925/2020. Úrskurður frá 28. ágúst 2020
Úrskurður
Hinn 28. ágúst 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 925/2020 í máli ÚNU 20070015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 22. júlí 2020, kærði A synjun Þjóðskrár Íslands á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með erindi til Þjóðskrár, dags. 8. júlí 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum varðandi samskipti Þjóðskrár við borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins vegna útgáfu neyðarvegabréfs fyrir son kæranda. Með erindi, dags. 17. júlí, upplýsti Þjóðskrá kæranda um að búið væri að taka saman umbeðin gögn og þau væru tilbúin til afhendingar. Samdægurs gerði kærandi athugasemd við afgreiðsluna og krafðist þess að fá aðgang að samskiptum Þjóðskrár og borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins, frá 23. desember 2019, einkum hljóðupptöku af símtali þeirra á milli. Í svari Þjóðskrár, dags. 21. júlí 2020, kemur fram að umrætt símtal hafi ekki verið tekið upp og þ.a.l. sé ekki hægt að afhenda upptöku af því. Þjóðská hafi til þessa ekki tekið upp innkomin símtöl. Hins vegar séu samskipti Þjóðskrár við íslenska ræðismanninn í Tælandi vegna neyðarvegabréfsútgáfunnar í gögnunum sem Þjóðskrá hafi þegar afhent kæranda. Farið er yfir málsatvik og þau gögn í málinu sem snúa að útgáfu vegabréfsins en ítrekað er að ekki séu fyrirliggjandi önnur gögn heldur en þau sem kærandi hafi þegar fengið afhent. Í kæru segir að kærandi trúi ekki að það sé ekki til hljóðupptaka af símtalinu og er þess krafist að úrskurðarnefnd um upplýsingamál afli umræddrar upptöku.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Þjóðskrá Íslands með bréfi, dags. 27. júlí 2020, og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar.Í umsögn Þjóðskrár, dags. 17. ágúst 2020, er málsatvikum lýst og fram kemur að kæranda hafi verið afhent öll gögn sem varða samskipti stofnunarinnar við ræðismanninn í Tælandi en að engin hljóðupptaka sé til af umræddu símtali frá 23. desember 2019. Þá segir að Þjóðskrá Íslands sé sérstök stofnun sem heyri undir ráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/2018 um Þjóðskrá Íslands. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 taki lögin til allrar starfsemi stjórnvalda. Í 2. mgr. 4. gr. sömu laga komi fram að þau gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Í 5. gr. upplýsingalaga sé kveðið á um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.-10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í 1. mgr. 14. gr. sé kveðið á um að skylt sé að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segi um 14. gr. að í öðrum tilvikum en þeim sem falli undir stjórnsýslulögin kunni einstaklingar og lögaðilar að eiga réttmæta hagsmuni umfram aðra af því að fá upplýsingar, sem varði þá sérstaklega, t.d. um mál þar sem engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið eða verði nokkru sinni tekin. Jafnframt sé tekið fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra.
Þá kemur fram að kærandi sé faðir og forsjáraðili handhafa neyðarvegabréfsins. Í ljósi þeirra tengsla hafi kærandi verið talinn eiga rétt á þeim gögnum máls er varði útgáfu vegabréfsins og séu í vörslu Þjóðskrár. Stofnunin hafi orðið við beiðni kæranda um afhendingu umræddra gagna og þau hafi verið sótt af kæranda þann 17. júlí 2020. Af kæru megi ráða að kærandi sé ósáttur við að ekki sé að finna hljóðupptöku samtals milli starfsmanns Þjóðskrár og borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins þann 23. desember 2019. Í tölvupóstsamskiptum, dags. 21. júlí 2020, hafi Þjóðskrá upplýst kæranda um að umrætt símtal hafi ekki verið tekið upp og þ.a.l. ekki hægt að afhenda upptöku af því. Jafnframt hafi kærandi verið upplýstur um að stofnunin hafi til þessa ekki tekið upp innkomin símtöl.
Þá segir að samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga takmarkist afhending upplýsinga um aðila sjálfan af gögnum sem séu fyrirliggjandi. Í athugasemdum um 5. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 sé að finna nánari útskýringar á hugtakinu fyrirliggjandi gögn. Þar segi m.a. að gagn teljist vera fyrirliggjandi ef það sé til þegar beiðni um það komi fram. Með vísan til ofangreinds sé umrædd hljóðupptaka ekki fyrirliggjandi þar sem stofnunin hljóðriti engin símtöl. Því sé ekki hægt að verða við beiðni kæranda hvað hljóðupptökuna varði.
Í umsögninni kemur jafnframt fram að stofnuninni hafi fyrst borist formleg beiðni um afgreiðslu á neyðarvegabréfi fyrir son kæranda í janúar 2020. Þann 23. desember 2019 hafi aðeins verið um að ræða fyrirspurn um almennt verklag þegar óska þurfi eftir neyðarvegabréfi fyrir börn. Fyrirspurn borgaraþjónustunnar hafi því komið inn á borð Þjóðskrár ótengd tilteknu máli eða tilteknum nafngreindum aðilum. Stofnunin telji ekki þörf á að skrá sérstaklega niður slíkar fyrirspurnir annarra stjórnvalda, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Þá hafi samskiptin ekki verið þess eðlis að tilefni hafi verið að stofna mál hjá stofnuninni eða að aðhafast á annan hátt, t.a.m. útbúa minnisblað, sbr. 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Kærandi haldi því fram að afhent gögn hafi ekki innihaldið samskipti við íslenska ræðismanninn í Taílandi en Þjóðskrá Íslands mótmæli þeirri staðhæfingu kæranda. Í umræddum gögnum sé hægt að rekja samskipti Þjóðskrár, kæranda, borgaraþjónustu utanríkisráðuneytis og ræðismanns frá þeim tímapunkti sem kærandi sendi Þjóðskrá fyrst formlega beiðni um útgáfu neyðarvegabréfs.
Að mati Þjóðskrár hafði stofnunin þegar orðið við beiðni kæranda um aðgang að gögnum í vörslu stofnunarinnar varðandi útgáfu neyðarvegabréfs sonar hans. Hljóðupptaka sem kærandi krafðist væri ekki til og því ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Öll samskipti við ræðismanninn í Taílandi hefðu þegar verið afhent og væru í vörslum kæranda. Þjóðskrá vísaði til gagna málsins sem fylgdu með umsögninni.
Umsögn Þjóðskrár var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. ágúst 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Kærandi mótmælti bréfi Þjóðskrár og taldi að upplýsingar um kennitölu og nöfn kæranda og sonar hans hefðu komið fram í viðtali á milli borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins og Þjóðskrár þann 23. desember 2019. Þjóðskrá hefði sagt að stofnunin hefði haft heimild til þess að synja syni kæranda um neyðarvegabréf. Þjóðskrá neiti að hljóðupptaka sé til af samtalinu en kærandi telji það rangt. Þjóðskrá neiti að hafa brotið lög og gert sig skaðabótaskylda gagnvart kæranda. Að lokum krefst kærandi þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál athugi frekar hvernig hljóðupptökum sé háttað og afhendi kæranda viðkomandi hljóðupptöku í samræmi við lög.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um afgreiðslu Þjóðskrár Íslands á beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem varða útgáfu á neyðarvegabréfi fyrir son hans, einkum upptöku af símtali á milli Þjóðskrár og borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins frá 23. desember 2019.Samkvæmt 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skulu stjórnvöld að öðru leyti gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða. Úrskurðarnefndin áréttar að stjórnvöldum er ekki skylt að skrá og varðveita upplýsingar um öll símtöl sem þeim berast heldur fer það eftir atvikum, s.s. hvort efni símtalsins varði tiltekið stjórnsýslumál og hvort þar komi fram upplýsingar sem hafi þýðingu fyrir úrlausn málsins eða teljist að öðru leyti mikilvægar. Sömuleiðis er engin almenn regla um að símtöl skuli hljóðrituð hjá hinu opinbera.
Í svari Þjóðskrár við erindi kæranda, dags. 21. júlí 2020, og í umsögn stofnunarinnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. ágúst 2020, kemur fram að símtalið hafi ekki verið hljóðritað og að Þjóðskrá taki ekki upp innkomin símtöl. Þá taldi Þjóðskrá ekki þörf á að skrá málið sérstaklega á þeim tímapunkti sem símtalið átti sér stað enda var fyrirspurn borgaraþjónustunnar almenns eðlis og ekki tengd við ákveðið mál sem var til meðferðar hjá stofnuninni. Að lokum hefur komið fram að önnur gögn sem varða kæruefnið, þ.e. tölvupóstsamskipti Þjóðskrár við borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins og ræðismann Íslands í Taílandi hafi þegar verið afhent kæranda.
Af 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á því formi sem óskað er.
Í ljósi atvika málsins og skýringa Þjóðskrár Íslands hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að umbeðin hljóðupptaka sé ekki til. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða ákvörðun um að synja um aðgang að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Kæru A, dags. 22. júlí 2020, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir