825/2019. Úrskurður frá 27. september 2019
Úrskurður
Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 825/2019 í máli ÚNU 18110011.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. nóvember 2018, kærðu A og B ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 31. október 2018, um synjun beiðni kærenda um aðgang að gögnum að hluta.Forsaga málsins er sú að kærendur hafa með nokkrum beiðnum óskað aðgangs að öllum gögnum sem varða borgaraþjónustumál sem utanríkisráðuneytið hefur til meðferðar. Ráðuneytið veitti kærendum aðgang að hluta gagna málsins með ákvörðun, dags. 9. apríl 2018, en synjaði þeim um aðgang að hluta gagnanna. Fjallað var um ágreining um rétt kærenda til aðgangs í þessum hluta málsins í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 759/2018. Með beiðnum kærenda, dags. 22. maí 2018 og 4. október 2018 var óskað eftir aðgangi að öllum gögnum sem varða málið og urðu til á tímabilinu frá 10. apríl 2018 til og með 31. október 2018. Utanríkisráðuneytið veitti kæranda aðgang að hluta umbeðinna gagna með hinni kærðu ákvörðun en þar kemur m.a. fram að höfð hafi verið hliðsjón af niðurstöðu úrskurðar í úrskurði nr. 759/2018. Um önnur gögn var vísað til þess að um upplýsingar um viðkvæma einkahagsmuni væri að ræða í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, vinnugögn í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og upplýsingar sem háðar væru þagnarskyldu nefndarmanna utanríkismálanefndar, sbr. 24. gr. þingskaparlaga nr. 55/1991.
Í kæru kemur fram að kærendur dragi í efa að þörf sé á því að leynd ríki um samskipti við stjórnvöld og stofnanir í löndum eins og Tyrklandi og Sýrlandi. Það sé í hæsta máta ótrúverðugt að það geti skaðað samskipti ríkjanna þótt erindi frá Íslandi til annarra ríkja verði afhent. Þá mótmæla kærendur því að það feli í sér gerð nýrra gagna þótt örstuttar skýringar á borð við „blaðamaður“, „stjórnsýslustofnun“ eða „mannúðarsamtök“ verði gefnar þar sem rétt þyki að afmá nöfn og aðrar viðkvæmar upplýsingar. Kærendur hafi engan áhuga á því að komast yfir persónuupplýsingar heldur sé markmið þeirra að fá greinilega mynd af því hvernig málinu hafi verið sinnt.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 16. nóvember 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að.Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dags. 12. júlí 2019, voru málsástæður og lagarök í hinni kærðu ákvörðun áréttaðar. Umsögninni fylgdu afrit umbeðinna gagna ásamt yfirliti um málsástæður ráðuneytisins hvað hvert gagn varðar. Umsögnin var kynnt kærendum með erindi, dags. 19. júlí 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kærendum.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kærenda til aðgangs að öllum gögnum sem urðu til við meðferð utanríkisráðuneytisins á máli C á grundvelli 3. mgr. 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands frá 10. apríl 2018 til og með 31. október 2018. Utanríkisráðuneytið afgreiddi beiðnina á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og veitti kærendum aðgang að hluta umbeðinna gagna. Ráðuneytið synjaði kærendum hins vegar um aðgang að öðrum gögnum málsins, ýmist með vísan til 5. tölul. 6. gr., 9. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eða 24. gr. þingskaparlaga nr. 55/1991.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á, líkt og í úrskurði nr. 759/2018, að um upplýsingarétt kærenda fari samkvæmt III. kafla upplýsingalaga þar sem fjallað er um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan, með vísan til fjölskyldutengsla kærenda við C. Verður því litið svo á að synjun ráðuneytisins byggist á ákvæðum 1.-2. tölul. 2. mgr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga auk ákvæðis 24. þingskaparlaga, sbr. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins gildir rétturinn ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. upplýsingalaga og um gögn sem leynt eiga að fara á grundvelli 10. gr. Þá kemur fram í 3. mgr. ákvæðisins að heimilt sé að takmarka aðgang ef umbeðin gögn hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir beiðanda.
Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur m.a. fram að algengt sé að gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Tekið er fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. Aðgangur að gögnum verði aðeins takmarkaður ef talin sé hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verði að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Umbeðin gögn eru í alls 45 tölusettum liðum auk yfirlits um „tímalínu, tengiliði og gagnlega tengla“, sem er merkt nr. 0. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að margir töluliðanna hafa að geyma sömu skjölin, þar sem þau koma fyrir í ólíku samhengi. Með hinni kærðu ákvörðun fengu kærendur ótakmarkaðan aðgang að skjölum nr. 5-10, 13-19, 21, 29-31, 34 og 36-39. Kærendur fengu aðgang að hluta skjala nr. 20, 23, 24, 25, 33, 35, 40, 41, 42, 43, 44 og 45 en algengast er að strikað hafi verið út úr skjölunum upplýsingar um nöfn, netföng og símanúmer einstaklinga sem þar koma fyrir á grundvelli 9. og/eða 10. gr., sbr. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Loks var kærendum alfarið synjað um aðgang að skjölum nr. 1, 2, 3, 4, 11, 12, 22, 26, 27, 28, 32 og 39 á grundvelli 9. og/eða 10. gr., sbr. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og aðgangi að skjali merktu 0 á grundvelli þess að um sé að ræða vinnugagn, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna.
2.
Skjöl undir töluliðum nr. 1-4, 11, 22, 26, 27 og 32 varða öll samskipti starfsfólks utanríkisþjónustu Íslands við fulltrúa tyrkneskra stjórnvalda, starfsfólk ræðisskrifstofu og að hluta samskipti nafngreindra ríkisborgara Tyrklands. Skjal nr. 12 er stutt samantekt þar sem hluta samskiptanna er lýst. Skjöl nr. 28 og 39 varða samskipti við erlent ríki þar sem er að finna upplýsingar um samskipti þess við tyrknesk stjórnvöld. Eins og áður greinir var kærendum synjað um aðgang að skjölunum í heild sinni á grundvelli 9. og/eða 10. gr. upplýsingalaga.Í úrskurði nr. 759/2018 leit úrskurðarnefndin til þess að í Tyrklandi ríkir afar ótryggt stjórnmálaástand. Minnstu grunsemdir, rökstuddar eður ei, um að tilteknir borgarar ríkjanna vinni að hagsmunum andstæðinga stjórnvalda geta vakið viðbrögð á borð við varðhald, fangelsisdóma og aðrar neikvæðar afleiðingar fyrir viðkomandi einstaklinga. Líkt og í því máli eiga viðkomandi einstaklingar sem fyrir koma í umbeðnum gögnum, einkum skjölum undir töluliðum 1-4, tvímælalaust hagsmuni af því að nöfn þeirra verði ekki sett í samhengi við málið. Úrskurðarnefndin fellst því á að hluti umbeðinna gagna hafi að geyma viðkvæmar upplýsingar um einkahagsmuni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr., upplýsingalaga.
Í úrskurði nr. 759/2018 fjallaði úrskurðarnefndin einnig almennt um 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og tók m.a. fram að það eigi við um samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Tekið er fram að þeir hagsmunir sem hér sé verið að vernda séu tvenns konar. Annars vegar sé verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu Íslendinga. Hins vegar sé verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að undanþiggja samskipti sem fari fram á þeim vettvangi frá aðgangi almennings á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi m.a. tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast rata á almannavitorð, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist.
Eins og hér stendur á telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að utanríkisráðuneytinu hafi verið heimilt að beita takmörkunarheimild 2. mgr. 14. gr., sbr. 2. tölul. 10. gr., upplýsingalaga um framangreind gögn. Niðurstaðan byggist líkt og í úrskurði nr. 759/2018 á því að um er að ræða samskipti um viðkvæm málefni í gegnum samskiptaleiðir sem úrskurðarnefndin fellst á með utanríkisráðuneytinu að raunveruleg hætta sé á að lokist til frambúðar ef tyrknesk stjórnvöld verða þess vör að upplýsingar þaðan komist á almannavitorð.
Í tilefni af þeim röksemdum kærenda að unnt sé að skipta út upplýsingum í umbeðnum gögnum fyrir almennari upplýsingar til að vernda þá hagsmuni sem 9. og 10. gr. upplýsingalaga er ætlað að vernda tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að nefndin hefur ekki valdheimildir til að gera utanríkisráðuneytinu skylt að framkvæma slíkar breytingar á gögnum áður en þau eru afhent almenningi. Þá myndu slíkar breytingar ekki koma í veg fyrir að hagsmunirnir færu forgörðum með sama hætti og lýst var í úrskurði nr. 759/2018.
3.
Hvað varðar skjöl sem kærendum var veittur aðgangur að með útstrikunum er um þrjá meginflokka að ræða. Í fyrsta lagi eru á meðal umbeðinna gagna erindi almennra borgara til stjórnvalda um mál C, en kærendur fengu afrit af erindunum þannig að upplýsingar um nöfn, netföng og símanúmer viðkomandi einstaklinga voru afmáðar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þegar einstaklingar senda erindi til stjórnvalda geta þeir almennt ekki átt von á því að trúnaður ríki um efni þeirra en 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga mælir fyrir um undantekningu frá þeirri meginreglu. Gert er ráð fyrir að hagsmunir þess sem óskar aðgangs að slíkum upplýsingum séu vegnir gegn hagsmunum þriðja aðila af því að þær fari leynt. Í þessu tilviki er annars vegar um að ræða erindi sem eru nokkuð almenns eðlis, þar sem íslenskir og erlendir einstaklingar óska upplýsinga og lýsa yfir áhyggjum af stöðu mála á átakasvæðum í Sýrlandi (skjöl undir töluliðum 20, 33, 42), en hins vegar eru erindi þar sem einstaklingar ræða m.a. fyrirætlanir um að hefja leit að C á svæðunum (skjöl undir töluliðum 23, 24, 25, 40, 43 og 45). Í sumum tilvikum er sérstaklega tekið fram að kærendur hafi verið upplýstir um erindin og í öðrum er um að ræða málefni sem einstaklingarnir hafa tjáð sig um á opinberum vettvangi. Að mati úrskurðarnefndarinnar vega hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að upplýsingunum í öllum tilvikum þyngra en hagsmunir einstaklinganna af því að nöfn þeirra fari leynt, einkum með hliðsjón af því að síðarnefndu hagsmunirnir eru óverulegir eða engir.Í öðru lagi hafa verið afmáðar upplýsingar um nöfn opinberra starfsmanna á Íslandi (skjal undir tölulið 23), eiginnafn einstaklings sem tengist sendiráði Bandaríkjanna hér á landi (skjal undir tölulið 24) og starfsmanna Evrópuráðsins (skjal undir tölulið 45). Utanríkisráðuneytið hefur ekki gert grein fyrir því hvernig þessar upplýsingar geta talist viðkvæmar. Að mati úrskurðarnefndarinnar vega hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að þeim þyngra en hagsmunir þeirra einstaklinga sem um ræðir, einkum með hliðsjón af því að þeir síðarnefndu eru óverulegir eða engir. Þykja því ekki vera til staðar ástæður sem mæla með því að upplýsingarnar fari leynt á grundvelli 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr., upplýsingalaga.
Í þriðja lagi hafa verið afmáðar tilvísanir til tiltekinna alþjóðasamtaka í skjölum nr. 35 og 44. Í úrskurði nr. 759/2018 komst úrskurðarnefndin m.a. að þeirri niðurstöðu að upplýsingar um samskipti við Alþjóðaráð Rauða krossins væru þess eðlis að engin hætta væri á tjóni af því að kærendum verði veittur aðgangur að þeim, þar sem ekki kæmu fram nokkrar viðbótarupplýsingar um atvik málsins. Sömu sjónarmið eiga við hér en einnig er bent á að í báðum tilvikum er um að ræða frásagnir af beinum samskiptum við kærendur. Því er ekki fallist á það með utanríkisráðuneytinu að heimilt hafi verið að strika upplýsingarnar út á grundvelli 2. mgr. 14. gr., sbr. 2. tölul. 10. gr., upplýsingalaga.
Framangreind sjónarmið eiga ekki við um eitt þeirra gagna sem flokkað er undir tölulið 20, en um er að ræða minnisblað til utanríkismálanefndar Alþingis, dags. 8. júní 2018, og heldur ekki um gagn undir tölulið nr. 41, en þar er að finna upplýsingar um samskipti utanríkisþjónustunnar við nafngreindan tyrkneskan embættismann. Hvað síðarnefnda gagnið varðar er ákvörðun utanríkisráðuneytisins um aðgang kæranda að hluta staðfest með vísan til 2. mgr. 14., sbr. 2. tölul. 10. gr., upplýsingalaga og þeirra sjónarmiða sem áður voru rakin um skjöl undir töluliðum 1-4, 11, 22, 26, 27 og 32.
Um minnisblað utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar Alþingis, dags. 8. júní 2018, vísar ráðuneytið til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 24. gr. þingskaparlaga nr. 55/1991. Samkvæmt ákvæðinu eru nefndarmenn utanríkismálanefndar bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef formaður eða ráðherra kveður svo á. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þetta ákvæði geti ekki takmarkað upplýsingaskyldu ráðuneytisins samkvæmt upplýsingalögum, heldur aðeins haft áhrif á nefndarmenn utanríkismálanefndar. Um rétt kærenda til aðgangs að minnisblaðinu fer því eftir ákvæðum upplýsingalaga. Ekki verður séð að takmörkunarákvæði 2.-3. mgr. 14. gr., sbr. 6.-10. gr., upplýsingalaga eigi við um skjalið. Er þar aðeins að finna tiltölulega almenna lýsingu á stöðu málsins á þeim tímapunkti sem það var útbúið en af öðrum gögnum málsins er ljóst að kærendum er kunnugt um allt sem þar kemur fram.
4.
Loks hefur utanríkisráðuneytið vísað til þess að skjal undir tölulið 0 teljist vinnugagn. Um er að ræða yfirlitsskjal sem ber yfirskriftina „Tímalína, tengiliðir og gagnlegir tenglar“. Í 1. málslið 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar, sem falla undir lögin skv. 2. og 3. gr., hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna ef þau hafi verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athugasemdum um 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir orðrétt:„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar eru þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir skjalið með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Ekkert liggur fyrir í málinu sem gefur annað til kynna en að það hafi verið útbúið til eigin nota ráðuneytisins til undirbúnings lykta borgaraþjónustumálsins sem það tilheyrir. Þá gefur ekkert til kynna að það hafi verið afhent öðrum. Úrskurðarnefndin telur því að gagnið uppfylli skilyrði þess að teljast vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga og því sé almennt heimilt að takmarka aðgang að skjölum af þessari gerð á grundvelli 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Hins vegar leiðir af ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að vinnugögn beri að afhenda ef þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram. Af lestri skjalsins verður ekki annað séð en að þar komi ýmislegt fram um atvik borgaraþjónustumálsins sem ekki er að finna í öðrum gögnum þess, hvorki meðal umbeðinna gagna í máli þessu né gagna málsins sem lyktaði með úrskurði nr. 759/2018. Þá er jafnframt ljóst að hluti þeirra upplýsinga sem er að finna í skjalinu stafar frá kærendum sjálfum eða aðilum þeim tengdum. Í þessu sambandi er athygli vakin á því að almennt er heimilt að veita aðgang að vinnugögnum á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi. Ljóst er að kærendur geta haft mikla hagsmuni af því að fá aðgang að skjalinu, enda eru gagnabeiðnir þeirra fyrst og fremst studdar þeim rökum að þeir vilji fá greinilega mynd af því hvernig borgaraþjónustumálinu hefur verið sinnt. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur hins vegar ekki forsendur til að taka afstöðu til þess fyrst á kærustigi hvaða upplýsingar í skjalinu sé óhætt að afhenda kærendum. Verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað þetta varðar og leggja fyrir utanríkisráðuneytið að taka beiðni kærenda til nýrrar meðferðar, þar sem m.a. tekið verði tillit til framangreindra sjónarmiða um eðli vinnugagna.
5.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að staðfesta hina kærðu ákvörðun að hluta en fella hana úr gildi og leggja fyrir utanríkisráðuneytið að veita kærendum aðgang að hluta umbeðinna gagna eins og nánar greinir í úrskurðarorði. Loks er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir utanríkisráðuneytið að taka beiðni kærenda til nýrrar meðferðar hvað eitt umbeðinna gagna varðar.Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu ber að veita kærendum, A og B, aðgang að fylgiskjölum nr. 20, 23, 24, 25, 33, 35, 40, 42, 43, 44 og 45 við umsögn ráðuneytisins, dags. 12. júlí 2019, án útstrikana.Ákvörðun ráðuneytisins um synjun beiðni kærenda um aðgang að fylgiskjali nr. 0 er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hin kærða ákvörðun er að öðru leyti staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson