804/2019. Úrskurður frá 3. júlí 2019
Úrskurður
Hinn 3. júlí 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 804/2019 í máli ÚNU 18050016.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 17. maí 2018, kærði A lögmaður, f.h. Siðmenntar – félags siðrænna húmanista á Íslandi, ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 18. apríl 2018, um synjun beiðni um aðgang að netföngum þeirra sem hafa skráð sig í félagið hjá Þjóðskrá Íslands. Óskað var eftir fresti til að skila greinargerð með kærunni.Kærandi óskaði upphaflega aðgangs að netföngum félagsmanna með erindi, dags. 28. október 2016. Beiðninni var synjað þann 4. nóvember 2016 en sú ákvörðun var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 724/2018 frá 9. febrúar 2018 og lagt fyrir stofnunina að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar. Þjóðskrá gaf kæranda kost á að tjá sig skriflega um málið og tók nýja ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar sem barst kæranda með erindi, dags. 18. apríl 2018.
Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun er hlutverk Þjóðskrár Íslands rakið í lögum nr. 54/1962. Það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að safna netföngum einstaklinga til opinberra nota eða miðlunar til þriðja aðila og því sé ekki heimilt að veita upplýsingar um netföng sem einstaklingar hafa veitt í tengslum við beiðnir um breytingar í skráningum í þjóðskrá. Upplýsingagjöf um netfang einstaklinga þjóni þeim tilgangi að Þjóðskrá Íslands geti haft samband við viðkomandi ef upplýsingar vanti til að ljúka og staðfesta skráningu umsóknar. Félagatöl trú- og lífsskoðunarfélaga séu eingöngu haldin hjá viðkomandi félögum, sbr. lög nr. 108/1999, en ekki hjá Þjóðskrá og stofnunin afli ekki staðfestingar á því hvort einstaklingur hafi verið skráður eða afskráður hjá slíku félagi.
Næst er vikið að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga og kemur fram að upplýsingar um netföng einstaklinga birtist ekki opinberlega í þjóðskrá, ólíkt því sem gildi um nöfn og heimilisföng. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 704/2017 í þessu sambandi, þar sem fram komi m.a. að ekki sé hægt að líta svo á að upplýsingar sem gerðar hafa verið opinberar með lögmætum hætti falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þess að upplýsingar um netföng séu ekki opinberar upplýsingar sé það mat Þjóðskrár Íslands að ekki sé unnt að veita aðgang að netföngum sem einstaklingar noti í samskiptum sínum við stofnunina án þess að sérstakt samþykki þeirra komi til.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 25. maí 2018, var kæran kynnt Þjóðskrá Íslands og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þjóðskrá var jafnframt upplýst um að kærandi hygðist koma á framfæri frekari röksemdum fyrir kæru sinni. Þær bárust þann 14. júní 2018.Kærandi segir upplýsingar og utanumhald um fjölda einstaklinga sem skráðir eru í trú- eða lífsskoðunarfélög vera hjá Þjóðskrá Íslands. Félögin sendi upplýsingar þangað og haldið sé utan um breytingar einstaklinga á skráningu. Þjóðskrá sé eina stofnunin sem haldi utan um þessar upplýsingar og miðli þeim til félaganna sjálfra og annarra aðila á borð við Hagstofuna. Beiðni kæranda lúti eingöngu að því að fá send netföng þeirra einstaklinga sem séu skráðir í félagið hjá Þjóðskrá. Kærandi hyggist nýta netföngin til að senda út fréttabréf tvisvar á ári með rafrænum hætti. Netföngin verði ekki nýtt til annars og verði ekki til almennrar dreifingar á nokkurn hátt. Þeir sem skrái sig eða sendi inn breytingar til Þjóðskrár geri það upplýst og meðvitað um að skráningin verði nýtt t.d. til að sýna fram á breytingar á skráningum og vitandi að skráningin verði send viðkomandi trú- og lífsskoðunarfélagi til að halda utan um félagatal.
Kærandi telur að 9. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í málinu þar sem netföng séu ekki viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi persónuverndarlaga, en vísað er til laga nr. 77/2000 í því samhengi, sem nú eru fallin brott. Einstaklingar séu ekki upplýstir um það með hvaða hætti upplýsingar sem krafist er við skráningu verði nýttar og geti sá sem skráir sig með þeim hætti ekki búist við öðru en að trú- eða lífsskoðunarfélagið sem viðkomandi skráir sig í fái upplýsingarnar. Tilgangur skráningarinnar sé að upplýsa Þjóðskrá og viðkomandi trú- eða lífsskoðunarfélagið um að einstaklingurinn vilji lýsa því yfir að hann vilji ganga í það og að félagið geti haft samband við hann á grundvelli skráningarinnar.
Hvað varðar tilvísun Þjóðskrár til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 704/2017 telur kærandi málsatvik svo ólík að úrskurðurinn eigi ekki við. Kærandi sé skráð lífsskoðunarfélag og óski eingöngu eftir netföngum sinna félagsmanna. Stjórn kæranda hafi þá varúðarreglu að aðeins formaður og framkvæmdastjóri hafi aðgang að skrá um lista yfir skráða félaga. Félagsmenn geti afþakkað að fá póst ef þeir kjósi svo. Því næst er vikið að skilyrðum hinna brottföllnu laga nr. 77/2000 fyrir vinnslu persónuupplýsinga sem óþarft þykir að rekja frekar.
Umsögn Þjóðskrár Íslands barst með bréfi, dags. 6. júlí 2018. Þar kemur fram að eitt af meginhlutverkum stofnunarinnar sé að annast almannaskráningu, útgáfu vottorða og skilríkja, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1962. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laganna veiti Þjóðskrá upplýsingar um aðsetur manna og önnur atriði samkvæmt skrám sínum og gögnum eftir reglum sem ráðherra setur. Þjóðskráin sjálf, þ.e. almannaskráning, byggi á upplýsingum sem stofnuninni berist úr ýmsum áttum, bæði frá einstaklingum og opinberum aðilum. Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna byggist almannaskráning m.a. á sérstökum upplýsingum presta þjóðkirkjunnar, forstöðumanna eða presta skráðra trúfélaga, forstöðumanna skráðra lífsskoðunarfélaga, einstaklinga sem starfi í þeirra umboði um menn. Þá er vísað til þess að í 9. gr. laga nr. 108/1999 sé kveðið á um úrsögn úr trúfélagi, lífsskoðunarfélagi og þjóðkirkjunni. Sóknargjöld greiðist til hlutaðeigandi félags samkvæmt lögum nr. 91/1987 en Fjársýsla ríkisins annist skiptingu gjaldsins.
Í umsögn Þjóðskrár er næst vikið að hugtökunum „persónuupplýsingar“ og „vinnsla“ samkvæmt lögum nr. 77/2000, sem nú eru brottfallin, og færð fyrir því rök að miðlun upplýsinga um netfang falli undir gildissvið laganna. Þá er farið yfir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga og skýringar við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna. Tekið er fram að Þjóðskrá hafi ekki það hlutverk að safna netföngum einstaklinga til opinberra nota eða miðlunar til þriðja aðila. Þrátt fyrir að einn reitur eyðublaðs sé fyrir netfang umsækjanda haldi Þjóðskrá ekki sérstaklega utan um netföngin og þjóni upplýsingagjöf um netfang þeim tilgangi að Þjóðskrá geti haft samband við viðkomandi ef upplýsingar vanti og til þess að staðfesta umsókn eða breyta skráningu. Af þeim sökum telur stofnunin óheimilt að veita upplýsingar um netföng sem einstaklingar hafa veitt í tengslum við beiðnir um breytingar á skráningum sínum í þjóðskrá.
Þjóðskrá er ósammála fullyrðingum kæranda er lúta að því að afhending netfanga uppfylli skilyrði persónuverndarlaga. Sú staða geti verið uppi að einstaklingur sé skráður í tiltekið trúfélag eða lífsskoðunarfélag í þjóðskrá en ekki skráður sem félagsmaður hjá félaginu á sama tíma. Ekki sé hægt að ganga út frá því að einstaklingur sem tilkynni um breytta skráningu samþykki að Þjóðskrá áframsendi viðkomandi félagi netfang sem einstaklingurinn gaf upp á eyðublaði Þjóðskrár. Stofnunin áréttar að núverandi form eyðublaðsins hafi fyrst verið tekið til notkunar um mitt ár 2016. Í nóvember 2014 hafi verið tekið upp það verklag að ef tilkynning um breytta skráningu barst með rafrænum hætti hafi tilkynnandi sjálfkrafa fengið tölvupóst um að skráningu væri lokið. Fyrir þann tíma hafi þess ekki verið krafist að einstaklingur sem tilkynnti um breytt trúfélag eða lífsskoðunarfélag upplýsti um netfang sitt. Þar af leiðandi búi Þjóðskrá ekki yfir upplýsingum um netföng þeirra sem tilkynntu um breytta skráningu fyrir nóvember 2014. Ef stofnuninni yrði gert að afhenda umbeðinn lista myndi slíkt kalla á umtalsverða vinnu fyrir stofnunina þar sem skoða yrði hverja skráningu fyrir sig, hvort sem tilkynning sé á rafrænu formi eða pappír.
Þjóðskrá Íslands áréttar að stofnunin haldi ekki sérstaka skrá yfir netföngin þrátt fyrir að hafa upplýsingar um þau. Það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að halda utan um netföng og miðla þeim áfram. Netföng séu ekki opinberar upplýsingar sem stofnuninni beri að miðla áfram. Þjóðskrá telur sig heldur ekki geta orðið við beiðni úrskurðarnefndar um upplýsingamál um afrit þeirra gagna sem kæra lýtur að þar sem þau séu ekki aðgengileg án þeirrar vinnslu upplýsinga sem lýst er að framan.
Með bréfi, dags. 11. júlí 2018, var kæranda kynnt umsögn Þjóðskrár Íslands og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda. Meðferð málsins hefur tafist úr hófi vegna anna í störfum úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er lífsskoðunarfélag, sbr. lög um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög nr. 108/1999, til aðgangs að upplýsingum um netföng félagsmanna sinna í vörslum Þjóðskrár Íslands. Af hálfu Þjóðskrár hefur meðal annars komið fram að stofnunin haldi ekki sérstaka skrá yfir netföngin þó að þau sé að finna í gögnum í vörslum stofnunarinnar.Þessar röksemdir Þjóðskrár lúta einkum að því að umbeðnar upplýsingar séu ekki „fyrirliggjandi“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Af afmörkun ákvæðanna á upplýsingarétti almennings leiðir að almenningur á rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum í vörslum stjórnvalda. Í athugasemdum við fyrrnefnda ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þegar aðilum, sem falla undir gildissvið upplýsingalaga, berst beiðni um aðgang að upplýsingum beri þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt væri að vinna upp úr öðrum gögnum dugar því jafnan ekki að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber að taka afstöðu til þess hvort beiðandi eigi rétt til aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna, svo hann geti sjálfur tekið þær saman, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 738/2018.
Af gögnum málsins telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ljóst að Þjóðskrá Íslands hafi ekki í vörslum sínum skrá yfir netföng félagsmanna kæranda enda þótt jafnframt sé ljóst að stofnuninni sé með ýmsum aðgerðum kleift að vinna slíkt yfirlit úr fyrirliggjandi gögnum, þ.e. tilkynningum einstaklinga um breytta skráningu, bæði á rafrænu formi og pappírsformi. Samkvæmt framangreindu bar Þjóðskrá því að taka afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt á aðgangi að gögnunum sem hafa umbeðin netföng að geyma í stað þess að láta duga að vísa til þess að listi um þau væri ekki fyrirliggjandi. Í málum þar sem annmarki af þessu tagi veldur því að beiðni verður ekki talin hafa fengið efnislega meðferð á lægra stjórnsýslustigi hefur úrskurðarnefndin fellt ákvörðun úr gildi og vísað málinu aftur til nýrrar meðferðar hjá kærða. Eins og hér stendur á liggur hins vegar fyrir efnisleg afstaða Þjóðskrár til beiðni kæranda sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða.
2.
Hin kærða ákvörðun um synjun beiðni kæranda byggðist efnislega á því að óheimilt væri að veita honum aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga þar sem netföng teljist til upplýsinga um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt að líta svo á að upplýsingaréttur kæranda ráðist af III. kafla upplýsingalaga, þar sem beiðnin varðar upplýsingar um skráða félagsmenn kæranda, og verður því kannað hvort Þjóðskrá hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang.Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur m.a. fram að algengt sé að gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Tekið er fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. Aðgangur að gögnum verði aðeins takmarkaður ef talin sé hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verði að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Röksemdir Þjóðskrár fyrir þeirri niðurstöðu að um sé að ræða upplýsingar um einkamálefni einstaklinga fléttast saman við umfjöllun um hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum. Það sé ekki meðal hlutverka hennar að safna netföngum einstaklinga til opinberra nota eða miðlunar til þriðja aðila. Þá er niðurstaða Þjóðskrár byggð á því að netföng séu ekki „opinberar upplýsingar“ og vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 704/2017 í því sambandi. Loks er vísað til skilyrða laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að upplýsingaréttur almennings tekur samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga til allra fyrirliggjandi gagna hjá aðilum sem falla undir gildissvið laganna, með þeim takmörkunum sem þar er mælt fyrir um. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til „allrar starfsemi“ stjórnvalda. Það getur því ekki staðið í vegi fyrir aðgangi kæranda að gögnum að það sé ekki lögmælt hlutverk Þjóðskrár að safna þeim. Í málinu liggur fyrir að þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir að fá að kynna sér er að finna í fyrirliggjandi gögnum í vörslum Þjóðskrár, þ.e. tilkynningum einstaklinga um að vera skráðir sem félagsmenn í kæranda í þjóðskrá. Hvað varðar tilvísun Þjóðskrár til ákvæða laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga takmarka þau ekki upplýsingarétt almennings sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018.
Við mat á því hvort umbeðnar upplýsingar eru að efni til svo viðkvæmar að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fram að það sé ekki mat nefndarinnar að netföng einstaklinga teljist almennt til viðkvæmra upplýsinga um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt. Netföng eru eðli málsins samkvæmt upplýsingar sem einstaklingar birta öðrum og nota í samskiptum sínum, eins og hér háttar til í samskiptum við stjórnvöld. Netföng geta hins vegar talist til viðkvæmra upplýsinga þegar þau birtast í ákveðnu samhengi, t.d. þegar þau gefa til kynna hver einstaklingur sé, sem annars nyti nafnleyndar.
Eins og hér háttar til eru upplýsingar um netföng einstaklinga að finna á eyðublöðum sem þeir hafa sent til Þjóðskrár með ósk um að skrá sig í þjóðskrá sem félagsmann í kæranda. Á eyðublöðunum er því að finna upplýsingar um skráningu einstaklings í lífsskoðunarfélag, sem telst almennt til viðkvæmra upplýsinga um einkahagsmuni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 563/2014. Sömu sjónarmið eiga hins vegar ekki við um rétt kæranda til aðgangs að slíkum gögnum, þar sem um er að ræða einstaklinga sem óska þess að vera skráðir í félagið. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér eyðublöð Þjóðskrár og telur að þar komi ekki fram upplýsingar sem geti talist viðkvæmar þegar um er að ræða aðgang trúfélagsins eða lífsskoðunarfélagsins sjálfs sem um ræðir, þannig að ekki sé um að ræða hættu á að einkahagsmunir skaðist ef félaginu verði veittur aðgangur að þeim. Er það því mat nefndarinnar að hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að gögnunum vegi við þessar aðstæður þyngra en hagsmunir sem mæla með því að þeim sé haldið leyndum í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds verður lagt fyrir Þjóðskrá Íslands að veita kæranda, Siðmennt – félagi siðrænna húmanista á Íslandi, aðgang að skráningarbeiðnum þeirra einstaklinga sem skráðir eru í félagið.
Úrskurðarorð:
Þjóðskrá Íslands ber að veita kæranda, Siðmennt – félagi siðrænna húmanista á Íslandi, aðgang að beiðnum einstaklinga, sem skráðir eru í þjóðskrá sem félagsmenn í félaginu, um skráningu í það.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson