A-513/2014. Úrskurður frá 28. janúar 2014

Úrskurður

Hinn 28. janúar 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-513/2014 i málinu ÚNU 13010007.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 29. janúar 2013, kærði A synjun Hafnarfjarðarkaupstaðar, dags. 28. s.m., á því að verða við beiðni hans um að fá afrit af minnisblaði sem ritað var í aðdraganda ákvörðunar sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð við íþróttafélagið Hauka.

Málsatvik

i framangreindri kæru A til úrskurðarnefndarinnar segir m.a.:

„Eftir að hafa fengið munnlega höfnun á að fá að sjá minnisblað fjármálastjóra sem lagt var til grundvallar samningi um aðstoð við Íþróttafélagið Hauka vegna fjárhagsvandræða þess sendi undirritaður 25. janúar 2013 skriflega ósk um að fá afrit af minnisblaðinu. Þeirri beiðni var hafnað 28. janúar 2013.

Þann 20. desember sl. fjallar bæjarráð um malefni Hauka. [Í fundargerð sem birt er á heimasíðu bæjarins] segir að farið hafi verið yfir stöðu framkvæmda við Ásvelli og eignarhald. Ekkert kemur fram um að óskað sé eftir að Hafnarfjarðarbær leysi til sín eignir með því að yfirtaka skuldir Hauka, né með hverjum hætti þær skuldir séu tilkomar.

Þann 28. desember sl. er málið aftur tekið upp i bæjarráði. [Í fundargerð sem birt er á heimasíðu bæjarins] segir að fjármálastjóri hafi mætt a fundinn, farið yfir stöðuna og rakið söguna. Niðurstaða fundar er að bæjarráð samþykkir að fela bæjarstjóra að ganga frá samkomulagi við Knattspyrnufélagið Hauka um eignarhald mannvirkja á Ásvöllum. Er samningurinn birtur með fundargögnum.

Undirritaður hefur fengið staðfest að minnisblað fjármálastjóra hafi verið lagt fram á fundinum og fullyrt er að það hafi verið notað til grundvallar gerð samningsins. Upplýsingastjóri upplýsti i simtali að viðmælendur hans sem óskað hafa eftir að fá afrit af minnisblaðinu hafi haft afrit undir höndum og þvi ljóst að minnisblaðinu hefur verið lekið út.

Þar sem ákvörðun bæjarráðs er mjög umdeild i bænum og upphæðir háar hlýtur það að teljast nauðsynlegt fyrir almenning að geta tekið upplysta afstöðu i málinu að hafa þær upplýsingar sem eru i minnisblaðinu. Minnisblaðið er ekki vinnugögn milli tveggja starfsmanna, heldur forsenda akvörðunar bæjarráðs og ekki er hægt að nálgast þessar upplýsingar annars staðar.

Er því akvörðun upplýsingafulltrúar Hafnarfjarðarbæjar að hafna þvi að afhenda afrit af minnisblaðinu kærð.“

Með bréfi, dags. 31. janúar 2013, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir umsögn Hafnarfjarðarkaupstaðar um kæruna. Í svari kaupstaðarins, dags. 11. febrúar s.a., segir m.a.:

„Hafnarfjarðarbæ hefur borist bréf, dags. 31. janúar 2013, frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál vegna kæru A út af synjun um aðgang að minnisblaði fjármálastjóra Hafnarfjarðarbæjar, dags. 27. desember 2012, til bæjarráðs vegna endurskipulagningar fjármála hjá Knattspyrnufélagi Hauka sem er að finna undir máli nr. 1204413-Ásvellir í málaskrárkerfi bæjarins.

Hafnarfjarðarbæ barst þann 25. janúar 2013 beiðni frá A um að fá afrit af minnisblaði sem fjármalastjóri bæjarins gerði við undirbúning samnings við Hauka um eignarhlut á Ásvöllum.

Með tölvupósti þann 28. janúar 2013 var erindinu synjað með vísan til 6. og 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Að mati Hafnarfjarðarbæjar er framangreint minnisblað vinnugagn stjórnvalds sem unnið var af starfsmanni þess i tengslum við meðferð og ákvarðanatöku i máli nr. 1204413 en gengið var frá samningi við knattspyrnufélag Hauka þann 28. desember 2012 i kjölfar ákvörðunar bæjarráðs frá sama degi um að fela bæjarstjóra að ganga frá samkomulagi við Knattspyrnufélagið Hauka um eignarhald mannvirkja á Ásvöllum.

Minnisblaðið er því undanþegið upplýsingarétti almennings i samræmi við 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga. Í 8. gr. upplýsingalaga kemur skýrt fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Minnisblaðið er undirbúningsgagn í þvi ferli sem átti sér stað áður en ákvörðun var tekin um að ganga til samninga við Knattspyrnufélagið Hauka.

Minnisblaðið felur ekki í sér endanlega ákvörðun heldur er einvörðungu um að ræða útlistun fjármálastjóra á þeirri fjármálalegu stöðu sem uppi var hjá Knattspyrnufélagi Hauka. Minnisblaðið var ekki afhent utanaðkomandi aðilum og var ekki lagt fram með formlegum hætti á fundi bæjarráðs þann 28. desember 2012 heldur kom fjármálastjóri á fund ráðsins og fór yfir stöðu máls og rakti söguna fyrir bæjarráðsfulltrúum.

Líkt og minnisblaðið ber með sér er þar að finna viðkvæmar upplýsingar er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Knattspyrnufélagsins Hauka og Landsbankans. Það er því ljóst, verði það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að minnisblaðið geti ekki talist vinnugagn, að takmarka þarf aðgang að skjalinu með vísan til 10. gr. upplýsingalaga en þar segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila.

Með vísun til framangreinds er þannig óskað ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, sbr. tölvupóst dags. 28. janúar sl., um að synja beiðni A verði staðfest. „ Með bréfi, dags. 12. febrúar 2013, gaf urskurðarnefnd um upplýsingamál kost á að koma að athugasemdum við framangreinda umsögn Hafnarfjarðarbæjar. Í svari hans, dags. 21. febrúar 2013, segir hann m.a.:

„Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar dags. 11. febrúar sl. er því haldið fram að minnisblaðið hafi ekki verið lagt formlega fram á bæjarráðsfundi 28. desember 2012 heldur hafi fjármálastjóri komið á fund ráðsins og farið yfir stöðu máls og rakið söguna fyrir bæjarráðsfulltrúum.

Hvergi í fundargerðum er að finna neinar upplýsingar um nein gögn sem lögð hafi verið fram og því geta bæjarbúar hvergi séð a hvaða forsendum stórum upphæðum er veitt úr bæjarsjóði til að greiða niður óreiðuskuldir iþróttafélags.“

í athugasemdum A er því næst vísað til 1.gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um markmið laganna. Svo segir.

Það hlýtur að grafa undir trausti almennings á stjórnsýslunni þegar neitað er að upplýsa um forsendur á háum útgjöldum úr bæjarsjóði og takmarka möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi.

Ef Þetta minnisblað hefur ekki verið formlega lagt fram a fundi bæjarráðs er ómögulegt að sjá á hvaða grunni bæjarráð tók þá ákvörðun að nýta 271 milljón kr. af skattfé íbúanna til að bjarga skuldamálum íþróttafélags.

Sú fullyrðing að minnisblaðið hafi ekki verið afhent utanaðkomandi aðilum og ekki lagt fram með formlegum hætti í bæjarstjórn skyldi skoða i ljósi þeirrar staðreyndar að afrit af minnisblaðinu hefur lekið ut. Því hefur ekki verið mótmælt að minnisblaðið hafi verið birt á umræddum bæjarráðsfundi og því hæpið að fullyrða að pað hafi ekki verið formlega lagt fram.

Með fullyrðingu um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Knattspyrnufélagsins Hauka og Landsbankans er verið að setja hagsmuni bæjarbúa til hliðar fyrir aðra hagsmuni. Ekki er hægt að horfa fram hjá því að Knattspyrnufélagið Haukar kom með óskir til bæjarfélagsins um að skuldir þeirra verði greiddar og þá hljóta bæjarbúar að hafa heimtingu á að vita hvað liggi á bak við þessar skuldir. Það er grafalvarlegt mál ef fé bæjarbúa er notað til greiða skuldir sem myndast við óábyrga stjórnun íþróttafélags með leikmannkaupum, launagreiðslum til leikmanna, kostnaði við bílaleigubíla, pítsuveislur og fl. Ef verið er að greiða slíkar óreiðuskuldir eiga bæjarbúar að fá þær upplýsingar.

Hafnarfjarðarbær hefur ekki með neinu móti upplýst hvernig það geti skaðað hagsmuni Hauka og Landsbankans að birta þessi gögn. Teljist þau vinnugögn væru þau hvort eð er aðgengileg eftir 8 ár en samningurinn við Hauka er til 25 ára með uppsagnarákvæðum.

Skv. upplýsingum frá fólki í innsta hring komu ekki fram allar upplýsingar í þessu minnisblaði því þar sé ekki getið 13,3 milljónir kr. skuldar vegna vanskila úr félögum tengdum Knattspyrnufélaginu (einkahlutafélagi) og er hluti af þessum björgunarpakka.

Með því hafi persónulegum ábyrgðum verið velt yfir á bæjarbúa. Bæjarráð eða bæjarstjórn hefur ekkert gert til að upplýsa almenning um þetta mál eða færa rök fyrir gjörðum sínum og því hlýtur það að vera krafa bæjarbúa að sjá þau gögn sem notuð hafa verið sem forsendur ákvarðanatöku og er minnisblaðið eitt þeirra. Þær upplýsingar sem þar koma fram koma hvergi fram annars staðar. Má þar vísa til 8. gr. um vinnugögn þar sem kemur fram að afhenda beri vinnugögn þar sem fram komi upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar.

Virðist i greinargerð Hafnarfjarðarbæjar meira verið að hugsa um hagsmuni Hauka og Landsbankans en bæjarbúa sem þó greiða þessa háu upphæð. [...]

Ítreka ég því kröfu mína um að fá aðgang að þessu minnisblaði fjármálastjóra sem hann kynnti á bæjarráðsfundi 27. desember 2012."

Niðurstaða

Mál þetta varðar aðgang að minnisblaði sem unnið af starfsmanni Hafnarfjarðarkaupstaðar í aðdraganda akvörðunar um samningsgerð við íþróttafélagið Hauka. Í minnisblaðinu er greint frá upphaflegu erindi íþróttafélagsins til bæjarins, frá árinu 2006, og rakið að það hafi verið dregið til baka árið 2007, um svipað leyti og félagið hafi gert lánasamning við Landsbankann. Þá kemur fram að erindi félagsins hafi verið ítrekað árið 2008, samningur verið gerður við það árið 2009 um vissar framkvæmdir, að ný ósk vegna fjárhagsvanda hafi komið fram árið 2010 og að viðræður hafi hafist árið 2012. Ennfremur hefur minnisblaðið að geyma tillögu að ákvörðun í málinu.

Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál. Það er þó háð þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.

Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna i skilningi 8. gr. laganna. Samkvæmt 8. gr. eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Jafnframt segir i 8. gr. að hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

Til þess að skjal geti talist vinnugagn, og þar með verið undanþegið upplýsingarétti almennings, þarf það samkvæmt framangreindu að hafa verið ritað við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls og á það við um minnisblað það er mál þetta varðar. Hins vegar ber, samkvæmt 3. mgr. 8. gr., afhenda slik gögn i vissum tilvikum. Þannig segir i 3. mgr. 8. gr.:

,,Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:

1. þar kemur fram endanleg akvörðun um afgreiðslu máls,
   
2. þar koma fram upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
   
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
   
4. þar kemur fram lýsing a vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi
   
5. sviði."
   

Í athugasemdum við 8. gr., í frumvarpi því er varð að upplýsingalögumnr. 140/2012, segir m.a.:

„Þrátt fyrir að stjórnvald, eða lögaðili sem fellur undir gildissvið laga þessara, kunni að hafa útbúið tiltekið gagn i eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er i 3. mgr. 8. gr. lagt til að aðgang beri að veita að gögnum sem annars teldust innri vinnuskjöl stjórnvalds í fjórum tilvikum. Í fyrsta lagi þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Þetta getur til að mynda átt við þegar stjórnsýslunefnd afgreiðir mál með vísun til minnisblaðs sem lagt hefur verið fyrir fund. Í öðru lagi er tekið fram í 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. að undantekningin taki ekki til upplýsinga sem stjórnvaldi var skylt að skrá skv. 27. gr. laganna. Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna i vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur i 3. tölul. 3. mgr. er að finna í stjórnsýslulögum. Að síðustu er svo lagt til i 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. að veita beri aðgang að vinnuskjölum ef þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Ef stjórnvald hefur tekið saman slíkar upplýsingar verður að telja mikilvægt að almenningur geti átt rétt a að kynna sér þær, enda skipta slíkar upplýsingar oft miklu um verklag stjórnvalds og grundvöll að töku einstakra ákvarðana."

Á vef Hafnarfjarðarkaupstaðar er fundargerð, vegna fundar sem haldinn var í bæjarráði Hafnarfjarðar um framangreint mál Hauka, hinn 28. desember 2012 (sjá: http://www.hafnarfjordur.is/stjornkerfi/fundargerdir/DisplayMeeting.aspx?id=!212019F).

Þar segir m.a.:

,,Fundinn sátu:

Dagskrá:
Almenn erindi 
1. 1204413
-Ásvellir
Tekin fyrir að nýju endurskoðun á eignarhaldi mannvirkja a Ásvöllum. Fjármálastjóri mætti a fundinn, fór yfir stöðuna og rakti söguna.

Niðurstaða fundar:
Bæjarráð samþykkir að fela bæjarstjóra að ganga frá samkomulagi við Knattsprnufélagið Hauka um eignarhald mannvirkja á Ásvöllum."

Úrskurðrnefnd um upplýsingamál telur að ekki verði annað ráðið en að umrætt minnisblað hafi að geyma upplýsingar sem skýri þær forsendur sem lágu fyrir við töku ákvörðunar, á fundi bæjarráðs hinn 28. desember 2012, um að semja við Hauka um kaup á hlut í mannvirkjum þeirra að Ásvöllum. Þá fær nefndin ekki séð að þær upplýsingar komi annars staðar fram. Er það því niðurstaða nefndarinnar að minnisblaðið falli undir ákvæði 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þótt úrskurðarnefnd um upplýsingamál fallist á að umrætt minnisblað teljist vinnugagn er það því niðurstaða nefndarinnar að synjun um aðgang að því verði ekki reist a 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Eins og rakið er hér að framan byggir Hafnarfjarðarkaupstaður synjun sína ekki einvörðungu á því að umrætt minnisblað teljist vinnugagn, heldur vísar bæjarfélagið jafnframt til þess að í minnisblaðinu sé að finna mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Hauka og Landsbankans. Enda þótt i bréfi Hafnarfjarðarkaupstaðar, dags. 11. febrúar 2013, sé visað til 10. gr. upplýsingalaga í þessu sambandi verður efni bréfsins samkvæmt að líta svo á að bærinn styðjist í þessu sambandi við 9. gr. laganna. Enda fær úrskurðarnefndin ekki séð að ákvæði 10. gr. upplýsingalaga geti átt við.

Í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti vegna

einkahagsmuna. Þar segir:,,Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila."

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012

segir meðal annars:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi.“

Því minnisblaði sem mál þetta varðar er lýst hér að framan. Þar koma, í mjög stuttu og ónákvæmu máli, fram helstu upplýsingar um aðdraganda máls og tillaga að niðurstöðu í því. Það er niðurstaða úrskurðrnefndar um upplýsingamál að minnisblaðið innihaldi engar upplýsingar um íþróttafélagið Hauka, sem séu þess eðlis að leynd um þær geti gengið framar þeim mikilvægu hagsmunum sem eru af því að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu gerðar aðgengilegar almenningi. Verður synjun um aðgang að minnisblaðinu því ekki reist á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Með vísan til alls framangreinds verður hin kærða ákvörðun Hafnarfjarðarkaupstaðar felld úr gildi og lagt fyrir bæjarfélagið að afhenda hið umbeðna minnisblað.

Úrskurðarorð

Hafnarfjarðarkaupstaður skal afhenda kæranda, A afrit af minnisblaði sem fjármálastjóri kaupstaðarins gerði við undirbúning samnings við Hauka um eignarhlut á Ásvöllum, með yfirskriftinni: ,,Minnisblað vegna endurskipulagningar fjármála hjá Knattspyrnufélagi Hauka".

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir

Friðgeir Björnsson