Mál nr. 7/1994

Álit kærunefndar jafnréttismála í málinu nr. 7/1994

A
gegn
Stjórn listamannalauna og úthlutunarnefnd Launasjóðs rithöfunda.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála föstudaginn 13. janúar 1995 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

MÁLAVEXTIR

Með bréfi dags. 12. apríl 1994 óskaði A, rithöfundur, eftir því að kærunefnd jafnréttismála kannaði og tæki afstöðu til þess hvort stjórn listamannalauna og/eða úthlutunarnefnd Launasjóðs rithöfunda hefði við úthlutun starfslauna árið 1994 brotið gegn ákvæðum jafnréttislaga, 1. nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.

Erindið var kynnt menntamálaráðuneytinu og óskað upplýsinga um stjórnsýslulega uppbyggingu við úthlutun listamannalauna. Óskað var afstöðu stjórnar listamannalauna og úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda til erindisins. Jafnframt var óskað upplýsinga um starfsreglur og ástæður þess að umsókn A var hafnað. Svarbréf menntamálaráðuneytisins er dags. 22. apríl 1994, úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda 30. apríl 1994 og svarbréf stjórnar listamannalauna 1. júní 1994. Fyrir liggur afstaða embættis Ríkisskattstjóra um skattalega meðferð starfslauna úr Launasjóði rithöfunda.

Skv. 1. nr. 35/1991 um listamannalaun, sbr. reglugerð nr. 50/1992, skipar menntamálaráðherra stjórn listamannalauna til þriggja ára í senn. Hún úthlutar fé úr Listasjóði en sérstakar úthlutunarnefndir, sem menntamálaráðherra skipar til eins árs í senn, veita fé úr hinum sérgreindu sjóðum s.s. úr Launasjóði rithöfunda. Stjórn þess sjóðs er skipuð þremur mönnum samkvæmt tillögu frá Rithöfundasambandi Íslands.

Veitt eru starfslaun svo og náms- og ferðastyrkir. Skv. 6. gr. laganna er ákvörðun úthlutunarnefndar endanleg og verður ekki áfrýjað.

4. gr. laganna kveður á um að starfslaun skuli miðast við lektorslaun II við Háskóla Íslands. Þeir sem taka laun skulu vera á launaskrá hjá stjórn listamannalauna og greiðast launin mánaðarlega. Þeir skulu eiga kost á aðild að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda og stendur launagreiðandi þá skil á iðgjaldshluta þeirra ásamt mótframlagi sínu. Þeir skulu ekki gegna öðru föstu starfi meðan þeir njóta starfslauna og skila skýrslu um störf sín. Heimilt er að fella niður starfslaun sem veitt hafa verið til lengri tíma en sex mánaða ef talið er að listamaður sinni ekki list sinni.

Nánar er kveðið á um meðferð listamannalauna í 5. gr. reglugerðar nr. 50/1992 um listamannalaun. Þar segir að kjósi starfslaunaþegi svo geti iðgjaldagreiðslur runnið til annars lífeyrissjóðs. Þá geti greiðsluþegi og valið að starfslaun hans og lífeyrissjóðsframlag vegna þeirra fari samkvæmt reglum um þá sem stunda sjálfstæða starfsemi.

Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að stjórn listamannalauna skuli sjá til þess að auglýst sé með venjubundnum hætti eftir umsóknum um veitingu starfslauna og náms- og ferðastyrkja og skal láta gera sérstök eyðublöð fyrir umsóknir. Þeim skulu fylgja m.a. upplýsingar um náms- og starfsferil, verðlaun og viðurkenningar, greinargerð um það verkefni sem liggur til grundvallar umsókn og tekjur síðasta árs.

Auglýst var eftir umsóknum í byrjun ársins 1994 og bárust 170 umsóknir um starfslaun úr Launasjóði rithöfunda. Úthlutað var til 51 rithöfundar en auk þess njóta fjórir launa í þrjú ár. Af þeim 51 sem starfslaun hlutu eru 11 konur.

Í greinargerð A til kærunefndar segir:

Þrátt fyrir óánægju mína með að hafa ekki hlotið starfslaun að heitið geti á undanförnum árum þá hef ég ekki kvartað enda talið að minn tími kæmi þegar jafn alvarlegt og á vissan hátt flókið verk og leikritið Ferðalok væri komið fyrir almenningssjónir og ljóst væri að Saga Halldóru Briem, Kveðja frá annarri strönd væri í höfn. Ég hef sætt mig við að það taka tíma að sanna sig á nýjum vettvangi, en áður starfaði ég sem leikkona við Þjóðleikhúsið. En ég sætti mig ekki við að það taki mun lengri tíma fyrir „stelpur“ en „stráka“. Því læt ég óánægju mína í ljós núna í ár þegar mér finnst freklega framhjá mér gengið og ég tel að úthlutunarnefnd Launasjóðs rithöfunda hafi ekki gætt fyllstu sanngirni í störfum sínum. … Mér er að sjálfsögðu ljóst að það hljóta margvísleg sjónarmið að liggja til grundvallar við úthlutun starfslauna til rithöfunda. Verðleikamatið kann að vera flókið. Það þarf að skoða feril umsækjandans, listræna getu og kunnáttu hans til þess að ljúka þeim verkefnum sem hafist er handa við, það þarf að taka tillit til hinna ýmsu greina ritlistarinnar, sumir skrifa helst skáldsögur fyrir fullorðna, aðrir ljóð, leikrit, smásögur, örsögur, sögur og ævintýri fyrir börn, ævisögur, ferðasögur, fræðirit o.fl. Stundum er talað um karlabókmenntir, kvennabókmenntir, barnabókmenntir o.s.frv. Það er hægt að búa til margs konar viðmiðunarreglur og kvóta. Ein reglan snertir jafnrétti kynjanna. Ég vek athygli á því að af þeim leikritahöfundum sem fengu verk sín sett á svið stóru stofnanaleikhúsanna, Þjóðleikhússins og Leikfélags Reykjavíkur í Borgarleikhúsinu á því leikári sem nú er að líða hljóta allir styrk úr Launasjóði rithöfunda nema undirrituð. Höfundarnir eru … . Eina konan í þessum hópi, A, er sniðgengin við úthlutun starfslauna. (leturbr. kæranda.)

Í rökstuðningi sínum vísar A til 2. gr. jafnréttislaga sem kveður svo á að konum og körlum skuli með stjórnvaldsaðgerðum tryggðir jafnir möguleikar til atvinnu, launa og menntunar; til 5. gr. sem leggur þá skyldu á atvinnurekendur, í þessu tilviki ríkið, að vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði og til 6. gr. sem kveður á um að atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði m.a. hvað varðar laun, launatengd fríðindi og hvers konar aðra þóknun fyrir vinnu, ráðningu, setningu eða skipun í starf og vinnuaðstæður og vinnuskilyrði.

Síðar í greinargerðinni segir:

Allar nefndir á vegum hins opinbera hljóta að verða að taka tillit til jafnréttislaga í störfum sínum. Hlutfall kvenna sem fá úthlutað úr Launasjóði rithöfunda er afar lágt. Í efsta flokki með þriggja ára laun eru nú 4 karlar og 1 kona. 12 mánaða úthlutun hljóta 5 karlar og 4 konur og ég bendi á að af þeim sem hljóta 6 mánuði eru 34 karlar en aðeins 7 konur. Sú staðreynd að eina kvenkyns leikskáld leikársins 1993 - '94 hlýtur ekki starfslaun á meðan karlkyns leikskáldin öll fá þá umbun er í mínum augum gróf mismunun og óviðunandi út frá jafnréttissjónarmiði.

Í málinu liggur fyrir afstaða bæði formanns stjórnar listamannalauna og formanns úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda. Í bréfi formanns stjórnar listamannalauna dags. 1. júní 1994 er áhersla lögð á að stjórn listamannalauna geti ekki á grundvelli laga um listamannalaun talist atvinnurekandi í skilningi jafnréttislaga. Bent er á að ekki sé um eiginlegt vinnusamband að ræða milli starfslaunaþegans og stjórnarinnar. Hvorki sé gerður ráðningarsamningur við hann né hlíti hann verkstjórn og vinnuskipulagningu stjórnarinnar og stjórn listamannalauna hafi engar skyldur varðandi útvegun vinnuaðstöðu og verkfæra.

Í bréfinu segir síðan:

Rétt er að taka fram að úthlutunarnefndir Launasjóðs rithöfunda, Launasjóðs myndlistarmanna og Tónskáldasjóðs eru allar skipaðar til eins árs í senn samkvæmt tilnefningum hlutaðeigandi fagfélaga. Gefur þetta fyrirkomulag kost á mismunandi áherslum í störfum hverrar úthlutunarnefndar, þó innan marka 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin árlega endurnýjun úthlutunarnefnda ætti að sporna gegn stöðnun og stöðluðu mati á umsækjendum, en hópur þeirra er mjög mismunandi saman settur ár hvert. Úthlutunarnefndir verða því að hafa viðunandi svigrúm í störfum sínum og eru þær því sjálfráðar hvað varðar forsendur úthlutunar í hvert sinn.

Að lokum vísar formaður stjórnar til þeirrar meginreglu stjórnsýslulaga að aðili máls geti krafist rökstuðnings stjórnvalds fyrir ákvörðun hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Í 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga sé að finna undantekningu frá þessari meginreglu sem taki til styrkja á sviði lista, menningar og vísinda. Í greinargerð með lögunum sé undantekningarreglan skýrð svo að þar sem slíkar ákvarðanir byggi mjög á mati sé erfitt að rökstyðja þær með hlutlægum hætti. Í þessu máli sé fjallað um styrk til listamanns til að sinna listsköpun sinni og eigi því framangreind undantekningarregla við.

Í bréfi formanns úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda dags. 30. maí 1994 kemur fram að úthlutunarnefndin hafi reynt að ná fram sem hæfilegastri dreifingu milli bókmenntagreina. Lögin sem unnið er eftir geri ráð fyrir að ráðstöfunarfé sé ekki dreift of víða heldur séu veitt a.m.k. sex mánaða starfslaun og að hluti fjárins fari í starfslaun til lengri tíma, eitt eða þrjú ár. Þar sem féð hafi verið takmarkað og umsóknir margar hafi einungis verið hægt að veita um þriðjungi umsækjenda úrlausn. Þeir hafi verið valdir eftir bókmenntalegu mati úthlutunanefndar. Við athugun komi hins vegar í ljós að kynin hafi fengið úthlutun í réttu hlutfalli við umsóknir. Því er alfarið vísað á bug að A hafi ekki verið veitt starfslaun vegna þess að hún væri kona.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins dags. 22. apríl 1994 er tekið fram að þeir listamenn sem njóta starfslauna teljist ekki launþegar í almennum skilningi. Þeir séu sjálfráðir um störf sín á starfslaunatímanum og lúti ekki verkstjórn eða vinnuskipulagningu annarra en sjálfra sín. Starfslaunin séu því ekki laun sem byggi á ráðningar- eða vinnusamningi. Um sé að ræða styrk sem veittur sé listamönnum með sérstökum skilyrðum til að gera þeim kleift að einbeita sér að listsköpun sinni. Sambærileg afstaða kemur fram í bréfi Ríkisskattstjóra dags. 11. maí 1994 en þar segir að greiðslurnar séu skattskyldar en á móti heimilist til frádráttar rekstrarútgjöld samkvæmt almennum reglum. Greiðslurnar teljist því ekki laun í skattalegum skilningi og rithöfundar því ekki launamenn hjá launasjóðnum. Í skattarétti myndu umræddar greiðslur teljast framlag eða styrkur.

NIÐURSTAÐA

Tilgangur jafnréttislaga, 1. nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, er að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla á öllum sviðum. Sérstaklega skal bæta stöðu kvenna til að ná því markmiði. Enda þótt lögin taki til samfélagsins alls er rík áhersla lögð á að bæta þurfi stöðu kvenna á vinnumarkaði. Margvíslegar skyldur eru því lagðar á atvinnurekendur og stéttarfélög til að því markmiði laganna verði náð.

Fallast ber á þau rök kærðu að listamaður sem fær úthlutað starfslaunum úr Launasjóði rithöfunda eða öðrum þeim sjóðum sem heyra undir stjórn listamannalauna, teljist ekki launþegi í almennum skilningi og stjórnin eða viðkomandi úthlutunarnefnd því ekki vinnuveitandi. Þrátt fyrir það verður ekki horft fram hjá því að stjórn listamannalauna og úthlutunarnefnd úr Launasjóði rithöfunda eru nefndir á vegum hins opinbera og teljast því til stjórnvalda. Hvílir því á þeim sem öðrum stjórnvöldum sú skylda að vinna að jafnrétti kynjanna og virða ákvæði jafnréttislaga á þessu sviði sem öðrum, enda segir í 3. gr. jafnréttislaga að hvers kyns mismunun eftir kynferði sé óheimil. Kærunefnd jafnréttismála telur því að mál er varða úthlutun styrkja eins og þeirra sem hér um ræðir, geti heyrt undir nefndina.

Við túlkun jafnréttislaga ber að hafa í huga ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skv. 1. mgr. 21. gr. þeirra laga getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðun þegar hún var tilkynnt. Skv. 2. mgr. gildir framangreind regla ekki hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti, sé um að ræða einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum eða styrki á sviði lista, menningar og vísinda. Skv. 2. mgr. 19. gr. jafnréttislaga er atvinnurekendum, opinberum stofnunum, félagasamtökum og öðrum þeim sem upplýst geta um mál, skylt að veita kærunefnd jafnréttismála hvers konar upplýsingar er málið varðar. Sú skylda tekur því til nefnda á vegum hins opinbera. Hins vegar verður að telja að þau rök sem lögð eru til grundvallar 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga eigi jafnframt við um meðferð mála fyrir kærunefnd og að úthlutunarnefnd úr Launasjóði rithöfunda verði því ekki krafin skýringa eða rökstuðnings fyrir niðurstöðu sinni í einstökum málum. Horfa verði til lengra tímabils til að meta hvort konur séu almennt misrétti beittar við úthlutun starfslauna listamanna.

Með vísan til 1. gr. jafnréttislaga bendir kærunefnd á að nauðsynlegt er að markvisst verði unnið að því að fjölga konum meðal styrkþega til þess að jafnvægi milli kynja verði náð. Jafnt hlutfall milli umsækjenda og úthlutunar eftir kyni felur ekki sjálfkrafa í sér að skyldunni sé fullnægt.

Með vísan til þessa og eins og mál þetta er lagt fyrir kærunefnd, þ.e. kærð er ein einstök úthlutun, telur nefndin sér hvorki fært né heimilt að leggja mat á það hvort A hafi verið mismunað vegna kynferðis við úthlutun starfslauna úr Launasjóði rithöfunda árið 1994.

Ragnhildur Benediktsdóttir
Margrét Heinreksdóttir
Sigurður Tómas Magnússon