A-508/2013. Úrskurður frá 20. nóvember 2013
Úrskurður
Hinn 20. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-508/2013 í máli ÚNU 13070001
Kæruefni og forsaga máls
Með bréfi, dags. 28. júní 2013, kærði [A] þá ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar að synja honum um aðgang að lánssamningi sem bærinn gerði 15. desember 2011 við FMS Wertmanagement.
Málið á sér þann aðdraganda að með úrskurði nr. A-474/2013, dags. 31. janúar 2013 (í máli ÚNU 12060006) úrskurðaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál að Hafnarfjarðarbæ bæri að afhenda kæranda afrit af umræddum lánssamningi með tilteknum útstrikunum. Hafnarfjarðarbær gerði þá kröfu, dags. 7. febrúar 2013, að nefndin frestaði réttaráhrifum úrskurðarins, m.a. vegna innbyrðis ósamræmis í honum. Nefndin úrskurðaði um það mál (ÚNU 13020001) hinn 25. júní 2013, með úrskurði B-474/2013, og felldi úrskurð A-474/2013 úr gildi. Í úrskurði B-474/2013 segir að með því að fella A-474/2013 úr gildi í heild sinni beri nefndinni að kveða upp nýjan úrskurð og það verði gert að undangenginni málsmeðferð í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í framhaldi af því var málsaðilum, með bréfi nefndarinnar, dags. 25. júní 2013, veittur kostur á að skýra sjónarmið sín. Með bréfi, dags. 28. júní 2013, féll kærandi hins vegar frá kærunni og var málið þá fellt niður. Hann stofnaði síðan til nýs máls (ÚNU 13070001) með framangreindri kæru, dags. 28. júní sl. Þar segir m.a.:
„… legg ég fram nýja kvörtun byggða á upplýsingalögum frá árinu 2012. Kvörtun mín hljóðar þannig: „Í tilefni af nýjum úrskurði (B-474/2013 25. júní 2013) úrskurðarnefndar um upplýsingamál fer ég fram á að fá afrit af lánasamningi Hafnarfjarðarbæjar og FMS Wertmanagement, sbr. ný upplýsingalög nr. 140/2012 [sem] tóku gildi 28. desember 2012. Fer ég fram á að fá afrit sem bæjarbúi og á sömu rökum og ég hef áður beðið um þessi gögn.“
Með kærunni fylgdi afrit af ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 27. júní 2013. Þar segir m.a.:
„...þar sem þú óskar sérstaklega eftir því að ný ákvörðun verði tekin um aðganginn á grundvelli nýrra laga þá tilkynnist að beiðni þinni er synjað með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þ.e. með vísan til þess að óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila en hinir erlendu viðsemjendur Hafnarfjarðarbæjar gera kröfu um algjöran og frávikalausan trúnað um viðskiptakjör og bera fyrir sig þá hagsmuni sem þeir eigi undir vegna samninga og samningsumleitana við aðra aðila.“
Málsmeðferð
1.
Með bréfi, dags. 5. júlí 2013, var Hafnarfjarðarbæ veittur kostur á að tjá sig um hina nýja kæru. Þess var óskað að bærinn myndi afmarka nákvæmlega hvaða efnisatriði í umræddum lánasamningi hann teldi eiga að útstrika. Bærinn svaraði fyrst með bréfi dags. 8. júlí 2013. Þar segir m.a.:
„......er af hálfu bæjarins vísað til þeirra sjónarmiða sem af hans hálfu fram voru sett þann 22. júní og áréttað svo sem þar kemur fram, að fyrirsvarsmenn bæjarins ganga hér erinda viðsemjanda síns, hins þýska ríkisfyrirtækis, sbr. nú 9. gr. og sjónarmið að baki 2. mgr. 17. gr. laga nr. 140/2012. Þvert gegn vilja og fyrirætlunum sínum urðu fyrirsvarsmenn Hafnarfjarðar að lofa trúnaði um efnisatriði þess samnings sem gerður var og að tæma til fulls öll réttarúrræði sem tiltæk eru að íslenskum lögum í að viðhalda trúnaði um þau. Hagsmunir Hafnarfjarðar lúta því að því einu að tryggja að fyrirsvarsmenn bæjarins verði ekki sakaðir um að ganga á bak þeirra trúnaðarloforða sem þeir við ofangreindar aðstæður voru látnir gefa og skapa þannig hættu á beitingu vanefndarúrræða gagnvart þeirri 13 milljarða skuld sem málið varðar. Í því efni eru hagsmunir Hafnarfjarðar ærnir.“
Bærinn sendi síðan annað bréf, dags. 31. júlí 2013. Þar segir m.a.:
„Sakir þeirrar áherslu sem viðsemjandinn leggur á trúnað og þess hve mikilsverða hagsmuni hann telur málið varða fyrir DEPFA BANK og FMS Wertmanagement, hlýtur að teljast nauðsynlegt að þessum aðilum verði gefið sérstakt færi á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Beina má samskiptum þar að lútandi til lögmanns þeirra á Íslandi, […]., Rétti – Aðalsteinsson & Partners. […] virðist eðlilegt að nefndin kalli sérstaklega eftir afstöðu hins þýska ríkisfyrirtækis til einstakra samningsákvæða, komi til þess að ekki verði fallist á þá meginkröfu að meina kæranda um aðgengi að samningnum í heild.“
Með bréfi dags. 11. júlí 2013 var kæranda gefinn kostur á athugasemdum við fyrra bréf Hafnarfjarðarbæjar og með bréfi dags. 11. september var honum gefinn kostur á athugasemdum við seinna bréfið. Engar athugasemdir bárust.
2.
Eins og rakið er í úrskurði nr. A-474/2013, í máli ÚNU 12060006, þá bárust úrskurðarnefndinni, við meðferð þess máls, athugasemdir […] hdl. fyrir hönd FMS Wertmanagement, með bréfi dags. 21. desember 2012. Þar var þess m.a. sérstaklega krafist að viss atriði yrðu afmáð þar sem þau væru sérstaklega viðkvæm. Þau atriði eru þessi:
1. Skilgreining á „Margin“ á bls. 6.
2. Ákvæði 6.1 („Repayment“).
3. Ákvæði 7.3 („Mandatory Prepayment – Allocation Proceeds.“).
4. Ákvæði 9.1 („Calculation of interest“ – útreikningar vaxta).
5. Ákvæði 9.3.1 („Rate of default interest“ – dráttarvextir).
6. Ákvæði 11.2.1 („Calculation of interest in the event of a Market Disruption Event“).
Sem fyrr segir kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. A-474/2013, þann 31. janúar 2013, og í úrskurðarorði segir:
„Hafnarfjarðarbæ ber að afhenda kæranda afrit af lánssamningi, dags. 15. desember 2011, milli Hafnarfjarðarbæjar og FMS Wertmanagement, með eftirtöldum útstrikunum:
1) Afmá skal prósentuhlutfall vaxta undir skilgreiningu á „Margin“ á bls. 6.
2) Afmá skal prósentuhlutfall vaxta undir liðnum „Repayment Instalment“ í ákvæði 6.1. á bls. 16.
3) Afmá skal prósentuhlutfall sem fram kemur í ákvæði 7.3.5. á bls. 17.
4) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.1.“
Sem fyrr segir einnig þá barst nefndinni, eftir að úrskurðurinn var kveðinn upp, krafa […], hrl., fyrir hönd Hafnarfjarðarbæjar, dags. 7. febrúar 2013, um frestun réttaráhrifa. Krafan var studd þeim rökum að í úrskurðinum væri ekki gætt innbyrðis samræmis í forsendum og niðurstöðum. Á einum stað væri mælt fyrir um útstrikun eða úrfellingu upplýsinga en ekki hvar sem þær kæmu fram. Lögmaðurinn vísaði annars vegar til greinar 9.3.2.2. í samningnum og hins vegar til þess að ekki væri rétt að kveðið væri á um vexti eða prósentuhlutfall vaxta í grein 6.1. (þar væri greint frá hlutföllum ársfjórðungslegra höfuðstólsafborgana).
Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. B-474/2013, dags. 25. júní 2013, var ofangreindur úrskurður nefndarinnar sem fyrr segir felldur úr gildi. Þar segir m.a.
:„Fyrir liggur að í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingmál nr. A-474/2013 segir að í samningsákvæði nr. 6.1 séu upplýsingar um prósentuhlutfall vaxta, sem afmá skuli. Þar er hins vegar ekki slíkar upplýsingar að finna heldur upplýsingar um hlutföll ársfjórðungslegra höfuðstólsafborgana (sem skv. fyrri úrskurði nefndarinnar nr. A-438/2012, um skilmálaskjal vegna sömu viðskipta, skyldi afmá). Í öðru lagi liggur fyrir að samkvæmt úrskurðinum eigi trúnaður að ríkja um upplýsingar um dráttarvaxtaálag á fót samningsvaxta og afmá skuli þær úr samningsákvæði nr. 9.3.1. Hins vegar koma umræddar upplýsingar einnig fram víðar, sbr. samningsákvæði nr. 9.3.2.2.
Í ljósi þessa telur nefndin að með framkvæmd úrskurðar nr. A-474/2013 yrði veittur aðgangur að upplýsingum sem ekki má afhenda á grundvelli 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 5. gr. sömu laga. Í síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga segir berum orðum að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum „er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila“. Með framkvæmd úrskurðarins yrði gengið gegn þessu ákvæði. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur því óhjákvæmilegt að fella úr gildi umræddan úrskurð á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-474/2013 er felldur úr gildi eru ekki efni til þess að nefndin taki afstöðu til kröfu um að frestað verði réttaráhrifum hans.“
Niðurstaða
Mál þetta varðar aðgang að lánasamningi Hafnarfjarðarbæjar við FMS Wertmanagement, dags. 15. desember 2011. Hann er 63 blaðsíður auk forsíðu og efnisyfirlits, eða alls 65 blaðsíður.
1.
Við meðferð máls ÚNU 12060006, sem lauk með úrskurði nr. A-474/2013, kom fram að FMS Wertmanagement teldi samninginn í heild falla undir ákvæði sem takmarka upplýsingarétt almennings, en benti jafnframt á að skilgreining á orðinu „Margin“ á bls. 6 í samningnum væri viðkvæm. Einnig ákvæði 6.1, 7.3, 9.1, 9.3.1 og 11.2.1.
Það var niðurstaða úrskurðarnefndar að Hafnarfjarðarbæ bæri að afhenda kæranda afrit af samningnum en þó með útstrikunum svo ekki yrði veittur aðgangur að ákvæðum um umsamda vexti og áætlaðar afborganir. Heldur ekki að upplýsingum um vaxtaprósentu í ákvæði um innborganir eða um fyrirframgreiðslu ef tiltekin veðréttindi féllu brott. Nefndin leit svo á að þær upplýsingar sem fram kæmu í skilgreiningu á orðinu „Margin“ og í ákvæðum 6.1., 7.3., 9.3.1. og 9.3.2.2. féllu undir 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Það ætti hins vegar ekki við um ákvæði 9.1. í samningnum, (um útreikning vaxta) og ekki ákvæði nr. 11.2.1. (um útreikning vaxta þegar markaðir eru óvirkir).
2.
Við meðferð fyrri mála vegna umrædds samnings var byggt á ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996. Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þar sem hin nýju upplýsingalög nr. 140/2012 voru í gildi þegar Hafnarfjarðarbær tók hina kærðu ákvörðun, hinn 27. júní 2013, verður í úrskurði þessum byggt á þeim lögum.
Í 1. mgr. 5. gr. þeirra er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings. Sætir hún undantekningum samkvæmt 6.-10. gr. Í 9. gr. er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum. “
Af framangreindu leiðir að jafnvel þótt upplýsingar, sem fram koma í gögnum máls, geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra: hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344).
Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. þá meginreglu sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.
Til grundvallar umræddum lánssamningi er skilmálaskjal, dags. 5. desember 2011, milli Hafnarfjarðarbæjar, FMS Wertmanagement og DEPFA banka, sem samþykkt var í bæjarstjórn 7. desember 2011, en um aðgang að því skjali var fjallað í úrskurði nefndarinnar nr. A-438/2012 frá 5. júlí 2012 og tekin efnisleg afstaða til aðgangs að ákvæðum sem svara til þeirra ákvæða sem lögmaður FMS Wertmanagement hefur bent á að séu sérstaklega viðkvæm. Í skilmálaskjalinu er m.a. að finna upplýsingar um samningsskilmála endurfjármögnunar tiltekinna lána, þ. á. m. upplýsingar um afborganir og vaxtafót. Niðurstaða þess úrskurðar var sú að heimila skyldi aðgang að skjalinu að undanskildum ákvæðum um umsamda vexti og áætlaðar afborganir, sbr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Til þess ber að líta við mat á aðgangi að þeim lánssamningi sem kærumál þetta varðar að um er að ræða sömu viðskipti og lágu til grundvallar því skilmálaskjali sem fjallað var um í úrskurði nr. A-438/2012 en auk þess að umrætt skilmálaskjal liggur til grundvallar umbeðnum lánssamningi.
Tekið skal fram að ákvæði 34. gr. lánssamnings kærða við FMS Wertmanagement, um að efni hans skuli vera trúnaðarmál á milli aðila, getur ekki, eitt og sér, komið í veg fyrir aðgang kæranda að samningnum á grundvelli upplýsingalaga, eins og skýrt er tekið fram í athugasemdum við það frumvarp sem síðan varð að þeim lögum.
3.
Með vísan til framangreinds og þeirra röksemda er greinir í úrskurði nr. A-474/2013 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Hafnarfjarðarbæ beri að afhenda kæranda afrit af umræddum lánasamningi, dags. 15. desember 2011, en með útstrikunum sem hér segir:
1) Afmá skal prósentuhlutfall vaxta undir skilgreiningu á „Margin“ á bls. 6.
2) Afmá skal prósentuhlutfall ársfjórðungslegra höfuðstólsafborgana undir liðnum „Repayment Instalment“ í ákvæði 6.1 á bls. 16.
3) Afmá skal prósentuhlutfall sem fram kemur í ákvæði 7.3.5 á bls. 17.
4) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.1 á bls. 19.
5) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.2.2 á bls. 19.
Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.
Úrskurðarorð
Hafnarfjarðarbæ ber að afhenda kæranda afrit af lánssamningi, dags. 15. desember 2011, milli Hafnarfjarðarbæjar og FMS Wertmanagement, með eftirtöldum útstrikunum:
1) Afmá skal prósentuhlutfall vaxta undir skilgreiningu á „Margin“ á bls. 6.
2) Afmá skal prósentuhlutfall ársfjórðungslegra höfuðstólsafborgana undir liðnum „Repayment Instalment“ í ákvæði 6.1 á bls. 16.
3) Afmá skal prósentuhlutfall sem fram kemur í ákvæði 7.3.5 á bls. 17.
4) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.1 á bls. 19.
5) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.2.2 á bls. 19.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir