Frumvörp vegna stofnunar millidómstigs samþykkt í ríkisstjórn

Ólöf Nordal innanríkisráðherra kynnti í ríkisstjórn í gær frumvarp til nýrra laga um dómstóla og frumvarp um breytingu á lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála þar sem gert er ráð fyrir stofnun millidómstigs sem nefnt yrði Landsréttur. Ríkisstjórnin samþykkti tillögu innanríkisráðherra um að frumvörpin verði send þingflokkum stjórnarflokkanna til afgreiðslu.

Með frumvarpi til laga um dómstóla er annars vegar lagður grundvöllur að stofnun millidómstigs hér á landi þannig að dómstigin verði þrjú, þ. e. héraðsdómstólar, Landsréttur og Hæstiréttur, en hins vegar gerðar verulegar breytingar á stjórnsýslu dómstólanna með þeim hætti að sameiginleg stjórnsýsla allra þriggja dómstiga er færð undir nýja stofnun á vegum dómstólanna. Með frumvarpi til laga um breytingu á lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála eru lagðar til viðamiklar breytingar á meðferð mála fyrir dómi sem leiða af stofnun millidómstigs.

Meginmarkmið þessara grundvallarbreytinga á dómstólaskipaninni er í fyrsta lagi að meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu verði fylgt á áfrýjunarstigi bæði í einkamálum og sakamálum. Þannig verði komið til móts við alþjóðlegar kröfur um milliliðalausa sönnunarfærslu á áfrýjunarstigi en Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið að milliliðalaus sönnunarfærsla sé liður í réttlátri málsmeðferð samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er markmið frumvarpanna í öðru lagi það að létta álagi af Hæstarétti Íslands og gera honum betur fært að sinna hlutverki sínu sem fordæmisgefandi dómstóll. Loks er það markmið frumvarpanna að stuðla að vandaðri málsmeðferð í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði.

Nýr áfrýjunardómstóll

Viðamestu breytingarnar sem frumvörpin hafa í för með sér eru eftirfarandi:

• Stofnaður verði nýr áfrýjunardómstóll, Landsréttur, sem skipað verði á milli héraðsdómstólanna og Hæstaréttar Íslands sem verður eftir sem áður æðsti dómstóll þjóðarinnar. Lagt er til að 15 dómarar eigi sæti við Landsrétt og að þrír dómarar taki þátt að meginstefnu til þátt í meðferð hvers máls. Samhliða stofnun Landsréttar er ráðgert að dómurum við Hæstarétt Íslands fækki úr níu í sjö og að fimm dómarar taki hverju sinni þátt í meðferð máls, þó þannig að heimild verði til að skipa dóm sjö dómurum í undantekningartilvikum.

• Lagt er til að dómurum í héraði verði fjölgað úr 38 í 42. Sú tillaga kemur þó ekki til af stofnun millidómsstig eingöngu heldur er hún sett fram til að bregðast við nýlegum úrskurði kjararáðs um laun og starfskjör dómara frá 17. desember 2015 sem óhjákvæmilega kallar á fjölgun héraðsdómara. Með þessari fjölgun er tryggt að ekki þurfi að koma til setningar í embætti dómara vegna forfalla eða leyfa, nema í undantekningartilvikum.

• Lagðar eru til grundvallarbreytingar á stjórnsýslukerfi dómstólanna. Þannig er lagt til að dómstólaráð verði lagt niður en í stað þess verði sett á fót sérstök stjórnsýslustofnun innan dómskerfisins, er beri heitið dómstólasýslan, sem hafi það hlutverk að annast og vera í fyrirsvari fyrir sameiginlega stjórnsýslu dómstólanna allra.

• Lagt til að heimild dómara til að gegna aukastörfum verði þrengd þannig að dómara verði að meginstefnu til óheimilt að taka að sér stjórnsýslustörf í þágu hins opinbera.

• Lagt er til að lögfest verði ákvæði sem tryggja að kynjahlutfall í nefnd um dómarastörf og dómnefnd um hæfni umsækjenda um embætti dómara verði sem jafnast.

• Gert er ráð fyrir breyttu fyrirkomulagi við setningu í embætti dómara vegna leyfa og forfalla dómara á öllum dómstigum. Þannig er lagt til að framvegis verði ekki sett í embætti dómara nema í undantekningartilvikum og þá fyrst og fremst þegar hætta er á að dómstóll verði óstarfhæfur vegna forfalla fleiri en eins dómara.

• Í frumvarpinu er að finna heildstæð lagaákvæði um sérfróða meðdómsmenn, þar á meðal um skipun þeirra, hæfi og kvaðningu, og er það nýmæli í íslenskum lögum. Með ákvæðunum er m.a. komið til móts við athugasemdir ríkjahóps Evrópuráðsins um aðgerðir gegn spillingu (GRECO) við fyrirkomulag á vali sérfróðra meðdómsmanna á Íslandi.

• Lagt er til að unnt verði að endurskoða öll atriði héraðsdóms fyrir Landsrétti, bæði í einkamálum og sakamálum, með þeim almennu takmörkunum sem eru á málskotsheimildum og þeim almennu takmörkunum sem hér eftir sem hingað til leiða af meginreglum réttarfars. Þá er lagt til að heimilt verði að kalla til sérfróða meðdómsmenn bæði í héraði og fyrir Landsrétti.

• Í frumvarpinu er lagt til að til að allar skýrslutökur í héraði verði teknar upp í hljóði og mynd til þess að unnt sé að spila upptökurnar við aðalmeðferð fyrir Landsrétti ef þess gerist þörf við endurskoðun sönnunarmats. Sönnunarfærslu fyrir Landsrétti verði hagað þannig að mögulegt verði að leiða ný vitni við aðalmeðferð og sömuleiðis að taka viðbótarskýrslur af þeim sem gáfu skýrslu fyrir héraðsdómi. Með þessu er komið til móts við alþjóðlegar kröfur um milliliðalausa sönnunarfærslu á áfrýjunarstigi.

• Áfrýjun á dómum Landsréttar til Hæstaréttar verði í öllum tilvikum háð leyfi Hæstaréttar, bæði í einkamálum og sakamálum. Settar eru fram viðmiðanir sem Hæstiréttur skal líta til við ákvörðun um áfrýjunarleyfi. Tiltölulega þröng heimild verði til að áfrýja héraðsdómi í einkamáli beint til Hæstaréttar ef þörf er á skjótri niðurstöðu í máli og að uppfylltum fleiri skilyrðum, m.a. að ekki sé ágreiningur um mat á sönnunargildi munnlegs framburðar.

Víðtækt samráð

Ráðuneytið hafði víðtækt samráð við samningu frumvarpsins. Nefnd um millidómstig, sem innanríkisráðherra skipaði sumarið 2013, skilaði fyrstu drögum að lagafrumvörpum vegna stofnunar millidómstigs í mars 2015. Efni þessara frumvarpa er byggt á þeim frumvarpsdrögum svo og ýmsum athugasemdum sem borist hafa um þau. Við endanlega gerð frumvarpanna var auk þess haft náið samráð við rýnihóp, skipuðum fulltrúum Hæstaréttar Íslands, dómstólaráðs, Dómarafélags Íslands, Lögmannafélags Íslands og ríkissaksóknara. Að lokum voru frumvörpin kynnt á heimasíðu innanríkisráðuneytisins auk þess sem þau voru send öllum fagfélögum lögfræðinga o.fl. sérstaklega til umsagnar. Umsagnir bárust frá Ákærendafélagi Íslands, dómstólaráði, Félagi löglærðra aðstoðarmanna dómara, Lögmannafélagi Íslands, Lögreglustjórafélagi Íslands og réttarfarsnefnd. Í umsögnunum var almennt lýst ánægju með frumvörpin en af hálfu dómstólaráðs og Félags löglærða aðstoðarmanna dómara að auki gerðar minniháttar athugasemdar við nokkur ákvæði þess.

Verði frumvarp til laga um dómstóla óbreytt að lögum er áætlað að útgjöld ríkissjóðs aukist um 506 m.kr. á ársgrundvelli frá fjárlögum 2016. Þá fellur til 76 m.kr. stofnkostnaður. Heildarkostnaðaráhrif millidómstigs eru metin á 596 m.kr. Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs umfram gildandi fjárlög 2016 muni aukast um 76 m.kr. árið 2017, 560 m.kr. árið 2018, 533 m.kr. árið 2019, 506 m.kr. árið 2020 og 506 m.kr. árið 2021.

Við þetta bætist kostnaður vegna frumvarps til laga um breytingu á lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála. Verði það óbreytt að lögum er áætlað að útgjöld ríkissjóðs aukist um 109,7 m.kr. á ársgrundvelli frá fjárlögum 2016, árin 2018-2021. Þá er áætlað að til falli 28,1 m.kr. stofnkostnaður árið 2017.