A-507/2013. Úrskurður frá 20. nóvember 2013

Úrskurður

Hinn 20. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-507/2013 í máli ÚNU 13030008.

Kæra

Þann 21. febrúar 2013, kærði [A], f.h. L hf., til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni, dags. 21. janúar 2013, um að fá afrit af „viðeigandi hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika þar sem rætt er um málefni L hf. á tímabilinu frá 1. janúar 2010 til dagsetningar bréfs þessa“. Þá kom jafnframt fram að hefði ekki verið rætt um málefni félagsins á fundum nefndarinnar væri óskað yfirlýsingar þess efnis.

Í kærunni segir að það sé meginregla í íslenskum rétti að aðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda sem varði þá sjálfa. Meginreglan komi m.a. fram í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 2.-4. mgr. 14. gr. komi fram tilteknar afmarkaðar undanþágur frá meginreglunni, sem skýra beri þröngt. Ekki séu skilyrði til þess að synja um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 3. tl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Engir „mikilvægir almannahagsmunir“ krefjist þess að takmarka aðgang félagsins að gögnum um það sjálft.

Þá segir að umbeðnar fundargerðir samráðsnefndar séu ekki í eðli sínu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga. Í samkomulagi um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað segi að um vettvang til upplýsingaskipta og ráðgjafar sé að ræða, en ekki séu teknar ákvarðanir um aðgerðir. Þar segi einnig að samkomulagið hafi hvorki áhrif á ábyrgð aðila á málaflokkum sínum né komi í veg fyrir ákvarðanir aðila á sínum sviðum. Þá séu takmarkanir á upplýsingagjöf innan hópsins vegna þagnarskylduákvæða í lögum. Gögnin séu því ekki útbúin til „eigin nota“ stjórnvalds við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Um sé að ræða frásögn af fundum og slíkt geti ekki talist vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í þessu samhengi er vísað í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-169/2004 og A-195/2004. Þá segir að jafnvel þótt gögnin teldust vinnugögn, sbr. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, bæri að afhenda þau vegna þess að umfjöllun um Lýsingu í umræddum fundargerðum feli í sér upplýsingar um atvik sem ekki komi annars staðar fram, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6924/2012. 

Allar forsendur séu til afhendingar umbeðinna gagna á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, enda standi engar lagareglur, s.s. um þagnarskyldu, því í vegi að félagið fái upplýsingar um eigin málefni. Sambærilegar upplýsingar hafi verið afhentar öðru fjármálafyrirtæki, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-460/2012. Jafnræðisregla stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar kalli á að sambærileg tilvik séu meðhöndluð með sama hætti. Þá sé ljóst að ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort að veita ætti aukinn aðgang þrátt fyrir lagaskyldu þess efnis, sbr. 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var send fjármála- og efnahagsráðuneytinu til umsagnar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. mars 2013.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins barst með bréfi, dags. 16. apríl 2013. Þar kemur fram ráðuneytið hafi til rökstuðnings ákvörðunarinnar m.a. vísað til 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram komi að réttur lögaðila til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna eins og þau séu skilgreind í 8. gr. laganna. Í 1. mgr. 8. gr. komi fram að vinnugögn séu þau gögn sem stjórnvald hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau hins vegar ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í 2. tl. 2. mgr. 8. gr. laganna sé kveðið á um að gögn sem unnin séu af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafi sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki teljist til vinnugagna sem undanþegin séu upplýsingarétti.

Ráðuneytið telur að fullnægt sé þeim skilyrðum sem leiða megi af 1. mgr. 8. gr. laganna.  Þá sé það mat ráðuneytisins að ekkert þeirra undanþáguákvæða sem tilgreind séu í 3. mgr. 8. gr. eigi við í umræddu máli. Að auki telur ráðuneytið að 3. tl. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að því er varði gögn um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins, standi í vegi fyrir því að ráðuneytinu sé tækt að afhenda umbeðin gögn.

Að lokum er tekið fram, varðandi þá málsástæðu kæranda að ráðuneytinu beri að afhenda þau gögn sem óskað er aðgangs að með vísan til þeirrar meginreglu í íslenskum rétti að veita skuli aðgang að gögnum í vörslu stjórnvalds sem varða aðila sjálfan, að stjórnvöldum beri ekki að verða við slíkri beiðni þegar um sé að ræða vinnugögn, sbr. 1. tl. 2. mgr. 14. gr. upplýsinglaga nr. 140/2012.

Með umsögninni fylgdu umbeðin gögn sem vörðuðu beiðni L. Ráðuneytið hafði þó afmáð upplýsingar úr fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika sem ekki varða umrædda beiðni. Þess var farið á leit við úrskurðarnefndina að hún féllist á að gögnin væru afhent nefndinni með þessum hætti.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 17. apríl 2013. Svar hans barst með bréfi, dags. 7. maí 2013. Þar eru áréttuð þau sjónarmið sem fram koma í kæru. Þá segir m.a. að ráðuneytið geti ekki byggt synjun á 3. tl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 án þess að tilgreina í hverju hinir mikilvægu almannahagsmunir felist og hvernig það geti skaðað „mikilvæga fjárhagslega hagsmuni ríkisins“ að afhenda félaginu á þessum tímapunkti gögn um það sjálft. Félagið sé ekki kerfislega mikilvægt fjármálafyrirtæki og hafi t.a.m. ekki heimild til að veita innlánum viðtöku. Þannig sé ljóst, og því hafi ekki verið mótmælt, að veiting upplýsinganna geti ekki skaðað fjármálastöðugleika á Íslandi. Þá er vísað til fordæma fyrir afhendingu fundargerða umræddrar samráðsnefndar, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-460/2012. Ráðuneytið hafi ekki fært nein rök gegn því að afhenda megi umrædd gögn á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga, en ráðuneytinu beri lagaskylda til þess skv. þeirri lagagrein.

Þá hvatti kærandi úrskurðarnefnd um upplýsingamál til að afla frumgagna frá ráðuneytinu, en fallast ekki á takmarkaða eða sérvalda afhendingu gagna.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. 

Niðurstaða

1. 

Kæra málsins lýtur að synjun um aðgang að þeim hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað er um málefni L hf., á tímabilinu frá 1. janúar 2010 til 21. janúar 2013. Um tilurð og starfsemi nefndar um fjármálastöðugleika vísast til umfjöllunar þar að lútandi í fyrri úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-460/2012.

Í þeim fundargerðum sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni hafa upplýsingar, sem ekki varða málefni Lýsingar hf., verið afmáðar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt að minna á skyldu stjórnvalda til þess að láta úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að, sbr. nánar 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hver og ein fundargerð er gagn í þessum skilningi og er stjórnvaldi því skylt að afhenda úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit fundargerðar í heild sinni óski nefndin þess. Vísast í þessu sambandi til fyrrnefnds úrskurðar nefndarinnar í máli nr. A-460/2012. Hvað sem þessu líður telur nefndin að málið teljist nægilega vel upplýst til að lagður verði á það réttur og lögmætur úrskurður. 

2.

Þau gögn sem málið varðar eru í fyrsta lagi fundargerð, dags. 18. febrúar 2010. Þar kemur fram hverjir sátu fundinn, rædd hafi verið líkleg áhrif þess að Hæstiréttur sættist á flýtimeðferð í máli fyrirtækisins og hvað áhættustýring fyrirtækisins teldi sig geta þurft að afskrifa miðað við tiltekna vexti. Í öðru lagi fundargerð, dags. 4. mars 2010. Þar kemur fram hverjir sátu fundinn og að fjallað hafi verið um málefni annarra fyrirtækja. Í þriðja lagi fundargerð, dags. 27. maí 2010. Þar kemur fram hvernig sátu fundinn, greint hafi verið frá fyrirhuguðum málflutningi í Hæstarétti og dreift yfirliti yfir hugsanleg áhrif á starfsemi fjármálafyrirtækja. Í fjórða lagi fundargerð, dags. 31. maí 2010. Fram kemur hverjir sátu fundinn og að gestur fundarins hafi reifað þrjú mál sem voru rekin fyrir Hæstarétti. Í fimmta lagi fundargerð, dags. 23. júní 2010. Fram kemur hverjir sátu fundinn og að m.a. hafi verið rætt um fund sem fjármálaráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra hafi átt með SFF o.fl. hinn 22. júní. Í sjötta lagi fundargerð, dags. 11. júlí 2010. Fram kemur hverjir sátu fundinn og að m.a. hafi verið rætt um þá stöðu sem stjórnvöld voru í. Í sjöunda lagi fundargerð, dags. 27. júlí 2010. Fram kemur hverjir sátu fundinn og að rædd hafi verið líkleg niðurstaða Hæstaréttar.

3.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að skylt sé, verði þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum hafi þau að geyma upplýsingar um hann. Í athugasemdum við þessa grein, í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012, segir að sú regla sem fram komi í greininni byggist á þeirri óskráðu meginreglu íslensks réttar að einstaklingar og lögaðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda sem varði þá sérstaklega enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Í 1. mgr. sé upplýsingarétturinn skilgreindur á svipaðan hátt og skv. 5. gr. gildandi laga en því bætt við að skjöl eða önnur gögn sem óskað sé aðgangs að skuli hafa að geyma upplýsingar um aðila sjálfan. 

Í 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að aðgangur aðila að skjölum og öðrum gögnum, sem hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan, eigi m.a. ekki við um þau gögn sem talin séu upp í 6. gr. Af 5. tölul. 6. gr. leiðir að réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. laganna.

Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er hugtakið vinnugögn skilgreint. Þar segir að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Jafnframt segir að hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

Í 2. og 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. er vikið að nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki. Í 2. tölul. ákvæðisins er tekið sérstaklega fram að gögn sem unnin séu af slíkum nefndum eða hópum geti talist til vinnugagna, enda sé skilyrðum 1. mgr. 8. gr. að öðru leyti uppfyllt. Í 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. er jafnframt sérstaklega tekið fram að gögn sem send séu milli aðila skv. 2. tölul. og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti geti einnig talist til vinnugagna.

Samkvæmt framangreindu er ekki útilokað að gögn sem orðið hafa til í störfum nefndar um fjármálastöðugleika teljist til vinnugagna, enda þótt gögnin hafi ekki aðeins verið útbúin til eigin nota heldur send þeim stjórnvöldum sem áttu fulltrúa í nefndinni.

Eftir stendur að til þess að umræddar fundargerðir geti talist til vinnugagna í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, og þar með verið undanþegnar upplýsingarétti aðila skv. 14. gr. laganna, þurfa þær að hafa verið ritaðar við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. um þetta:

„Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Er þessi afmörkun á upplýsingaréttinum í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga sem og ákvæði gildandi upplýsingalaga og reyndar einnig reglur um upplýsingarétt í dönsku og norsku upplýsingalögunum.“

Af þessum ummælum er ljóst að þau skjöl geta ein talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, sem ætla má að kunni að breytast í meðförum stjórnvalds, áður en stjórnvald kemst að endanlegri niðurstöðu. Þar af leiðandi geta fundargerðir, þar sem einungis er að finna upplýsingar um það, sem fram fer á fundum stjórnsýslunefndar á borð við framkvæmdanefnd um einkavæðingu, ekki flokkast undir vinnuskjöl samkvæmt upplýsingalögum. Vísast um þetta til fyrri úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-169/2004 er varðaði sambærilegt álitaefni um skýringu 3. tölul. 4. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.

Samkvæmt 3. tölul. 10. gr. er einnig heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar efnahagslega mikilvægir hagsmunir ríkisins krefjast, og hefur ráðuneytið vísað til þessa ákvæðis í málinu. Í skýringum við ákvæði 3. tölul. 10. gr. í frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir m.a. svo:

„Ákvæðið, sem er nýmæli, vísar til efnahagslega mikilvægra hagsmuna ríkisins. Rétt er að hafa í huga að ákvæði 3. tölul. tengist 4. og 5. tölul. þessa ákvæðis, en þau ákvæði taka hins vegar almennt á vernd afmarkaðri tilvika eða hagsmuna fremur en ákvæði 3. tölul. Undir þessa undanþágu falla upplýsingar um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Þetta eru þó ekki hvaða upplýsingar sem er heldur einvörðungu þær sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. Þá er að sjálfsögðu til viðbótar hið almenna skilyrði að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur sé takmarkaður.“

Úrskurðurnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þær fundargerðir sem mál þetta lýtur að. Það er mat nefndarinnar að ekkert í fundargerðunum sé þess eðlis að það varði efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins svo miklu að það komi í veg fyrir að upplýsingarnar verði afhentar kæranda af þeim sökum.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fjármála- og efnahagsráðuneytinu beri að afhenda kæranda, [...], f.h. L hf., afrit af þeim hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika, á tímabilinu frá 1. janúar 2010 til 21. janúar 2013, þar sem rætt er um málefni félagsins, samkvæmt því sem talið er upp í 2. tölul. hér að framan.

Úrskurðarorð

Fjármála- og efnahagsráðuneytið skal afhenda kæranda, [A], f.h. L hf., afrit af þeim hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika þar sem rætt er um málefni L hf. á tímabilinu frá 1. janúar 2010 til 21. janúar 2013.



Hafsteinn Þór Hauksson, formaður


Sigurveig Jónsdóttir        

Friðgeir Björnsson