagon, varnarmálaráðuneytinu. Þá hafi allar greinar heraflans verið felldar undir eina stjórn. Öll getum við nú séð árangurinn af því, enginn stenst Bandaríkjunum snúning hernaðarlega. Að því er stefnt, að heimavarnarráðuneytið hljóti sama sess.

Ég nefni þetta hér í senn til að minna á hinar miklar breytingar, sem við lifum á þessu sviði, og einnig til að minna á þá staðreynd, að í öryggismálum taka menn gjarnan ákvarðanir í ljósi dýrkeyptrar reynslu. Þegar líf einstaklinga og öryggi heilla þjóða er í húfi, dugar það ekki eitt að vera vitur eftirá, það verður að læra af reynslunni og bregðast við í samræmi við hana.

Í þjóðarminni okkar Íslendinga hvíla aðeins óljósar myndir af beinni hernaðarlegri vá gagnvart landi okkar og í raun höfum við alltaf öðrum þræði litið á það sem hlutverk annarra en okkar sjálfra að bregðast við slíkri vá í okkar þágu.

Öðru máli gegnir um vá vegna náttúruhamfara. Eftir Vestmannaeyjagosið kom Viðlagatrygging til sögunnar, eftir mannskæð snjóflóð á síðasta áratug var Ofanflóðasjóður stofnaður. Samkvæmt nýlegum innheimtuseðli vegna endurnýjunar á brunatryggingu húseignar minnar renna tæplega tveir þriðju fjárhæðarinnar, sem ég á að greiða til Viðlagatryggingar og Ofanflóðasjóðs – það er til aðgerða, sem gripið var til eftir dýrkeypta reynslu þjóðarinnar.

Viðlagatrygging er vátrygging gegn beinu tjóni af völdum eftirtalinna náttúruhamfara: eldgosa, jarðskjálfta, skriðufalla, snjóflóða og vatnsflóða. Fé ofanflóðasjóðs skal meðal annars notað til að greiða kostnað við undirbúning og framkvæmdir við varnarvirki og kaup eða eignarnám á húseignum á svæðum, þar sem talin er hætta á skriðuföllum eða snjóflóðum.

Um þessar ráðstafanir til þess annars vegar að létta þeim tjón, sem orðið hafa fyrir því, og hins vegar til að bægja frá hættu á tjóni á mönnum og mannvirkjum, er góð sátt meðal þjóðarinnar og ekki deilt um réttmæti aðgerðanna.

Spyrja má: Hvað þarf að gerast til að Íslendingar átti sig á gildi öryggisráðstafana gegn vá af mannavöldum? Hvernig á að skapa almennan skilning á því, að til slíkra ráðstafanir sé gripið, þótt ekki sé unnt að benda á óvin eða segja, hvenær hann muni láta til skarar skríða?

Ég ætla skýra mál mitt betur með tveimur dæmum af starfsvettvangi mínum sem dómsmálaráðherra, annað þeirra lýtur að náttúruvá og hitt að vá af mannavöldum.

Fyrra dæmið er ábending, sem ég fékk sumarið 2003 um að almannavarnanefnd í Rangárþingi eystra undir forystu sýslumannsins á Hvolsvelli teldi nauðsynlegt, að vísindaleg rannsókn yrði gerð á hættunni á því, að flóðalda kæmi úr vesturhluta Mýrdalsjökuls eða Eyjafjallajökli og færi með Fljótshlíðinni og um Landeyjar. Ég fór með tillögu um tæplega tuttugu milljón króna aukafjárveitingu til verkefnisins á fund ríkisstjórnar og samþykkti hún að leggja hana fyrir alþingi.

Nú síðasumars lá þetta vísindalega mat á hættunni fyrir í drögum og samkvæmt því var nauðsynlegt að fá rúmlega 40 milljón króna fjárveitingu sérstaklega úr ríkissjóði í því skyni að gera viðbragðsáætlanir um brottflutning fólks, ef flóðaldan kæmi. Ég fór með tillögu um slíka fjárveitingu á fund ríkisstjórnarinnar og síðan fór hún fyrir alþingi, sem hefur nú samþykkt hana.

Síðara dæmið er ábending, sem ég fékk fyrir réttu ári vegna vopnaðs ráns í Bónus í Kópavogi, um að gera þyrfti sérstakar ráðstafanir til að styrkja öryggi lögreglumanna og þar með hins almenna borgara. Ég taldi það best gert með því að efla sérsveit lögreglunnar.

Sérfróðir menn á vettvangi lögreglunnar mótuðu tillögu um, hvernig best yrði að þessu staðið og var breytingum hrundið í framkvæmd 1. mars 2004 með upphafskostnaði, sem nam um 60 milljónum króna eða svipaðri fjárhæð og samþykkt hefur verið að verja vegna hættunnar af flóðöldu í Rangárþingi eystra.

Nokkur hvellur varð vegna ákvörðunarinnar um eflingu sérsveitarinnar og þótti gagnrýnendum of miklu fé varið til hennar en ég hef ekki orðið var við neinar umræður um fjárveitingar vegna almannavarnaverkefnisins, eru þó að minnsta kosti 1200 ár síðan síðast flæddi vegna eldgoss á þessum slóðum.

Ég tel að hvoru tveggja aðgerðin hafi verið rétt og nauðsynleg, að öðrum kosti hefði ég auðvitað ekki lagt fram tillögur um fjárveitingar. Ég held hins vegar, að í umræðunum um málin hafi enn skýrst, að Íslendingar hafi meiri skilning á því, að gerðar séu ráðstafanir vegna náttúruhamfara en hamfara af manna völdum, hvort heldur um eflingu lögreglu er að ræða eða hugmyndir um þátttöku okkar í eigin landvörnum.

Í ritinu, sem kynnt er hér málþinginu, eru greindir þrír nýlegir atburðir og viðbrögð við þeim, það er jarðskjálftar á Suðurlandi, hættan á því að fiskimjöl yrði útilokað frá Evrópusambandsmarkaði og strand Víkartinds.

Sú skráning og greining upplýsinga og viðbragða, sem er að finna í þessum ritgerðum, stuðlar að því, að lært sé af reynslunni og gripið til ráðstafana, sem eiga að auðvelda stjórnvöldum, björgunarsveitum og öllum viðbragðsaðilum á hættustundu að takast á við mikilvæg verkefni sín.

Hitt er ekki síður mikilvægt að átta sig á hættunni fyrirfram og ná samstöðu um, að hún sé fyrir hendi og við henni þurfi að bregðast. Í þessu efni er brýnt að hlutlægt mat sé lagt á hættur af hamförum af manna völdum ekki síður en náttúruhamfarir. Við viðurkennum nauðsyn þess, að gripið sé til gagnráðstafana, þegar spáð er inflúensufaraldri og tökum þátt í alþjóðasamstarfi í því skyni. En hvað um annars konar sýkla og bakteríur, sem dreift er viljandi?

Fyrr á þessu ári var sagt frá því, að starfshópur á vegum dómsmálaráðuneytisins hefði skilað skýrslu um hættur af efna- sýkla- og geislavopnum. Ég hef ekki enn lagt fram tillögur í framhaldi af skýrslunni meðal annars vegna þess að ég tel eðlilegt að tekið sé á þessu viðfangsefni við endurskoðun á lögum um almannavarnir og nauðsynlegar öryggisráðstafanir í nafni þeirra.

Fyrir fáeinum dögum bárust fréttir um, að miltisbrandur hefði komið upp í fjórum hrossum á bænum Sjónarhóli á Vatnsleysuströnd. Þrjú hrossanna drápust úr sjúkdóminum og fjórða hrossinu var lógað eftir að það veiktist. Miltisbrandur er bráður sjúkdómur og oftast banvænn en hann hafði ekki greinst hér síðan 1965. Atvikið núna sannar enn, að náttúran sjálf geymir hættur á þessu sviði, auk þess sem það minnir á, að eftir árásina 11. september voru bréf með miltisbrandi send í Bandaríkjunum og ollu nokkru uppnámi.

Þegar hlutur íslenskra stjórnvalda við áfallastjórun er metinn, er nauðsynlegt að líta til margra hættuboða, en grunnþátturinn í viðbragðskerfinu er bundinn við skiptingu landsins í lögsagnarumdæmi og stjórn aðgerða á hverjum stað ræðst af henni. Án þess að dregið sé úr gildi staðarþekkingar og vissunnar um, að heimaaðilar eru almennt fyrstir til að skynja hættu, tel ég, að skipuleggja eigi viðbrögð með hliðsjón af atviki og umfangi þess hverju sinni og haga stjórn aðgerða í samræmi við það. Skortur á góðu skipulagi og viðbrögðum í samræmi við vána, sem að steðjar, getur auðveldlega magnað hættu í huga almennings.

Með því að brjóta atburði til mergjar eins og gert er í því riti, sem hér er kynnt, og varpa síðan hlutlægu ljósi á viðbrögð og viðbragðskerfi, er verið að auðvelda stjórnvöldum og björgunaliði að vinna áfallastörf sín á markvissari hátt en ella væri.

Góðir áheyrendur!

Undanfarin misseri hafa verið stigin stór skref til að samhæfa öll viðbrögð á sviði almannavarna í landinu í fyrsta lagi með því að færa yfirstjórn þeirra undir ríkislögreglustjórann og í öðru lagi með því að koma á fót björgunarmiðstöðinni í Skógarhlíð.

Neyðarlínan eða 112 er gott dæmi um merkilegt og vel heppnað framtak í þágu áfallastjórnunar. Samstarf neyðarlínu, lögreglu, slökkviliðs og björgunarsveita hefur eflt lífsgæði til mikilla muna, þótt flestir líti á slíka þjónustu frekar sem sjálfsagðan hlut en lífskjarabót. Í því felst ómetanlegt öryggi fyrir meginþorra þjóðarinnar, að aðeins örfáar mínútur líði frá útkalli, þar til sjúkralið, lögregla eða björgunarsveitir eru komnar á staðinn. Í fréttum af bankaránum og líkamsárásum hér á landi er yfirleitt sagt frá því, að lögregla hafi strax fundið hinn grunaða. Þannig er að verki staðið, vegna þess að í Skógarhlíðinni sitja menn, sem hafa rafræna sýn yfir stóran hluta landsins og geta á skjótan hátt kallað á hjálp fyrir þá, sem í nauðum eru staddir.

Um leið og unnið er að endurskoðun laga um almannavarnir, er nauðsynlegt að skipuleggja starfsemi samræmingarmiðstöðvar almannavarna í Skógarhlíð á þann veg, að hún sé virkur hlekkur í því öfluga kerfi, sem þar er til húsa og nær til björgunar fyrir land, sjó og loft. Við höfum nú sett vaktstöð siglinga, fjarskiptamiðstöð lögreglu og 112 ásamt með Slysavarnarfélaginu Landsbjörgu og slökvviliði höfuðborgarsvæðisins undir eitt þak og allir þræðir þessarar starfsemi eiga á hættutímum að tengjast undir hatti almannavarna og í samræmingarmiðstöð þeirra.

Þarna ráðum við yfir einstöku tæki til að nýta í þágu þjóðaröryggis og með góðu, nútímalegu skipulagi á samvinnu opinberra aðila og öflugra björgunarsveita sjálfboðaliða um land allt þarf að þróa viðbragðskerfi, sem getur vaxið í samræmi við umfang atburða, án þess að stjórn og verkefni einstakra þátttakenda í kerfinu raskist.

Ég hóf mál mitt með því að vísa til þess, að oft sé erfitt að komast yfir skilnings-þröskulda í umræðum um öryggismál á Íslandi. Ég minnti einnig á, að við hefðum meiri skilning á hættunni af náttúruhamförum en hættu af mannavöldum. Við getum hins vegar ekki leyft okkur þann munað, að láta eins og að okkur geti ekki steðjað óskilgreind hætta af hryðjuverkamönnum eða öðrum illvirkjum. Þegar við ræðum þjóðaröryggi, verðum við þess vegna að huga að öllum váboðum.

Um leið og ég ítreka þakkir mínar fyrir það rannsóknastarf, sem hér hefur verið innt af hendi, vil ég láta í ljós þá ósk, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið geti stofnað til samstarfs við sérfróða aðila um áfallastjórnun á vettvangi Aljóðamálastofnunar og félagsvísindadeildar Háskóla Íslands í því skyni að nýta þekkingu þeirra og rannsóknir í þágu þeirrar viðleitni að efla öryggi og öryggiskennd íslensku þjóðarinnar.